習近平新時代我國社會保障體系的改革方向

王延中

改革開放以來，我國積極推進社會保障體系建設，初步建立了覆蓋城鄉居民的社會保障體系制度框架，社會保障的覆蓋范圍不斷擴大，保障水平不斷提高，管理服務能力不斷增強，為保障和改善民生、維護社會公平正義、促進經濟發展發揮了重要作用。同時，我國社會保障體系的發展依然面臨不少問題與挑戰，難以滿足人民群眾日益增長的社會保障需求，尤其是在我國經濟發展進入新常態、人口老齡化、就業形式多樣化、城市化、全球化等背景下，社會保障的改革有待于進一步深化。近年來，我國進入深入推進供給側結構性改革的重要時期。供給側結構性改革的根本目的是提高社會生產力水平，落實好以人民為中心的發展思想。在社會保障制度體系的改革方面，要切實深入貫徹十九大精神，落實新的發展理念，推進結構性改革，充分運用社會保障資源，提高社會保障的效率，增強適應性、靈活性、公平性、可持續性，更好地滿足人民群眾的社會保障需求，促進經濟社會發展，助推國家治理能力與治理體系的現代化。

一、正確評估中國社會保障體系建設的成就與問題

（一）中國社會保障體系改革的進展與成效

我國在經濟社會體制改革的過程中，不斷推進社會保障制度改革。20世紀80年代中期以后，我國積極推進城鄉經濟體制改革，在農村實行家庭聯產承包責任制，在城鎮推進國有企業改革，探索建立和完善社會主義市場經濟體制。計劃經濟時期傳統社會保障模式賴以存在的經濟社會環境發生了巨大變化，特別是國有企業改革打破了鐵飯碗、終身制，引入勞動合同制，直接推動社會保障制度的變革。1993年十四屆三中全會把社會保障制度作為社會主義市場經濟框架的重要組成部分。20世紀90年代后期，隨著經濟體制改革的深入，社會保障體系建設的步伐進一步加快，基本形成了現代社會保障體系的基本框架，積極推進社會保障管理體制改革，推進社會保障制度整合，加強社會保障經辦服務能力建設，逐步推進社會保障法制建設。

在社會保障制度改革的過程中，社會保障的制度模式、責任主體和保障對象范圍發生了根本變化。在制度模式方面，社會保險從現收現付模式走向部分積累模式，明確了“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式，從政府部門實施社會保障走向專業化。在責任主體方面，實現了從國家、單位保障向社會保障的轉變；在保障對象方面，實現了從城鎮勞動者社會保障或就業型社會保障向全民社會保障的轉變。在計劃經濟時期，我國社會保障屬于典型的國家包辦和單位負責模式。單位保障實質上是間接的國家保障，國家基本上是社會保障的完全責任主體，勞動者基本上無需繳費即可獲得相應的社會保障待遇。在經濟體制改革的過程中，逐步探索社會保障的社會化改革，建立了多元化的責任分擔機制，強調政府、單位、企業和個人共同分擔社會保障責任，有利于社會保障的可持續發展。在保障對象方面，逐步從城鎮勞動者保障邁向全民保障，使全體勞動者和城鄉居民均有享受社會保障的機會；勞動保險變為社會保險，城鄉居民亦可通過繳費參保獲得相應的養老保障與醫療保障待遇，增強了社會保障制度的公平性。

目前我國現代社會保障體系的框架已經基本形成，尤其是社會保險制度覆蓋到了各類身份人群，形成了社會保險、社會福利、社會救助、慈善事業、社會優撫、住房保障等在內的社會保障體系框架。當前我國的社會保障體系主要包括三大部分：一是以貧困人口和遭受意外事件者為保障對象的扶貧與救助體系基本形成，包括農村扶貧、最低生活保障、災害救助等項目；二是建立了保障勞動者和居民各類生活風險的社會保險制度體系，包含養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險五項社會保險，正在探索將生育保險并入醫療保險制度、建立護理保險制度；三是初步形成了以老年人、殘疾人、優撫對象等特殊人群為主并面向全體國民的公共服務與福利體系。

中國現代社會保障體系發展的作用主要體現在三個方面。第一，切實保障和改善了民生，防范勞動者和居民生活風險的作用明顯。各項社會保障制度的建立和完善，在防范和化解國民在養老、醫療、殘疾、意外傷害、生育等風險方面發揮了積極作用，減輕了勞動者的生活負擔和后顧之憂，各類養老保險參保人數約9億人，醫療保險參保人數約13億人，社會保險基金規模接近5萬億元。社會保障在提升國民的生活水平、建成全面小康社會方面發揮著積極作用。第二，有力地促進了經濟體制改革，推動了經濟發展。社會保障對于促進我國經濟體制的順利轉型發揮了重要作用，無論是20世紀80年代中期國有企業改革的推進、20世紀末期國有企業的攻艱克難，還是經濟發展方式的轉型升級、經濟結構的調整和供給側改革的推進，社會保障的作用均不可忽視；在經濟危機時期，社會保障在擴大內需、促進經濟增長方面更是發揮了重要作用。第三，調整收入分配關系、促進反貧困和再分配的功能日益顯現。隨著社會保障體系從正規就業部門的勞動者逐步擴大到靈活就業人員和所有社會群體，社會保障支出規模的急劇擴大，社會保障在反貧困方面的兜底作用和促進收入再分配方面的功能日益提高①王延中、龍玉其等：《中國社會保障制度收入再分配效應研究》，《經濟研究》2016年第1期。。第四，維護了社會穩定和諧，促進了社會公平正義。發展和完善社會保障體系是社會主義和諧社會建設的重要舉措。由于社會保障的及時跟進，在經濟改革與發展的危機時期，均未出現大規模的社會危機，社會總體穩定和諧，而且社會保障在縮小收入差距、促進社會公平正義方面也發揮了積極作用。

（二）中國社會保障制度存在的主要問題

我國社會保障體系的發展也存在不少問題，體現在體系、結構、運行機制等眾多方面。社會保障的體系混亂、職能定位不清、體制機制不優、主體責任不明，社會保障的公平性與效率性均不理想，②龍玉其：《中國社會保障改革的進展、問題與展望》，李培林、陳光金、張翼主編：《2015年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2014年。與城鄉居民的社會保障需求和經濟社會發展需求不完全適應。

一是我國社會保障制度模式尚未實現定型、成熟。長期以來，我國社會保障的發展遵循“試點先行、自下而上”的改革路徑，屬于應急式、修補式的改革，對社會保障長遠發展的整體性、戰略性問題缺乏足夠的頂層設計。雖然我國社會保障基本實現了“制度全覆蓋”，已經為不同人群建立了不同類型的社會保障制度，但是制度體系結構還比較混亂，制度模式還存在諸多爭議，社會保障的未來發展面臨較大的不確定性，與社會保障制度的定型、成熟與科學發展還有較大的距離。“社會統籌與個人賬戶相結合”的社會保險制度模式在實踐中出現了諸多問題，尤其是對于“個人賬戶”性質與規模存在較大爭議，③王延中：《中國社會保障制度改革發展的幾個重大問題》，《中國工業經濟》2009年第8期。有待于進一步完善。對具體社會保障項目的設計比較混亂，一些保障項目的功能重疊或混亂，不同保障項目對于保障范圍、保障對象的確定與識別欠缺合理性。尤其是社會保險的對象究竟是面向全體勞動就業人員還是全體國民值得進一步研究。社會保險、社會福利與社會救助等社會保障項目的保障功能定位、保障水平尚不十分清晰。由此導致不同保障層次和支柱的結構設計不合理，存在基本保障“一柱獨大”的問題，制約了多層次、多支柱社會保障體系的形成與完善，不利于社會保障體系的可持續發展。

二是社會保障主體之間的關系與責任分擔機制不明確。這是制約社會保障制度定型、成熟與可持續發展的重要因素。明確責任主體是開展社會保障制度設計、維護保障對象權益、實現制度可持續發展的必然要求。總體來看，我國社會保障制度已初步建立了責任共擔機制，強調發揮國家、單位和個人的共同作用。但是，社會保障的發展沒有處理好政府、市場與社會三者的關系，存在重政府、輕市場與社會的問題。在強調政府作用的同時，市場與社會的作用未能得到充分發揮。不同社會保障項目中的責任主體劃分不清晰，社會保險、社會福利、社會救助等項目中政府、市場與社會各自的職責不明確，不同層次社會保障體系中不同主體的職責不明確。社會保障的責任分擔機制不合理，既體現為政府、企業、個人等不同主體之間的責任分擔不合理，也體現為不同主體內部的責任分擔不合理。不同層級政府在社會保障投入中的責任不明確，社會保障的財權和事權不一致、不清晰。社會保障的資源籌集與配置機制不合理，對市場和社會中的社會保障資源運用不充分。

三是社會保障制度地區之間不統一、項目之間不協調。不均衡、不協調成為制約我國社會保障公平與效率的重要問題，不利于社會保障的可持續發展。社會保障發展的不均衡、不協調主要體現在地區之間、項目之間、層次之間，體現在社會保障籌資水平、待遇水平和管理服務水平等方面。東部地區的社會保障籌資能力更強，待遇水平更高，社會保障負擔更輕，管理服務能力更強，但是由于屬于勞動力流入地，養老負擔相對較輕，養老保險繳費標準明顯低于全國平均水平；相反，中西部地區和廣大農村的社會保障籌資能力較弱，待遇水平較低，繳費標準高，企業和個人社會保障負擔相對更重，影響了全國統一勞動力市場的建立，導致不同地區之間企業負擔不均衡，進而影響區域經濟的均衡發展。從個人負擔和待遇而言，負擔能力強的人未必按照能力供費、而沒有收入或者收入很低的人則需要為基本養老、基本醫療供費，而且待遇標準很低，明顯與社會保障的公平性要求相背離。從不同社會保障項目的發展來看，社會保險尤其是城鎮社會保險發展相對更快，而社會福利和社會救助項目的發展顯得相對落后，無論是制度建設，還是管理服務水平、待遇水平均顯不足。社會保險、社會福利與社會救助體系之間的銜接不順暢。以養老保障為例，老年救濟、養老保險、老年福利三者在養老保障中的目標定位混亂，容易導致“重疊保障”或“保障真空”。不同層次的社會保障發展不均衡主要體現在：基本保障發展的成效更加明顯，而補充保障和儲蓄型保障發展不足，多層次社會保障體系尚未真正建立。不同層次社會保障的發展失衡既不利于整個社會保障體系的持續發展，也不益于各層次、各支柱保障制度的持續發展。社會保障體系的不均衡、不協調除了體現在制度內不同項目、層次之間的不協調、不均衡外，還體現在社會保障與制度外相關要素的不協調，包括行政管理體制、市場經濟體制、社會體制與社會建設、國家治理體系與治理能力需求等。

四是社會保障的管理服務體制與運行機制不完善。雖然我國社會保障的管理體制改革取得了重大進展，但依然存在職責不明、管辦不分、體制不順等問題。在行政管理方面，部門分割的現象依然存在，尤其是醫療保險，仍歸屬于兩個部門管理，其他社會保險和社會保障項目的管理歸屬問題也值得探討；即便是同一部門的內部機構設置也不盡合理，主要依據制度類型劃分的機構設置不利于體現社會保障的整體性。社會保障的行政管理體制改革有待進一步深化。在業務管理方面，不同社會保障項目分別設立經辦系統的問題明顯，導致經辦資源浪費、經辦效率不高，社會保障經辦系統的軟件和硬件均顯不足，經辦能力較弱。社會保障基金的籌集、管理與投資方面也存在不少問題。在社會保障的籌資方面，不同主體的籌資責任不明確，資金來源渠道有限，缺乏合理的責任分擔機制；社會保險費的征繳體制不完善，由地稅和社保兩個部門征收社會保險費在實踐中已經出現諸多問題，增加了籌資成本和企業負擔，不利于擴大社會保險覆蓋面，不利于基金的安全與長期收支平衡，影響參保者的權益。由于社會保障制度設計與基金管理和投資體制不完善、投資渠道單一、資本市場的不完善等原因，社會保障基金的保值增值效果較差，嚴重影響到勞動者的社會保障權益，不利于社會保障制度的持續快速發展。在監督管理方面，尚未形成一個高效、嚴密、獨立的監督體系。社會保障管理運行機制不完善不僅體現在社會保障發展的政府機制不完善，還體現在市場機制與社會機制的運用不到位，政府機制、市場機制與社會機制尚未實現良性互動與協調發展。

上述問題已經顯著影響了養老保險基金的可持續性、社會保障服務的有效供給、政府市場社會的有效分工和管理體制機制的高效運行。未來需要針對上述現實問題深入推進社會保障體系改革與調整，其必要性主要體現在：第一，有利于應對社會保障面臨的各種挑戰。尤其是經濟發展的新常態，人口的快速老齡化、高齡化，勞動力的自由流動加快，就業方式的多樣化，國際競爭的日益激烈，需要通過改革、完善社會保障體系來應對這些挑戰。第二，有利于完善社會保障的體制機制，實現社會保障可持續發展。社會保障的制度模式與制度設計、籌資機制、行政管理體制、基金管理與投資體制、待遇給付機制、經辦服務體系存在諸多問題，需要以新的思維和方式突破現有的問題與僵局，推動社會保障體制機制的完善。第三，有利于城鄉居民和勞動者公平共享改革發展成果。公平、正義、共享是社會保障的基本價值理念，①鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略——理念、目標與行動方案》，人民出版社，2008年，第19頁。社會保障是實現社會公平正義、促進國民共享發展成果的重要手段。我國需要深化社會保障體制改革，增強社會保障的公平性，實現國民公平共享發展成果。第四，有利于實現國家治理能力現代化。社會保障的發展是民生建設和社會建設的重要內容，是推進國家治理和社會治理的重要手段。需要通過深化社會保障體系改革，處理好政府、市場、社會之間的關系，探討科學的社會保障治理模式與治理機制，使社會保障更加公平、更有效率、更可持續。

二、在發展中不斷完善社會保障四支柱體系框架

（一）進一步明確社會保障責任主體

習近平總書記在十九大報告中指出，帶領人民創造美好生活，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進，是我們黨始終不渝的奮斗目標。十九大報告明確提出民生“七有”目標，即：幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶。“七有”已經成為我國新時期保障和改善民生、完善社會保障體系的基本內容。社會保障事業需要物質基礎，處理好經濟發展與社會保障之間的關系十分重要。十九大報告明確提出堅持在發展中保障和改善民生。沒有發展作后盾，發展社會保障、改善和增進民生福祉就無法兌現。黨和國家對此始終保持清醒的頭腦、理性的認識。但是，隨著我國社會主要矛盾的轉化，現今生產力水平已經大大提高，而發展不平衡不充分的問題日益突出。在這種情況下，把不斷增進民眾福祉作為發展的根本目的就十分必要了。十九大報告對社會保障事業發展、保障和改善民生的策略步驟和工作思路進行了清晰的闡述。首先要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行。其次要堅守底線、突出重點。不論是“七有”框架，還是每一項具體保障內容，都要樹立底線思維，把政府的基本責任落實好，確保最后的安全網發揮好兜底作用。另外，要不斷完善制度體系、合理引導預期，完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

社會保障體系的改革與調整，應該基于現有的社會保障制度框架及發展實踐，開展系統、科學的設計。明確社會保障的責任主體及其職責是完善責任分擔機制和制度設計的重要前提，需要在充分了解勞動者和城鄉居民社會保障需求的基礎上進一步明確社會保障的責任主體及其具體職責。總體來看，社會保障的責任主體包括政府主體、市場主體、社會主體和混合主體四大類別。基于理論研究與實地調研，我們提出“四支柱”的社會保障體系框架。

政府主體主要是社會保障的行政部門及其附屬機構，這是政府履行社會保障職能的責任主體與實施主體。政府主體是整個社會保障責任體系的主導者和設計者，是重要的監管者，應該立足于社會保障的長遠發展統籌規劃與頂層設計，構建完整、科學的社會保障體系。政府主體應該本著公平、公益原則，運用財政資源或公共資源對全體國民實施普惠保障和特殊人群的重點保障，主要提供基本保障，比如國民基本養老保險、社會救助與基本公共服務和普惠制社會福利。

市場主體主要是通過市場機制參與社會保障制度建設的經營性企業，比如各類保險公司與基金管理、投資公司，本著效率原則，為相關人群提供差異化的補充保障和商業性保障，提供企業年金、職業年金、商業保險、儲蓄型保險等保障產品。權利與義務相對應，參保者主要通過個人自愿繳費（和少量的單位和企業繳費）來獲得相應的待遇。市場主體應該在遵守相關法律法規的基礎上，充分運用市場機制開展適度的市場競爭，在獲得企業利益的同時積極維護參保者的權益。

社會主體是介于政府主體與市場主體之間的各類社會力量，包括各類社會組織、志愿團體甚至個人。社會主體具有較強的公益性、社會性、非營利性、直接性等特點。通過各類社會主體籌集民間社會保障資源，為弱勢群體和遭受意外事件者提供經濟支持、物資援助和精神干預。社會性主體更加貼近保障對象。在社會援助、社會公益、慈善事業、社會化服務發展過程中，需要倡導互助共濟，充分運用社會機制與社會資源，為特殊人群提供物質幫助、援助服務和精神慰藉。

混合主體主要是政府主體與市場主體的結合，強調社會保障發展過程中多主體的參與。社會保障體系中的社會保險制度比較典型，特別是目前我國的社會保險體現了較強的“混合性”特點。正因為這種混合性，導致社會保險在實踐中出現諸多問題，需要明確不同主體的職責與責任邊界。雖然基本社會保險主要強調單位和個人繳費，但是目前政府對社會保險的直接財政支出責任比較明顯，政府對社會保險的補貼已接近全部社會保險收入的三分之一。個人賬戶、補充保險、住房公積金的繳費主體是個人，市場主體運行的要求比較高、市場化運行特點比較明顯。對社會保險制度的調整是未來我國社會保障制度改革的重點與難點。社會保險的制度模式、保障范圍、目標定位、層次結構有待進一步明確，個人賬戶的調整與完善、繳費責任的分擔、費率水平的設定等問題需要解決。

（二）進一步完善社會保障四支柱體系功能職責

未來需要從供給側改革的角度來推動社會保障體系的改革與完善，提升社會保障的效率與效果。基于社會保障的責任主體劃分與目前制度實踐提出四支柱的社會保障體系框架。四支柱主要包括財政性社會保障支柱、保險性社會保障支柱、社會性社會保障支柱、商業性社會保障支柱。不同支柱的保障目標、保障方式、保障對象、保障機制、資金籌集、責任主體、待遇給付（保障水平）、管理服務方式均有所不同。

1.財政性社會保障支柱

財政性社會保障屬于典型的國家保障模式，強調社會保障的國家責任和政府作用。政府是財政性社會保障支出的完全責任主體。當然，需要在明確劃分財權和事權的基礎上合理劃分中央和地方的財政支出責任，避免對一些地方政府產生過大的財政壓力，也避免對中央政府產生過多的財政依賴。財政性社會保障的保障方式既包括對貧困人口最低生活的經濟支持，給予最低生活保障待遇，也包括對一些弱勢群體提供免費的教育、養老、醫療、助殘、住房等基本公共服務。財政性社會保障的對象是全體國民，不區分地區和戶籍，遵循完全公平的原則，對所有國民一視同仁，同時向貧困人口和弱勢群體傾斜，建立貧困津貼和國民年金制度。財政性社會保障的籌資主要通過稅收的方式，由稅務部門征收社會保障稅或所得稅①對貧困人口來說，實際上是負所得稅。的方式籌集資金，收支列入年度財政預算。待遇給付實行按需給付的原則，重點保障弱勢群體，實現應保盡保。②要建立退出機制，防止“養懶漢”和對政府財政的依賴，導致財政壓力過大。待遇標準統一，待遇水平較低，與經濟發展水平和財力相適應，建立科學的待遇調整機制，體現“低水平、全覆蓋、高公平”的特點。

2.保險性社會保障支柱

無論是從覆蓋人數，還是從資金收支規模來看，社會保險已成為我國社會保障體系的核心內容，甚至成為我國社會保障的主體。關于目前社會保險制度的爭議較多，社會保險制度存在眾多問題，包括制度模式、籌資水平、基金管理、待遇給付、經辦服務等方面，尤其是對目前社會保險的個人賬戶問題爭議較大，需要在目前社會保險制度和實踐的基礎上進行改革。

在保障對象方面，目前的社會保險對象定位為“全民保險”，不僅包括勞動者，還包括非就業人員（城鄉居民）。改革后的保險性社會保障主要面向勞動者，即在勞動年齡內有勞動能力并從事實際工作的人員，不主張將全體國民納入社會保險的范圍之中，否則容易造成社會保險體系結構和職能的混亂。保險性保障的內容主要涉及勞動者養老、傷殘、疾病、失業、生育等風險的保障，免除勞動者的后顧之憂。保險性社會保障實行強制參保的原則，雇主和雇員必須無條件依法參保，體現“大數法制”，實現互助共濟與風險分擔。

保險性社會保障遵循權利與義務相結合的原則，主要由雇主和雇員共同繳費籌資，根據保障內容的不同（保險項目），保險資金保持年度平衡或長期收支平衡，強調社會保險體系的自我平衡，與國家財政劃清界限。我國需要減少或取消目前財政對社會保險的補貼，避免社會保險對財政的依賴，而將政府資金更多地投入到財政性社會保障支柱中去，增強社會保障的公平性。除養老保險強調長期積累外，其它社會保險均實行現收現付制，資金收支保持年度平衡。保險性社會保障的保障方式主要是資金保障，或者通過給予資金補償購買相應的服務（比如醫療、護理）。待遇給付根據個人實際需求和繳費情況來確定，量入為出，收支平衡，通過精算制定具體、科學的待遇給付辦法。關于保險性社會保障的籌資方式，由于征繳對象都是企業和勞動者，可以考慮由稅務部門統一征收，實行稅費同征同管，提高征繳效率。

在管理服務方面，考慮到社會保險主要與就業關聯，建議在社會保障大部改革后，在目前社會保險事業管理中心機構設置的基礎上成立專門的社會保險與就業服務局，實行垂直管理，整合就業促進、失業預防、勞動關系、社會保險服務等職能，使社會保險的管理服務體現相對的獨立性。

3.社會性社會保障支柱

社會性社會保障支柱主要基于目前的公益慈善事業，充分挖掘、運用民間的社會保障資源和社會機制，以民間組織作為社會保障管理服務的主體，由民間組織負責相應的籌資責任，組織志愿者為弱勢群體和有需要的人提供無償的社會服務。目前我國對民間社會保障資源的運用非常少，無論是社會捐贈的數額還是社會組織的發展均顯不足，社會性保障資源的運用大有潛力可挖，社會性社會保障的發展有很大的空間。社會性保障以向弱勢群體和遭受意外事件的人員提供服務為主，并輔以少量的經濟援助。社會性保障資源的汲取不是自動的，需要具備一定的條件，既取決于經濟發展水平與個人收入水平，這是基礎條件；同時還需要具備良好的社會環境、政策環境和公民的公益慈善意識、互助意識、道德水平。社會性社會保障的籌資與待遇給付具有非對稱性，是一部分人（往往是中高收入者）對另一部分人（貧困人口和意外事件者）的幫助。社會性社會保障更加具有社會性、公益性、直接性，更加貼近保障對象，更加了解保障對象的需求，是值得發展的重要支柱之一。目前這一部分的保障還比較弱，需要處理好政府與社會的關系，加強宣傳引導和政策支持，提升公民的慈善意識，積極培育民間組織的發展，提升民間組織的治理能力和公信力，積極培育社會工作者和志愿者隊伍，提升社會服務的質量。

4.商業性社會保障支柱

商業性社會保障主要是由市場提供的社會保障，強調市場資源和市場機制的運用。不能將市場與社會保障相對立，而應該在發展社會保障的過程中積極運用市場的力量和市場機制，提升社會保障的效率和保障水平，滿足不同收入人群的差異化保障需求。商業性社會保障的對象主要是一些工薪階層和高收入者，采用市場化的保障方式，遵循完全自愿與權利和義務相對應的原則，通過相應的政策支持和激勵機制，吸引雇主、雇員和居民參保。其中企業年金、職業年金可由雇主與雇員共同繳費向商業保險公司購買保險，其他人員主要依賴于個人繳費購買商業保險，包括各類商業性的養老保險、醫療保險和意外保險等。商業性社會保障的待遇給付完全與繳費相對應，多繳多得，注重效率和激勵，有助于提升社會保障水平。商業性社會保障遵循市場機制，完全實行市場化運營，政府給予稅收優惠政策支持，同時加強風險監管。商業性社會保障發展的成敗直接取決于政府與市場的關系，取決于公民的收入水平、社會保障意識和商業保險市場主體的發展。基于目前的現實，應該將企業年金和職業年金改造成商業性社會保障，走向市場化。具有積累性質的住房公積金、大病保險基金等也應當逐步打破功能限制，建立更加靈活、更易投資、相互之間更能融通的管理體制和投資機制。

表1 社會保障四支柱的比較

（三）中國社會保障四支柱框架體系的依據分析

建立多支柱的社會保障體系是國際共識和國際潮流。由于社會保障功能的多元性和社會保障需求的多樣性，任何單一項目、單一制度都無法滿足現代社會風險防范的全部需要，無法為不同社會群體既提供一般保障又滿足其特殊需求。我們之所以提出新型社會保障體系的四個支柱框架，主要出于以下幾個方面的考慮。

1.四支柱體系以目前社會保障的制度框架及實踐探索為基礎

社會保障體系的調整與完善不宜完全推倒重來，必須立足于目前我國社會保障的現實基礎，包括制度基礎和實踐基礎，這可使改革相對容易操作。這四個支柱是對目前社會保障體系的改革和完善，使之更加公平、更有效率、更可持續。現有的社會保障體系框架基本覆蓋了全部社會保障內容和對象，只不過不同社會保障項目的職能、不同主體的責任比較混亂，運行機制不太科學。“四支柱”的社會保障體系框架是對目前社會保障體系進行了重新梳理和調整。比如，政府性社會保障主要是以目前的社會救助和社會福利為基礎，整合了社會保險的部分職能；保險性社會保障更是直接以目前的社會保險制度為基礎進行改造；社會性社會保障主要以目前的慈善公益事業為基礎；商業性社會保障更是以目前的商業保險為主體，整合了當前社會保險中的部分內容。關于社會保險體系的改造，政府已經投入不少，可以將政府投入分離出去，整合到財政性社會保障系統之中。以2015年為例，財政對社會保險基金的補助已經達到6596.19億元，占全年社會保險基金總收入的34.68%。①《2015年全國財政決算》，財政部官網：yss.mof.gov.cn/2015js/，2016年7月15日。此時時的社會保險已經不再是真正意義上的社會保險了，因政府補貼占其總籌資三分之一左右。

2.四支柱體系充分考慮了社會保障的屬性、提供方式和我國國情

社會保障體系的改革必須準確認識社會保障的屬性。社會保障是一項公共產品，具有公共屬性。但是，這種認識還比較模糊，沒有區分基本社會保障、互助性保障（社會保險性保障）和自我保障，不同保障項目的屬性有所不同。毫無疑問，基本社會保障具有完全的公共性，是一項純公共產品，強調完全的政府責任，以財政投入為主；社會保險性社會保障運用“大數法則”，遵循權利與義務相結合的原則，充分運用互助共濟機制，在系統內實現自我平衡，屬于勞動者互助保障的范疇，主要由雇主和雇員承擔責任，而不能視為純公共產品，具體包括了法定的強制性社會保險和自愿性的補充保險。在強制性的社會保險中，國家可以承擔適度的托底責任，但絕不是完全的政府責任。而自我保障則屬于完全私人產品，主要由個人負責，向商業保險公司投保，充分運用市場機制進行保障。盡管為私人產品，政府也應該保護其產權，提供政策支持和法制保障。

從公共物品的提供方式來看，即便是作為公共產品，其提供方式也是多樣化的，不一定由政府直接生產和提供，應該充分利用市場、社會資源，運用市場機制和社會機制，加強政府與社會、市場的合作，通過購買服務的方式來提供，提升社會保障的效率，減輕政府的事務性負擔，提高公共服務水平。

社會保障的屬性是各國普遍適用的，具體國家需要充分考慮其情況，選擇合適的社會保障模式。我國作為社會主義國家，促進社會公平正義，為全體公民提供基本的生活保障是黨和政府的重要職責，是社會主義優越性的重要體現。同時，在互助性保障和自我保障層次，政府也應該為勞動者、居民個人提高保障水平和生活質量積極創造條件、提供支持。此外，還需要考慮我國人口眾多、地區發展不平衡、生產力發展水平不高等現實國情。在目前的條件下，政府還不可能為國民提供高水平的社會保障，更不可能由政府包攬所有的社會保障事務。考慮到社會保障的經濟社會適應性和可持續性，政府的重心應該是為國民尤其是困難群體提供較低水平、普惠性的基本保障。我國政府應該充分利用市場、社會資源來發展社會保障事業，滿足不同人群差異化的社會保障需求。

3.四支柱體系有助于理順社會保障發展中政府、市場與社會之間的關系

處理好政府、市場與社會的關系是我國社會保障改革的關鍵。我們需要重新審視政府、市場與社會的關系，使之各司其職，各就其位，尤其是要明確發揮政府的作用，使其不越位、不缺位、不錯位。政府是公共產品與公共服務的主要提供者，是社會保障體系建設的主導者。現代社會保險制度的建立表明人們已經認識到政府要承擔新的保護性責任，主辦、指導和資助那些為特定風險和工人提供保護的保險計劃。①Neil Gilbert、Paul Teeer著，黃晨熹、周燁、劉紅譯：《社會福利政策導論》，華東理工大學出版社，2003年，第44頁。尤其是在第二次世界大戰之后，各國政府均強調自身的社會保障職能，不斷完善社會保障體系。但是，隨著20世紀70年代以后世界經濟社會發展環境的變化，社會保障的發展危機四伏，尤其是福利國家的發展遇到了困境，使得各國政府不得不反思其社會保障職能。羅斯認為福利是全社會的產物，市場、雇員、家庭和國家都要提供福利，放棄市場和家庭，讓國家承擔完全責任是錯誤的。①Richard Rose, Rei Shiratori, The Welfare State East and West, Oxford University Press, 1986, p. 152.可見，無論是國外社會保障的發展實踐，還是一些學者的研究都認為，在完善社會保障的過程中應該充分發揮政府、市場與社會的作用。

對于我國而言，社會保障的發展應該實現“強政府、強市場、強社會”，即實現“三足鼎立”。政府應該成為我國社會保障發展過程中強有力的主導者，其主要職能包括：加強社會保障體系的頂層設計和系統謀劃，公平保障國民的基本生活，為弱勢群體提供特殊幫助，加強宣傳引導和監督管理，將其他事項放手交給市場和社會。需要明確政府在社會保障體系中的有限責任，而不是無限責任。在補充保障和自我保障中，可以利用市場資源和市場機制，開展適度競爭，增加個體的選擇權，提高保障效率；市場在提供社會保障的過程中必須遵循相應的規則，自覺規避運營風險。對特殊群體和弱勢群體、遭受意外事件者的服務和關懷應該充分利用民間資源和社會力量，以提供服務和精神援助為主，輔之以物質幫助和經濟援助。

以養老保障為例，包含了老年貧困救助、老年人福利、養老保險等項目體系及經濟保障、服務保障、精神保障等內容體系，應該體現政府、市場與社會的綜合作用。老年貧困救助和老年人福利屬于財政性社會保障的內容，政府是責任主體，資金來源主要靠財政投入；同時社會在為貧困老年人提供精神和服務幫助方面也可以發揮獨特的作用；還可以通過政府購買的方式向市場和社會機構購買相關服務。目前，養老保險的屬性還比較模糊，有待于進一步理清，應該將其中普惠型的保障納入財政性社會保障的范圍，以稅收的方式籌資，由國家財政負擔，強調政府作用；將非從業人員剔除出改革后養老保險的范圍，他們可以向商業保險公司購買商業保險；養老保險的主體是就業人員，實行互助化的保障方式，可以由介于政府與市場之間的社會系統來實施，成立單獨的社會保險管理服務系統。明確劃分政府與市場的職責后，市場在養老保險提供中大有可為。建立適度競爭機制，大力發展商業保險市場是可期的。

三、不斷推進中國社會保障體系的改革與完善

（一）中國社會保障體系調整的總體思路

四支柱社會保障體系既不是原有社會保障體系的另起爐灶，也不是對原有社會保障體系細枝末節的修補和照搬照抄，而是立足于現有社會保障體系，重新理順不同社會保障主體的責任與相互關系，完善社會保障運行機制，提升社會保障的公平性、效率性與可持續性。

對社會保險系統的調整是社會保障體系改革的關鍵與難點。在鞏固社會保險重要性的同時，需要重新反思社會保險的職能，合理劃分社會保險體系結構。建議剝離多層次社會保險體系和基本社會保險中的不同結構，使之分散于不同的社會保障支柱之中，從多層次走向多支柱。改革目前社會統籌與個人賬戶相結合的模式，將社會統籌分為兩個部分：一部分納入普惠型的國民年金或國民保險制度，通過稅收籌資，所有國民均可平等享受待遇；另一部分則是納入專門的保險性社會保障支柱，即社會保險，主要面向就業人員。至于職業年金、企業年金，則納入商業性保障系統。鑒于目前存在諸多問題，建議取消社會保險的個人賬戶。探索居民社會保險（主要是個人賬戶）向商業保險轉移，因為目前居民社會保險中的財政投入部分已轉入國民年金或國民保險制度。因此，一方面，要探索建立國民年金或國民保險制度；另一方面，需要積極培育商業保險市場，開發多樣化的保險產品，滿足不同人群的參保能力與保險需求。當然，上述不是簡單的拆分組合，需要在籌資、管理、待遇等方面做出改革。

在財政性社會保障支柱中，整合現有的社會救助與社會福利制度，建立貧困家庭津貼制度和貧困家庭的綜合援助體系，以發展型的理念，保障與激勵相結合，重點保障貧困家庭的基本生活。建立綜合性的基本社會服務制度，主要針對老年人、兒童、殘疾人等特殊人群，并為貧困家庭提供公共住房和基本教育服務。

社會性社會保障應該做大做強，需要加強政府與社會相結合，通過政策引導，鼓勵社會捐贈，整合民間資金、設施和人才等資源，發展公益性社會服務，為貧困人口和弱勢群體提供更加直接的關懷和幫助。

（二）社會保障體系改革的具體建議

1.改革、完善社會保障管理服務體制

建立四支柱的社會保障體系，應該按照統一、效能的原則，建立科學的社會保障管理服務體制。為了更加有力地加強社會保障的管理服務，建議重新調整目前的社會保障行政管理格局，成立專門的社會保障部或總局，整合目前民政部、衛計委、人社部的相關社會保障職能，統籌考慮全國的社會保障發展，負責社會保障的頂層設計與綜合管理，負責財政性社會保障項目的具體實施，為社會性社會保障的發展提供支持，對保險性社會保障和商業性社會保障實施監督管理。設立社會保險與就業服務局，專門負責保險性社會保障項目的實施工作，主要服務于全國的勞動就業人員，實行縱向垂直管理，體現社會保險服務的獨立性與服務性；同時加強社會保險服務能力建設，尤其是提升基層的經辦服務能力。商業性社會保障的管理可以維持目前的格局，以市場化的方式運營，接受政府相關部門和社會的監管。

2.在完善制度的基礎上降低社會保險費率

目前我國社會保險的費率過高，原因是多方面的，未來需要在理清社會保險職能和制度設計的基礎上降低社會保險費率。將目前社會保險中的財政補貼部分以國民年金或國民保險的方式列入財政性社會保障支柱，將個人賬戶、補充性和儲蓄性保險列入商業性社會保障支柱，可以降低改革后社會保險部分的費率。在管理方面，如果由稅務部門統一征繳，能更加了解勞動者的收入狀況，有利于做實繳費基數，進一步降低費率水平。進一步提升社會保險的統籌層次，養老保險實行全國統籌，其它保險實行省級統籌，不僅有助于提升管理服務效率，增強互助共濟性，也有助于降低社會保險費率。此外，社會保險費率的降低，還有助于商業性社會保障的發展。至于具體的社會保險費率水平，值得進一步研究。

3.完善社會保險費征收體制，建議由稅務部門統一征收

目前社會保險實行由地稅部門和社保部門共同征收的模式，這種狀況不利于提升社會保險的征收效率和社會保險基金的安全，影響社會保險的可持續發展。社會保障的模式與社會保險費征收體制是相互影響的。如果不改變目前的社會保障模式，短時間內還難以根本改變現有的社會保險費征收體制。四支柱體系框架有利于社會保險費征收體制改革。鑒于社會保險主要面向勞動者和就業人員，完全可以將社會保險費的征收統一到地稅部門，實行稅費同征同管，可大大提升征繳效率、確保基金安全。

4.加強社會保障信息系統建設，建立國家級數據中心

鑒于目前信息分散、部門分割的現狀，需要大力加強社會保障信息系統建設。建議成立國家級的數據中心或全國統一的社會保障信息中心，為“四支柱”體系提供數據保障與信息支持。從國家層面來講，可以建立涉及國家發展與國家安全方方面面的數據中心，尤其是關于經濟、人口、就業、收入、住房、財產等方面的信息。將所有數據整合到一個部門統一管理，統一規劃信息系統建設，地方不得各自分散建立信息系統。為相關部門設立信息接口，在確保必要的信息保密和信息安全的基礎上盡可能實現數據共享和信息公開。如果條件不具備，也可以圍繞社會保障的發展需要建立全國統一的社會保障信息中心，負責社會保障系統的相關信息搜集、管理和信息系統建設。全國統一的信息系統建設，將大大提升社會保障的運行效率，提升社會保障的管理服務水平。

5.明確不同主體的責任，完善社會保障資源配置機制

社會保障包括了政府、雇主、雇員、家庭、個人等不同責任主體，需要進一步明確各自的職責。政府是社會保障體系的主導者和財政性社會保障的完全承擔者，確保勞動者和居民享受應有的社會保障待遇和社會保障服務需要充分發揮政府的作用。但是，政府的責任也不是無限的，應該樹立“有限政府”和服務型政府理念，明確政府的責任邊界，分清政府與其他主體之間的責任，明確不同層級政府之間的責任，合理劃分社會保障的事權和財權，完善社會保障財政轉移支付機制。加強政府與市場、社會的合作，整合市場與社會資源，充分運用市場機制與社會機制，推動慈善事業的發展，大力發展商業保險市場，全面提升社會保障的質量與效率。

6.完善財政性社會保障對象的識別與待遇給付機制

財政性社會保障運用的是國家財政資源和政府機制，需要正確識別保障對象，合理運用有限的保障資源，提高保障效率。其對象包括兩個部分：一是全體國民；二是包括貧困人口和遭受意外事件者在內的特殊群體。前者比較容易識別，只要符合公民身份這一條件即可享受公平普惠的社會保障國民待遇，對后者（主要是貧困人口）的識別相對比較麻煩。應該建立以收入和財產核定為主體的精準識別機制，充分了解保障對象的自我保障能力和基本保障需求。同時，建立保障對象的退出機制和動態調整機制，尤其是那些有勞動能力的保障對象，應該盡可能去就業，通過勞動獲得收入來維護個人和家庭的生活，參加社會保險，擺脫對財政性社會保障的長期依賴。在精準識別保障對象的基礎上形成科學的待遇給付機制，合理確定財政性社會保障的水平。堅持“保基本、全覆蓋”的原則，定位為保障對象的基本生活水平，低水平起步，建立待遇調整機制，實現財政性社會保障待遇與經濟發展水平、財政收入、物價水平等因素的動態關聯。

7.加快推進社會保障法制建設

法制建設是確保社會保障體系穩定、健康運行的重要保障。未來需要在目前法制建設和社會保障運行實踐的基礎上加快推進社會保障法制建設，使社會保障體系走向定型、成熟。建議綜合法與專項法相結合，啟動制定一部綜合性法律《社會保障法》，明確新型社會保障體系的基本框架、責任主體、權利義務、管理服務等內容。在此基礎上另行制定《社會救助法》《社會福利與服務法》，修改《社會保險法》與《保險法》。在社會保險方面，應該根據保險型社會保障支柱的發展需要，重新修改《社會保險法》，尤其是要總結梳理目前《稅法》《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》《社會保險費征繳暫行條例》等法律法規漏洞，出臺新的法律法規，明確社會保險的主體與內容，明確社會保險費征收主體的權利義務與征收行為規范。在法制建設中，要處理好強制性與靈活性的關系、原則性與具體性的關系。法律規定盡可能具體化，或者制定相應的具體實施細則。