縣級財政支出績效評價研究

馬軍

摘要：近年來，經(jīng)濟下行壓力加大，稅源點乏力或者減少，如何把有限的財力用在“刀刃”上，加強縣級財政支出績效評價工作是解決這一問題的有效措施之一。本文立足于目前我國縣級財政支出績效評價的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合績效評價過程中存在的問題，提出適當?shù)慕ㄗh和改進措施，為提升縣級財政支出可持續(xù)效益、改進年初預算安排合理性以及提高政府管理效能水平提供一些參考和借鑒。

關鍵詞：縣級財政支出 績效評價 指標體系 問題和措施

一、引言

面對大環(huán)境低迷的經(jīng)濟形勢，財政收入有很大困難，縣級財政很多地方僅僅是“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”的“吃飯”財政，如何在“以收定支”的前提下把錢用在“刀刃上”，財政支出績效評價就顯得尤為重要。財政部基于《中華人民共和國預算法》等諸多法律、法規(guī)研究制定《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285 號），是目前我國開展實施財政支出績效評價的主要文件依據(jù)。其中對財政支出績效評價定義為：各部門、各單位根據(jù)績效評價支出項目設定績效目標，運用科學的評價指標、標準和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性等多方面進行客觀公正的評價，得出準確結(jié)論并反饋、應用。此定義闡明了績效評價涵蓋主體、依據(jù)、方式方法以及目標等多方面核心內(nèi)容。

二、縣級財政支出績效評價意義

縣域經(jīng)濟是國家經(jīng)濟發(fā)展的基礎，如何評價政府政策效果，提高資金使用效率，促進縣級經(jīng)濟發(fā)展，提高人民福祉，是縣級財政支出的主要目標，針對縣級財政支出開展績效評價就顯得尤為重要。有效開展實施縣級財政支出績效評價能夠時刻警示相關部門和預算單位為實現(xiàn)財政分配的公平與效率而控制財政支出的金額和方向，并且對提升財政年初預算安排，改善財政部門的資源分配情況起到倒逼作用。

雖然目前支出績效評價局限于財政年初預算、個別大型項目支出、部分支出政策等方面的績效評價或者是某一具體的如農(nóng)村危房改造績效評價等，我國財政支出績效評價還不夠全面和系統(tǒng)，但也在不斷更正、改進和完善中。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45 號）拓展了績效評價的內(nèi)容和范圍，由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，并且要重視績效評價結(jié)果應用，要使評價結(jié)果作為完善財政政策、調(diào)整預算安排和支出結(jié)構(gòu)的重要反饋依據(jù)。績效評價要不斷分級細化，不斷改進完善，比如通過建立縣級財政支出績效評價，可以彌補財政支出績效評價的底級空白，從而評價縣級財政政策，指導財政支出，促進縣域經(jīng)濟持續(xù)、健康、有序發(fā)展。

三、縣級財政支出績效評價現(xiàn)狀及問題

（一）法制化程度薄弱，缺乏實施保障

基層部門和單位要加強依法行政、依法理財，我國就必須加快法制化建設進程。完備的績效評價相關文件和法律、法規(guī)是為開展財政支出績效評價工作基石，不僅為績效評價工作指明方向、規(guī)范程序，而且為其樹立權威、確立地位，以便績效工作能夠在全國范圍內(nèi)有效開展。盡管財政部在2016年重新修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》，同時廢止部分以前年度相關績效評價文件，并且要求若其他地方有關規(guī)定與本辦法存在沖突，最終以本辦法為準。此文件的修定進一步明確、規(guī)范績效評價工作內(nèi)容、標準、方法和程序，但績效評價工作目前還是比較宏觀，缺乏相應的詳細配套政策、強制措施以及獎懲方案。加之目前我國績效評價工作的側(cè)重點仍處于評價其合理性范疇而非合法性、合規(guī)性范疇，這就導致開展績效評價的強制性、權威性不足，不能夠引起各部門、單位的足夠重視，導致其主體意識和責任意識不強，難以順利開展工作，實現(xiàn)預期效果。

（二）業(yè)務程序不夠簡化和明確

績效評價業(yè)務程序復雜、繁瑣，工作效率低，完成績效評價按規(guī)定流程從確定績效評價對象、下達評價通知，確定人員、方案，審查、核實評價資料、綜合分析并形成結(jié)論、撰寫完成評價報告、反饋整改意見，建檔立案等，完成一整套的流程就需較長時間，時效性較差，簡化、明確的業(yè)務流程才可有效指導財政支出方向和金額。

（三）績效評價體系構(gòu)建不完善

2016 年財政部重新修訂的《財政支出績效評價管理暫行辦法》出臺后，各部門、各單位根據(jù)當?shù)貙嶋H出臺了地方績效評價管理辦法，促進地方績效評價工作及時、有效、規(guī)范開展。但在實施過程中存在諸多障礙。普遍面臨的問題是績效評價內(nèi)容確定后，如何針對具體內(nèi)容設計評價目標、指標以及標準等。目前還沒有科學的、合理的、可行的參考體系，就無法得出準確績效評價結(jié)果，結(jié)果的反饋與應用必然也是無效的。加之目前我國還處于績效評價的初級、摸索階段，開展績效評價多是多是騁請專家、會計師事務所、項目評估機構(gòu)等，導致審計痕跡很重，對于財政資金真實使用目的和目標認識不清，特別是對公共服務和公共價值認識不到位。而財政支出主要是為社會提供公共服務，不以盈利為目的，諸多項目產(chǎn)生的社會效益在短期內(nèi)無法體現(xiàn)出來，所以個性化指標的創(chuàng)新才能得到合理的績效評價結(jié)果。

（四）信息化程度低，缺乏技術支持

縣級財政支出涉及教育、社保和就業(yè)、農(nóng)林水、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、城建等各個方面，涉及面廣，數(shù)據(jù)量大，時效性強，對信息化技術要求較高。要想得到客觀、準確、有效的績效評價結(jié)果，就需要精確、簡化、完備、互聯(lián)的績效評價系統(tǒng)和績效評價信息數(shù)據(jù)庫，具備對縣級各類財政支出項目的經(jīng)濟、社會、生態(tài)，可持續(xù)性效益和影響狀況開展績效評價功能，并且可以對已有數(shù)據(jù)進行歷史上、縱向的、橫向的分析比較，這就方便地方績效評價的工作開展，對評價結(jié)果應用、反饋也就底氣實足。但就我國目前績效評價發(fā)展現(xiàn)狀而言，還未建立績效評價系統(tǒng)和信息數(shù)據(jù)庫。

四、建議與措施

（一）提高績效評價專業(yè)性認識

縣級財政支出績效評價陸續(xù)得到的各地、各部門的重視，相繼出臺績效評價相關實施辦法，夯實了績效評價工作基礎。各地在進行績效評價時應提高專業(yè)性認識，在騁請專家、會計師事務所、評估機構(gòu)等第三方機構(gòu)時，要強調(diào)對財政資金使用目標和目的的關注，特別是公共服務和公共價值以及可持續(xù)性效益的關注，避免審計痕跡過重，而忽視了績效評價的真正意義。要充分認識到績效評價應屬于公共管理學范疇，而非財務審計、資產(chǎn)評估等專業(yè)管理學科范疇。目的是改進政府管理，重點是反映投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出效率和效益，結(jié)果是形成管理咨詢報告，為政府決策提供參考。endprint

（二）加強宣傳、培訓，完善法律、法規(guī)

由于各地尤其是基層業(yè)務人員素質(zhì)偏低，應加強對工作人員宣傳、培訓，充分認識縣級績效評價的意義、作用，充分掌握績效評價的流程、內(nèi)容、方法等，應建立、建全相關法律、法規(guī)，使績效評價能夠有法可依，有規(guī)可循。樹立基層工作人員績效觀，積極開展績效評價工作，得到有效評價結(jié)果并進行傳遞和反饋，切實提高財政支出各方面效益，改進政府公共管理職能。

（三）簡化評價程序，完善指標體系

基于縣級工作人員業(yè)務素質(zhì)普遍較低，要想使績效評價有效開展，程序簡單、明確是前提，根據(jù)績效評價項目的特點并充分考慮成本與效益，制定差異、簡化、可行的評價流程，從而提高績效評價的效率。而績效評價的核心是指標體系，完整、合理、有效的指標體系建設是當務之急，績效評價指標應盡量側(cè)重經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益以及可持續(xù)發(fā)展等指標上，淡化監(jiān)督管理、資金管理、工程實施等過程指標，加強投入的經(jīng)濟性、產(chǎn)出效率和效益等結(jié)果指標，充分利用當前我國的信息化網(wǎng)絡平臺，使支出數(shù)據(jù)橫向、縱向共享，指標設計充分利用現(xiàn)有和將來要有的支出數(shù)據(jù)，加強調(diào)查問卷和訪談等形式的運用，以便彌補指標體系的不足，得到真實有效的評價結(jié)果。

（四）績效評價結(jié)果要得到充分應用

績效評價要注重評價結(jié)果的應用，而非績效評價的實施過程。績效評價結(jié)果的合規(guī)標準應當具備數(shù)據(jù)真實、準確，依據(jù)充分、完整，分析精確、透徹并且客觀公正。為充分發(fā)揮績效評價結(jié)果的效用，要求各部門和各單位要及時反饋績效評價結(jié)果，為當?shù)匕l(fā)展決策及時所用，并將其作為提高財政預算管理和來年預算安排的重要依據(jù)。要評有所用，不要為評而評。

（五）加強理論實踐創(chuàng)新，明確獎懲措施

十九大明確提出要加強創(chuàng)新型國家建設，創(chuàng)新是發(fā)展的源動力，是我國進行建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。支出績效評價在理論創(chuàng)新的基礎上加強實踐創(chuàng)新，使我國績效評價更好、更快進入國際先進行列。同時要明確獎勵、懲罰制度，尤其是對于支出績效評價不合標準，無效益使用資金，造成嚴重財力浪費，對這些“懶政、錯政”的政府管理行為不僅要縮減部門財力，更要與相關管理人員政績掛鉤，明確懲罰措施，嚴肅懲罰，使績效評價納入透明的獎懲制度之下。

五、結(jié)束語

目前，縣級財政支出績效評價在我國還處于探索和完善階段，本文主要在當前經(jīng)濟勢下，結(jié)合縣級實際情況闡述了縣級財政支出績效評價的意義，探究了目前實施中存在的客觀問題以及阻礙因素，并結(jié)合實際提出一些可行性建議。推動績效評價工作的有效開展，夯實績效評價工作基礎，以便得到真實評價結(jié)果并反饋給上級、當?shù)赜胁块T作為決策依據(jù)，最終目的是提高財政資金的使用效益和行政事業(yè)單位的管理效能，使經(jīng)濟發(fā)展的紅利能夠最大限度的惠及廣大人民群眾。endprint