全球經濟發展與社會保障的關系和實踐
——第13屆社會保障國際論壇論要

中國社會保障學會理論研究組

人類社會的發展離不開經濟建設，而預防與化解發展風險又離不開社會化的保障機制。工業化社會以來，以社會保險為主體的社會保障制度已成為各國預防社會風險的主要政策工具，并在許多國家成為國家發展目標。據統計，目前全世界已有170多個國家建立了包含不同項目在內的社會保障制度。不同時代的社會風險不同，對社會保障的要求也不盡相同。進入21世紀，隨著全球化進程的加快加深和互聯網技術的快速發展，全球經濟社會環境發生了巨大變化，這些變化為社會保障與經濟發展帶來了重大挑戰，進而成為各國實現國家發展目標的重要議題。本文基于中國社會保障學會主辦的“第13屆社會保障國際論壇”上與會者分享的觀點，以新時代全球社會保障與經濟發展的關系及其面臨的新風險與新挑戰為線索展開論述，試圖通過對“一個基本關系+四種新型風險”的闡述，盡可能全面地勾勒與會者呈現的新形勢下世界各國社會保障發展的最新態勢。

一、全球社會保障與經濟發展：來自各國的理論與實踐辨析

長久以來，人們對社會保障和經濟發展的關系莫衷一是。有人認為福利牽絆自由以致經濟喪失活力，經濟危機的出現乃為福利所累；有人認為民眾對福利的不懈追求才是經濟發展的最根本動力。有人認為社會保障是經濟改革的配套措施，為經濟發展保駕護航；有人認為社會保障縮小了經濟發展產生的貧富差距，公平正義共享是其天然的追求。更多人則贊同，經濟發展為社會保障提供財富基礎的同時，也給社會保障制度的建設帶來更多挑戰與機遇，而社會保障的功能則具有經濟和社會二重性。經濟發展與社會保障的最終目標都是提高國民幸福指數，①韓國社會政策研究院院長樸純一：《為充分就業和提高國民幸福的經濟及社會周期性均衡發展》。讓“人”過上更好的生活，實現更自由更全面的發展。②參見謝瓊：《福利制度與人權實現》，人民出版社，2013年。從各國社會保障與經濟發展的歷史來看，經濟學者更注重社會保障的經濟性功能，而社會學者更注重社會保障的社會性功能，③日本愛知學院大學教授玉井金五：《日本社會保障的經濟性與社會性：高度成長期的教訓》。仁者見仁，智者見智。如在日本經濟高速發展期，基于經濟學的傳統社會保障論強調日本社會保障制度的建立基于戰前制度積累，有較強的路徑依賴；而基于社會學、社會福利學等跨學科領域的社會發展理論指導下的社會保障則強調通過提高人口素質實現人的能力水平提升，其功能十分廣泛。④日本愛知學院大學教授玉井金五：《日本社會保障的經濟性與社會性：高度成長期的教訓》。社會條件的變化，如經濟發展速度減緩和人口規模減少，都會使社會保障的功能得到正面認識。

各國制度的發展也在實踐和論證著社會保障與經濟發展之間的關系。西方國家作為社會保障制度的先驅，其制度發展可以分為社會保障體系的建立與擴張、社會保障體系的緊縮和以社會投資看待社會保障發展三個階段。北歐、東歐和中亞社會保障體系的發展過程及其在國家經濟、勞動力市場等方面的影響表明，社會保障與經濟發展的關系是一個很難探討的議題，還需要學界充分進行挖掘和研究。⑤國際勞工組織社會保障高級顧問沃夫岡·舒爾茨：《全球社會保障與經濟發展的歷史經驗》。日本的經濟增長和老齡化程度加深是同時的，社會保障支出雖然也不斷擴大，但在不同階段增長程度有差異，和經濟增長之間沒有完全聯動。⑥日本國立社會保障人口問題研究所信息調查部長小島克久：《日本社會保障支出與經濟成長：時間序列數據分析與國際比較》。從東亞其他國家的發展來看，由于各國醫療、年金、護理等制度的建立和改革都是在特定時期進行的，所以，可以認為，社會保障支出并不是完全隨經濟的增長而增長，各國、各地區都有他們既定的關系和特征。⑦日本國立社會保障人口問題研究所信息調查部長小島克久：《日本社會保障支出與經濟成長：時間序列數據分析與國際比較》。

對西歐福利國家的實證研究發現，經濟發展與福利國家的關系是非常積極且緊密的；⑧韓國延世大學副教授崔榮駿：《福利國家和經濟發展是怎樣的關系?淺談西歐和韓國福利體系的經驗》。而對韓國的研究表明，1997年東亞經濟危機之后，“經濟發展第一，再分配第二”的發展模式遭遇了嚴重挑戰，同時，勞動力市場的二元化與收入不平等、低出生率和人口老齡化以及經濟增長放緩促使韓國重新探究了經濟發展與福利之間的關系，由此提出經濟政策與社會政策需協同發展。①韓國梨花女子大學助理教授李承潤：《韓國社會保障和經濟發展》。建設建設福利國家是韓國經濟發展的必備因素。②韓國延世大學副教授崔榮駿：《福利國家和經濟發展是怎樣的關系?淺談西歐和韓國福利體系的經驗》。

與歐洲相比，美國在過去的兩個世紀里經歷了多次經濟與社會轉型。十九世紀中期，得益于經濟的快速發展，美國強調民主和平等主義基礎上的人力資本投資，但福利制度的建設是滯后的，僅實施了約一戰前四分之一的社會項目。③參見Hicks Alexander, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.二十世紀經濟大蕭條期間，在工人運動和社會運動的推動下，羅斯福的《社會保障法案》明確了最低工資，社會支出一度領銜發達國家，但全國性的醫療保險制度卻一直沒有建立起來。六十年代，約翰遜發起的包括反貧困、醫療救助等內容在內的大社會計劃將美國福利國家的進程推進了一大步，幾乎達到歷史最高點。但自此以后至奧巴馬政府上臺期間，美國社會政策的主基調都是消極的，因此造成了不平等的擴大，經濟亦因此而放緩。④北卡羅來納大學教授約翰·斯蒂芬斯：《美國的社會保障與經濟發展》。值得肯定的是，1935年確立的美國社會保障制度基本框架仍然具有相對穩定性，其法定的基本養老金制度一直是多層次養老金制度的穩定基石。

中國社會保障制度的變革與發展過程，既是促進和維系市場經濟體制改革與經濟增長的過程，也是維護社會公平和實現中國超越經濟領域的全面發展的過程。⑤鄭功成：《中國社會保障改革與經濟發展：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2018年第1期。在中國“雙快速”發展中，經濟發展和社會保障之間呈現出“沖擊—回應”關系。⑥南京大學教授林閩鋼：《社會保障與經濟發展的“中國經驗”》。每一次經濟危機或經濟變化時，就是社會保障獲得大發展和發揮作用的時機。社會保障反作用于經濟發展是通過回應形式來實現，社會保障具有回應工具性的特征。對中國1998—2014年經濟發展與醫療保險發展水平相關數據的分析表明，當前中國社會醫療保險制度對經濟增長有長期和顯著的促進作用，加大對醫療保險的投入，會促進醫療保險社會效應、經濟效應和健康效應的發揮。⑦中山大學教授申曙光：《醫療保險與經濟發展相關關系的實證研究》。對中國30 個省（市、自治區）從1998到2013 年數據的研究表明，中國地區間社會保障財政負擔和人均社會保障財政負擔不公平現象比較明顯，各地區社會保障財政負擔水平與經濟增長水平和人口老齡化程度顯著正相關，財政供給能力對社會保障財政支付能力正向作用顯著，但需求的持續增長對未來財政支付能力提出了挑戰。⑧東北財經大學教授趙建國：《中國社會保障財政負擔區域公平性及影響因素研究》。目前，中國正在探索社會保障與經濟發展相互作用的“良性循環”，呈現出“中社會福利，中經濟增長”新態勢。這種“良性循環”的可持續發展道路將通過經濟政策和社會政策的相互依存和相互促進，實現國家福利體制的創新，走向引領和諧的“東方福利模式”。⑨南京大學教授林閩鋼：《社會保障與經濟發展的“中國經驗”》。

總體上看，在眾多影響社會保障發展的因素中，經濟是其中一極；在眾多促進經濟發展的要素中，社會保障也是其中一脈；兩者在不同國家的不同時期表現出來的關系模式均不同，但兩者關系的均衡處理可以實現良性互動，共促國家與民生發展。目前，受新自由主義的影響，經濟發展與社會保障的關系在一定程度上被曲解，經濟發展的目的開始模糊，福利制度的負面效應被夸大，并影響到一些國家的經濟社會政策選擇，導致社會的結構性危機日益深刻，并從社會領域波及經濟、政治領域。①中國社會保障學會會長鄭功成：《全球社會保障與經濟發展的挑戰與應對》。在此背景下，厘清并準確認識社會保障與經濟發展的關系事關國家發展全局與長遠。各國社會保障制度的改革，既應關注社會保障與經濟的密切聯系，也要注意社會保障建設的多因素與多視角，全面考慮促進其發展的社會、政治乃至文化等因素。②《鄭功成與霍爾茨曼對話實錄——尋求養老保險制度改革的最大共識》，《財經》2017年年刊。

二、全球化：社會保障與經濟發展如何良性互動？

在與會者討論的眾多新風險中，進程具有不可逆轉性、過程具有不確定性、影響又具有兩面性的全球化無疑是備受熱議的話題。現代科技的迅猛發展，一方面使全球化加速了經濟要素的流動，使其在全球范圍內進行資源布局與配置；另一方面也通過傳播速度的快速化、互鑒經驗的低成本化和理性化等使社會制度在加速趨同中實現創新。這個進程是人類社會發展雖緩而必達且不可逆轉的。它對全球社會的影響，一方面表現在隨著財富的全球流動，更多人的生存境況持續得以改善，尤其在中國、印度、巴西等發展中國家；另一方面，生產要素的自由流動在全球內形成“強資本、弱勞工”的格局，加劇了勞資關系在全球范圍內的不平等。同時，國際競爭的加劇、國際投機的增加以及國際政治關系的不穩定等都使全球化進程充滿著不確定性。經濟與政治風險及其影響力呈幾何倍數的擴散，對于相互依存度日益增高的“地球村”成員來說，經濟與政治安全無疑會受到直接威脅。因此，全球化背景下，各國是努力謀求經濟與福利同步發展還是犧牲福利來取得短期繁榮，考驗的是國家管理者的智慧。③中國社會保障學會會長鄭功成：《全球社會保障與經濟發展的挑戰與應對》。雖然2015年9月聯合國在可持續發展目標中提出要通過讓各個國家實現覆蓋全國的社會保障體系和措施，以實現到2030年減少和預防貧困的社保目標，但國際勞工組織于2017年11月30日發布的《全球社會保障報告》卻顯示，目前全球半數以上人口（55%）還沒有享受到任何福利津貼。

中國目前已經建立了自己的基本社會保障體系，但依然存在不平等問題。中國社會保障的去中心化及碎片化會造成服務供給的不平等，也為資金的誤用和濫用創造空間，并造成覆蓋面上的“盲點”。④倫敦政治經濟學院教授阿塔·侯賽因：《中國社會保障制度面臨的挑戰》。對中國來說，一要切實解決好內生動力不足問題，努力促使國民經濟繼續保持中高速增長；二要尊重社會保障與國家治理關系的歷史邏輯，強化中央政府統籌責任，真正構建起有序組合的多層次社會保障體系；三要堅持以共享為基石，實行多元主體共建共治；四要促進并維護就業與社會保障良性互動；五要重視發展教育福利與社會福利服務；六要重視社會保障法制建設，讓社會保障制度盡快運行在法治軌道上。⑤鄭功成：《中國社會保障改革與經濟發展：回顧與展望》，《中國人民大學學報》2018年第1期。

對經歷了二戰后福利國家建設、緊縮、社會投資以及進一步緊縮階段的英國福利國家建設來說，目前正處在經濟與政治發展的關鍵時期。退出歐盟，無疑減緩了其全球化步伐，社會與經濟發展的不平等在其中起了重要作用。雖然關于養老金的充分性、國家醫療服務（NHS）的市場化和私人養老金體系缺陷等議題也不時被提及，但總體上看來，決定英國社會保障制度走向的更多是政治與社會因素，而非經濟因素。作為一個政治話題，人們對社會保障的發展原則及其經濟影響討論也僅限于勞動力人口。接下來，英國社會保障的議題主要應集中在最低工資的提升、福利待遇享受條件的重新確立、住房成本的降低、兒童照料服務的提供、就業機會的創造以及可持續、動態化的社會保障機制的完善等方面。①英國約克大學教授約翰·哈德森：《英國的社會保障與經濟發展》。

德國的福利國家制度是多元化的。19世紀80—90年代，作為發展中國家的德國比當時的經濟發達國家更早建立了現代社會保障體系。二戰后，德國福利國家制度經歷了1945—1960年的建立（重建）、1961—1976年的擴張、1977—1990年的鞏固、1990—2002年的整合與創新以及2003年以后的重建和鞏固等階段。為應對人口結構的變化、工業化和全球化帶來的挑戰，德國在1995—2007年間曾進行了影響深遠的社會保障改革，通過增加個人繳費率、降低待遇和加大稅收投入等措施鞏固了社會保障財務的可持續性。這期間，經濟穩定增長，就業相對充分。但從長期來看，改革仍需進一步推進，諸如健康、養老、勞動力市場及預防性的社會政策等領域都還有較大的完善空間。②德國卡塞爾大學博士塞繆爾·格里夫：《德國的社會保障與經濟發展》。

法國的社會保障發展在過去30年內從思想理念到制度結構都發生了變化，適應全球化影響的成本遏制政策已降低了社會保障的覆蓋面和待遇領取水平。無論此結果是否為決策者之本意，社會保障都很難實現它們初期預設的目標，因為雖然沒有強有力的實證支持，但傳統觀點還是強調市場環境下社會保障對經濟發展的潛在不利影響。③法國經濟與社會研究中心研究員皮埃爾·龔夏爾第：《法國的社會保障與經濟發展》。

在歐債危機的壓力下,為減少公共養老金支出,意大利、西班牙、希臘和葡萄牙曾推行了養老金改革，改革措施包括提高法定退休年齡,延長領取全額養老金所需的繳費年限,改變養老金計發辦法,將養老金水平與人口預期壽命掛鉤,降低部分人員的養老金待遇水平,限制提前退休等。改革雖有助于抑制養老金支出的上升,增強養老金體制財務上的可持續性,但卻嚴重影響了民眾對養老金制度的信心,極大地改變了民眾的安全預期。④鄭飛北：《歐債危機重壓下的養老金改革：以南歐四國為例》，《社會保障研究（北京）》2015年第1卷。

對于韓國來說，社會保障不僅要提供收入保障和生活服務，更要給力所能及的人提供工作機會，并讓他們通過工作滿足自己的生活需求。因此，勞動力的充分就業對于經濟和社會周期性均衡發展非常重要。⑤韓國社會政策研究院院長樸純一：《為充分就業和提高國民幸福的經濟及社會周期性均衡發展》。從未來愈加重要的護理制度來看，在經濟增長放緩的情況下，如何確保財源、擴大服務提供主體的參與等成為日本社會保障制度建設的重要議題。⑥日本國立社會保障人口問題研究所信息調查部長小島克久：《日本社會保障支出與經濟成長：時間序列數據分析與國際比較》。

總體上看，全球化背景下，各國都在努力尋找社會保障與經濟發展良性互動的均衡點，且發展模式各有特點，但財務的可持續性、福利待遇的調整、服務提供主體的多元化以及對勞動力市場的促進等都是共同話題。在眾多話題中，至少一個問題還未被考慮，即在實現國家內部經濟發展與社會保障良性互動的基礎上，各國間還需合作共贏、共享發展，共建人類命運共同體。這是因為，全球化的不斷推進必然帶來資本、勞動力等生產要素的全球流動和深層次融合，隨之而來的發展風險也必然是全球性的，很難由哪一個國家獨自化解，需要各國通力合作。目前，全球化進程雖然遭遇波折但不可逆轉。社會公正是這個時代非常重要的主題，雖然完全的公正很難實現，但不斷減少不公平非常必要，全球化要追求全球公正，而不能限定在某個國家。①阿馬蒂亞·森于2017年3月19日在北京師范大學講座上的報告。因此，全球化背景下，社會保障與經濟發展的關系有超出國家范疇論證的必要和意義。

三、人口老齡化：如何積極有效應對？

隨著全球人口老齡化進程的加快加深，調整人口結構和應對人口問題已成為國家戰略、全球戰略層面的重大問題。根據世界衛生組織定義，65歲及以上人口占總人口比例達到7%時為“老齡化社會”，達到14%為“老齡社會”，達到20%為“超老齡社會”。2011年，德國、意大利和日本已是“超老齡社會”；瑞典、希臘、保加利亞、西班牙、英國、法國、加拿大等50多個國家已是“老齡社會”；美國、俄羅斯、中國、哈薩克斯坦等多個國家屬于“老齡化社會”。全世界老齡化加權平均值已達8.1%。老齡化程度的不斷加深，對人口結構、就業結構、消費結構、產業結構以及整個經濟的發展都產生直接且巨大的影響，同時也會對社會保障制度的結構、資源配置與財政平衡等產生長遠且深刻的影響，養老金支付、醫療保障支出、養老服務供給的壓力會持續攀升。如何妥善應對老齡化帶來的人口結構變化，構成了現在及未來社會保障與經濟發展的重大挑戰。②中國社會保障學會會長鄭功成：《全球社會保障與經濟發展的挑戰與應對》。

多層次的養老保障體系是應對人口老齡化風險的必要選擇。養老保障體系是一個整體的、協同發展的、動態的系統，可持續的養老保險制度的改革需要根據養老保險體系的整體功能進行層次和結構的優化安排，需要明晰系統內主要制度安排在結構和功能上的合理定位，需要厘清系統內各要素之間的相互作用方式及其傳導機理，需要高度關注養老保險體系與社會經濟外部環境之間的互動機理及其影響效應。③西南財經大學教授胡秋明：《人口轉變、產業轉型升級與可持續養老保險制度改革——基于系統論的理論思考》。

（一）健全的養老金體系

養老金本質上是資金問題。養老資金從籌資到給付的活動過程遵循“籌資—管理—給付”的思考路徑。養老資金從籌資到給付的活動過程，完全可以視為一個生產過程和分配過程。從一般均衡的視角，尋求養老金機制（養老金生產與給付）的動態均衡，是一國養老金制度設計的基礎，只有厘清養老金機制中的關鍵要素及其關系，才能對該國的養老金制度進行頂層設計。從局部均衡的視角，尋求養老金機制中各種參量改革與調整的途經，任何制度設計與改革都是在約束條件下的適應性選擇。當養老金機制中的約束參量發生改變時，其關鍵參量就應做出必要的調整或改革。在參量改革的背景下，尋求對現行基礎養老金計發辦法的科學修正。④西北大學教授席恒：《養老金函數及其政策意義》。

人口老齡化的加速加深直接造成養老保險財務支出壓力的增大。財務模式的選擇是養老保險制度可持續發展的關鍵。完全積累式的個人賬戶隨著20世紀80年代“新自由主義實驗”——智利私人養老金體系的建立而備受追捧，又隨著2016年百萬智利民眾大規模的抗議示威而引發全世界的反思。歐亞7國“名義賬戶制”的實踐也曾引起廣泛關注，但從目前結果來看，只有瑞典的名義賬戶制改革比較順利，其他的都還有待檢驗。有研究發現，將宏觀經濟和人口條件內置于制度之中的名義賬戶在解決財務可持續性問題和勞動力市場效率損失方面并沒有顯示出比原有制度的優越性，相反，從個人退休收入保障的角度看，該制度顯得更脆弱而不是更安全。①李珍、周藝夢：《社會養老保障制度的“瑞典模式”——瑞典名義賬戶制度解決了什么?》，《經濟學動態》2010年第8期。個人賬戶的“名義化”管理不同于“名義賬戶制”，是將個人賬戶制度的繳費用于社會統籌制度，當參保者退休的時候，由社會統籌制度利用新的個人賬戶制度繳費來支付退休者之前繳費積累的養老金。個人賬戶的繳費實際上用于同期退休者的養老金支付，而沒有用于形成實際的積累。由于中國的工資增長率高于個人賬戶的記賬利率，所以個人賬戶的繳費采用現收現付模式的效率是高于采用實帳積累模式的。研究顯示，在工資增長率高于記賬利率的條件下，為實現相同的養老金替代率水平，采用完全積累模式繳費率需要8%的繳費率，而采用現收現付模式繳費率僅為4%。②中國人民大學副教授楊俊："The Study of Nominal Accumulation Management of Individual Account System"。也有研究認為，目前中國養老保險的預算赤字和提前退休只是中國經濟“成長的煩惱”。③上海財經大學副教授張熠："Social Security Def i cit and Early Retirement: Chinese Economic 'Growing Pains'"。延遲退休年齡是必須的，但方案的確定要從勞動者個體、企業組織、政府部門等不同主體的多元利益目標出發，對不同類型的勞動者給予區別對待、分類實施。④西安交通大學教授張思鋒：《基于多目標均衡分析的延遲退休年齡研究》。

日本的養老金改革始于1973的“年金之年”，最初減少待遇給付、增加繳費負擔等改革措施并不受國民歡迎，但修正制度間的不均衡、減少代際間的不公平以及維持制度的穩定性與可持續性等政策理念的傳播促進了多方達成共識。⑤日本立命館大學鎮目真人：《養老金制度所見改革中的政治言說、新政策理念及改革類型》。這既說明養老金制度改革推進中政策手段的重要性，也表明了社會保障制度追求公平正義的人心所向。

韓國自2014年7月開始實施具有永久性質的基礎保障制度——基礎養老金，在一定程度上改善了老年人的貧困狀況，也對增加老年人家庭收入產生了積極影響，但從實施情況來看，一是基礎養老金的領取率（66.1%—66.8%）還未達到預定目標領取率（70%），二是基礎養老金的中央與地方的財政負擔比例還未盡合理，三是存在基礎養老金與國民養老金重復分配的問題，文在寅政府將考慮提高基礎養老金待遇并解除其與國民養老金間的聯系，并有可能重新討論公共養老金的結構重組。⑥韓國國民年金研究院崔玉金：《韓國基礎養老金的現狀、成果和未來課題》。

企業年金是對公共養老金的補充，本質上是企業給員工的福利，對完善養老保險體系和提高退休人員生活水平具有重要作用。始于20世紀80年代初的美國401K是一種由雇員、雇主共同繳費建立起來的完全基金式的企業年金制度，僅用20年的時間就覆蓋了約30萬家企業，涉及4200萬人和62%的家庭，成為美國繳費確定性計劃的主流。中國的企業年金發展速度相當緩慢，目前存在發展結構不平衡、繳費基數與比例設定及分配方式不合理、稅收優惠模式不完善、基金管理水平不高、替代率較低等問題，難以發揮應有作用。①四川大學教授蒲曉紅：《企業年金發展現狀：以四川省為例》。

（二） 完善的養老服務體系

養老保障的“最后一公里”在于服務，這既包括對老年人的日常生活照料服務，也包括醫療護理服務，還包括臨終關懷服務等一系列的服務內容，是一個龐雜且細致的系統。丹麥在1982年提出了老年人醫療衛生和福利服務的三原則：“第一，人生自始至終的原則；第二，剩余能力發揮的原則；第三，尊重老齡者自我決定的原則。”②茆長保：《丹麥的老年福利和養老服務及其對中國的啟示》，《中國社會報》，2014年3月3日第4版。或曰“連續性、自主性、自立性”三原則。③世界衛生組織老齡化與健康規劃：《建立老年人長期照顧政策的國際共識》，世界衛生組織官網：http://www.who.int/publications/list/WHO_HSC_AHE_00_1/zh/，2000 年。

面對各國養老服務的發展，有與會者認為，養老服務中需強調居家養老的公共性，以確保持續提供可維護老年人尊嚴的“優質護理”。為此，公共性服務還應得到擴充，但要確保其服務內容有別于民營機構，主要提供那些市場資源不能提供的服務。公共養老機構在參與競爭性服務提供時不能享有比民營機構更有利的條件。改善居家養老服務質量不能只完善供給體系的補貼政策支持，還應通過健全市場供給體系，減少勞動者的安全風險，提高待遇等措施激發服務提供者供給高質量服務的意愿。此外，養老服務的改革需要上下結合，即政府提供改革方案的政策藍圖，養老服務機構自下而上地提出供給體制的改革方向，實質上是行業的自律性改革。④韓國翰林大學教授石才恩：《長期療養在家服務供給體制改革構想》。

有效完善養老服務體系，還應在把握老年人口特點、掌握老年人服務需求基礎上確保公共財政對養老服務的穩態、均衡投入，準確定位城鄉養老服務資源的功能，提升居家養老服務與社區養老服務的有效性，撬動民間資源參與養老服務體系建設，通過各種措施加大養老服務人才培養，提高養老服務的供給效率。⑤華中科技大學副教授郭林：《中國養老服務體系改革與發展的若干思考》。

（三）因地制宜的護理保險制度

全球人口老齡化導致了老年長期護理的重大社會風險。⑥戴衛東：《長期護理保險的基本屬性》，《社會保障研究（北京）》2015年第1卷。國際上對8萬名65歲以后去世的老年人的病案作為樣本進行統計分析的研究發現，老齡化并不直接增加醫療費用，實際上增加的是護理費用。⑦楊燕綏、于淼：《人口老齡化對醫療保險基金的影響分析》，《中國醫療保險》2014年第10期。護理保險便是通過大數法則來化解這種風險的一種新制度創造。德國、日本、韓國、美國等國家先后建立了為包括老年人在內的年老、疾病或傷殘等需要長期照顧的被保險人提供護理服務費用補償的長期照護保險，取得了良好的經濟效益并產生了積極的社會影響。其中，美國的長期照護保險以商業保險模式著稱。德國長期照護保險作為一項獨立的社會保險制度運行，由雇主和雇員雙方共同承擔繳費責任，資金存入專門運營醫療保險基金的銀行，行政和財政事務由醫療保險機構管理，包括居家服務和機構服務在內的照護服務主要由私營的社會服務機構來提供。日本采取“保險＋福利”的模式，服務費用一半由政府財政出，另一半由保險基金出，服務供給主要由民間機構提供。新加坡是政府主導、商業保險公司運作、居民自愿選擇的模式。與日韓兩國相比，新加坡的護理保險首先強調家庭和社區等非正式力量的支持，很明顯，在收入差距不斷加大和家庭傳統功能日益下降的情況下，非政府力量作用有限，政府應該強化長期護理保險的強制性，并提高50歲及以上老年人的參保率，建立全國性的老年保障制度。①日本明治學院大學研究員崔仙姬："A Study of Sustainability Issues in Long-term Care in Singapore: Through Comparing Japan and Korea"。

近年來，中國也在長期照護保險方面進行了不少實踐，形成了上海、南通、青島等多個地方模式，但始終沒有出臺國家層面上的統一制度。對于中國來說，長期護理財務風險的廣泛性、不確定性和社會共同風險的特征，表明保險是化解長期護理財務風險的理性選擇，但私人長期護理保險的市場失靈決定了強制性長期護理保險制度具有優勢。②南京財經大學教授曹信邦：《中國長期護理保險制度構建的理論邏輯和現實路徑》。

（四）制度化的臨終關懷服務

臨終關懷是人口老齡化繞不過的又一個話題。自1967年英國提出現代臨終關懷服務以來，臨終關懷始終以臨終者及其家人為對象，以包括生理關懷、心理關懷、社會關懷和精神關懷的全方位關懷為理念，以多職種的專家團隊和志愿者為提供主體的關懷服務。日本在臨終關懷服務的提供中非常注重醫師的作用，而在韓國提供臨終服務關懷的初期，宗教人員和護士發揮了核心作用，專職醫師的培養是后期才開始的。政策制度的積極介入是推動臨終關懷服務實踐發展的重要條件。雖然歷經時間的長短與決策者的態度都有明顯不同，但日本和韓國都將臨終關懷服務費用納入了醫療報銷體系，并對服務質量評估提出了要求，進行規范化管理。韓國為此專門在2016年出臺了《關于臨終關懷、緩和醫療以及臨終過程中關于患者延續生命的醫療決定法》。目前，日韓醫療范疇內的臨終關懷服務逐漸成為主流，呈現出臨終關懷被“醫療化”的趨勢。③日本棖山女學園大學株本千鶴：《作為社會保障政策的臨終關懷》。

四、減貧：緩解程度還是強化權利？

貧困，既是傳統風險也是新風險。當貧困既包括絕對貧困、相對貧困等內容，也蘊含著能力剝奪、社會排斥等概念，成為一個具有多維度特性和多重社會意義的概念時，其新風險的特性呼之即來。新風險意境下，減貧不能僅停留在經濟層面上，而需要一個系統的、相互統籌協調的制度體系來實現。④謝瓊：《貧困治理：我國慈善組織的發展與實踐》，《社會保障評論》2017年第4期。在制定減貧政策時，相比起單純針對收入所得的單一政策，綜合協調考慮社會、文化、政治等維度的多元政策更為重要。⑤韓國高麗大學教授金侖兌：《貧困的多維度性和社會政策：理論論爭的再探討》。

老年群體是易受到貧困風險沖擊的脆弱群體。為緩解韓國老年人的貧困狀況并保障他們生活的穩定，自2014年7月起以70%的65歲以上老人為對象開始實行基礎養老金制度。對2016年基礎養老金領取者的調查結果顯示，基礎養老金有利于領取者的生活穩定。此外，基礎養老金還對增加老年人家庭收入產生了積極影響，在一定程度上改善了老年人貧困指標。①韓國國民年金研究院研究員崔玉金：《韓國基礎養老金的現狀、成果和未來課題》。但國民基礎生活保障制度審核標準線調整的不徹底對貧困家庭造成了不利影響，②韓國湖西大學助理教授金星旭等：《對選定國民基本生活保障法的受惠者標準與審核標準制度之間不一致效果的模擬分析》。此調整自2015年7月開始，把國民基礎生活保障資格的審核標準線從“最低生活費”調整為“標準收入中位數”，但在執行過程中，核定標準與待遇標準并不一致。

與城市相比，農村貧困人口的社會生理性致貧因素增強，因此要求包括社會保障、社會權利救濟在內的社會保護式扶貧發揮越來越重要的作用。與此相應，社會保障既被列為反貧困的重要目標，也被列為反貧困的主要路徑。③中國農業大學教授左停：《路徑、機理與創新：社會保障促進農村減貧的政策分析》。對2005—2015年中國不同區域社會救助財政支出適度規模的測算顯示，全國社會救助實際支出規模不斷趨于合理，但仍需進一步完善和優化。就東部而言，其實際支出規模略微超出適度規模，要防止福利依賴產生；而中西部，尤其是農村人口眾多的西部地區，需要大力加強社會救助的財政支出才能不斷趨近于適度規模。④江西財經大學教授李春根：《現階段中國社會救助財政支出規模適度嗎？基于內生增長理論模型的分析》。對中國西部農村貧困及最低生活保障制度實施狀況的調查研究表明，盡管政府已下了大力氣緩解貧困，但由于地理環境偏遠、自然資源相對匱乏、政策制度系統性相對較差等原因，由日常生活及行為造成的支出型貧困特征明顯，因醫療、教育、婚娶及住房等產生的家庭負債等區域性因素是構成西部農村貧困程度深、返貧率高的主要原因。⑤北京師范大學研究員謝瓊："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。無獨有偶，對韓國數據的實證分析也表明，家庭負債及金融領域的差距是韓國社會經濟不平等深化的一個重要原因。家庭負債，特別是沉重的債務，將會對生活條件和安全感等生活質量產生影響。收入越低，更容易因為債務負擔承受更大的經濟壓力，也會對生活質量產生巨大的影響。以收入差距、金融資源的接近性差距、缺乏基本需求為基準，很多人承受著雙重乃至三重壓力。⑥韓國首爾大學教授樸庭敏：《收入差距、經濟差距及生活質量差距》。因此，應對貧困的社會保障政策必須是將資源鏈接到受助對象，能對受助者本人的生活產生有效作用的政策，就此來說，和相關金融服務緊密聯系并合作的社會保障政策效果更為明顯。同時，充分了解貧困者的特點和實際情況十分重要，除了制度的設計和運行外，有必要開展針對受助對象本人的個別咨詢援助服務。⑦日本大分大學教授垣田裕介：《無家可歸者自立支援法15年——日本的貧困與社會保障》。

貧困是個常態現象，為化解貧困風險，許多國家都設置了內容不盡相同的兜底性救助制度。在中國，最低生活保障制度的影響是混合的。早期的最低生活保障制度扮演了維護社會穩定、緩解貧困的角色，卻忽視了強化公民權利的功能。⑧四川大學副教授張浩淼："The Minimum Living Standard Guarantee System and Citizenship Cultivation among the Poor in China"。自實施以來，低保制度極大地促進了貧困者的社會權利，并強化了國家與公民間的聯系，但受助者仍在較長的審批流程、較低的受益水平、名單公示等方面心存疑慮。對低保受助者心理健康的影響研究發現，低保領取者往往對生活有較低的滿意度，存在人際關系網絡薄弱、與他人交往困難等問題。①河海大學亓迪："Impact Evaluation of the Minimum Living Security Standard (Dibao) Scheme on Recipients' Psychological Health in China"。此外，低保制度的實施還產生了一些負面影響，如因依賴制度待遇而放棄贍養老人撫育幼兒等。②北京師范大學研究員謝瓊："Poverty: Situation and Alleviation—A Survey and Analysis on Four Counties in Gansu Province"。因此，減貧需要采取綜合措施，如改善領取者的心理健康狀況，加大對救助權利的宣傳，并且優化制度的實施流程和操作方法，注重政策設計中“自我決定”的重要性，讓接受社會救助的人自由選擇接受什么樣的工作并參加什么樣的培訓，③日本一橋大學教授高田一夫："Extension of the Idea of Poverty in the Social Security: The New Stage of Social Policy"。盡量減少低保的污名化等。

五、家庭：去家庭化還是再家庭化？

家庭，無論在哪個社會都是風險的第一防震器。家庭政策，是社會保障不可或缺的制度內容，也是社會治理、國家治理的重要政策工具。家庭功能的變化往往帶來新的社會風險，進而引致新的家庭政策出臺。與往屆相比，第十三屆社會保障國際論壇對家庭政策的關注度明顯提高。

東西方對家庭作用的認識在根本上是不同的。在西方，家庭與國家的關系較為扁平化，無論是政策設計還是地位認同，都是基于對成員權利的認同與保護，作為國家發展的基本組成單元，將家庭納為正式支持力量。因此，西方國家很早就重視家庭政策的作用，將其作為社會政策的必要分支，主要彌補工業化過程中家庭功能的缺失。早期的政策安排更是通過普適性的福利制度減少家庭貧困，并全面提高國民的福利水平。隨著人口結構的變化，為實現國家的人口戰略目標，后來的家庭政策偏向注重鼓勵生育。當前實施的家庭政策主要包括家庭補貼和稅收優惠政策，產假、生育補貼和工作保護，以及兒童看護和教育政策等。④盛亦男、楊文莊：《西方發達國家的家庭政策及對我國的啟示》，《人口研究》2012年第4期。

而在受儒家文化影響的東方，家庭雖然也是社會的基本組織部分，但家庭和國家的關系較為復雜，既有“家國一體”不分你我的親近，又有“廟堂”與“江湖”間的遙遠。相比于歐美國家，在東亞福利體系中，以中日韓為代表的東方國家多將家庭定位為一種承擔了許多服務功能的非正式力量，既倚重家庭作用的發揮又欠承認其社會功能及貢獻。近些年來，東亞國家家庭政策出現去家庭化的勢頭。如有研究表明，在2006年以前，韓國家庭政策去家庭化程度不高，利用兒童照料機構和服務的人不多；但在2007—2012年期間，由于市場的作用發揮充分，家庭政策去家庭化程度極高；2013年以后，去家庭化的程度依然很高，但對零歲幼兒照料的家庭化勢頭又增強了。⑤韓國成均館大學崔美香等："Change in Childcare Policy and Defamilialization in South Korea"。

經濟合作與發展組織（OECD）將家庭政策分為現金政策和服務政策。一般認為兒童津貼、家庭照料津貼和父母假期等現金政策有助于為家庭成員提供照料服務，即家庭化或再家庭化；而機構照料服務或公共兒童照料服務等服務政策則減少了父母的育兒負擔，有助于去家庭化。對韓國家庭政策的研究表明，現金政策對低收入家庭的家庭化和再家庭化效果明顯，而對中高收入的家庭影響不大；服務政策則剛好相反，家庭收入越高去家庭化效果越明顯。①韓國中央大學黃恩靖："Diあerences in the Eあects of Family Policies by Stratif i cation：Focusing on (Re)Familiarization and Defamiliarization"。同時，對于低收入家庭照顧孩子的女性來說，全職照顧孩子可能不是自愿選擇。因此，加強現金政策力度或增加服務政策供給的選擇會影響家庭政策的家庭化/再家庭化或去家庭化取向。現金政策與服務政策在一定條件下是互補的。如果政府提供了普惠且充足的公共兒童照料服務，就能增加所有女性的勞動參與率，而與其經濟狀況和社會地位無關。但如果兒童照料服務由市場提供，其資源的有限性就決定了一部分女性因收入低而無法享受服務，從而不能參與市場勞動。基于此，家庭政策體系建設應現金與服務供給并重。這與對中國的研究結論一致，②華北電力大學教授姚建平：《促進中國青海、安徽兩省流動和留守兒童社會保護：現金轉移支付研究》。即在保證現金補貼的情況下，建立普惠式的服務提供體系。這也有助于增加女性勞動就業選擇的自主性。中日韓三國的對比研究發現，由于家庭政策內容的側重點不同，日韓女性的工作軌跡呈“M”型，而中國女性的工作軌跡為“U”型。這在日韓，主要得益于兒童照料服務的相對健全和女性兼職工作的日常化；而在中國，生育女性之所以能生活與工作兼顧且市場勞動參與率較高，主要得益于非正式力量——祖輩對兒童照料的參與。③韓國江南大學副教授金修完等："A Familialistic Model? A Comparative Study on Public Attitudes towards Family and Gender Role in East Asian Countries"。

對中日韓三國殘疾兒童家庭社會支持的比較發現，對于殘疾兒童家庭的支持不僅能夠減少家庭的生理、精神和經濟負擔，還可以為這些兒童和家庭創造更好的生活和發展環境。總體上看，三國對于殘疾兒童家庭的支持政策都有直接和間接兩種方式，直接方式包括行為治療、兒童撫育津貼和家庭疏導服務等，間接方式則包括家庭收入支持、健康與康復支持以及教育支持等。但三國的福利水平和覆蓋范圍不同，日本的福利水平最高、覆蓋面最廣泛，而中國的福利水平和覆蓋面都是最低，這在一定程度上與三國的福利體系設置有關。④中國人民大學副教授金炳徹："A Comparative Study of Social Support for Families of Children with Disabilities in China, Japan and Korea"。

六、結語

總體上看來，社會保障與經濟發展的關系在各國的不同發展階段呈現出不同特點。面對全球化、人口老齡化、貧困以及家庭功能的變化等各種新型風險，各國都在小心地尋求著社會保障與經濟的均衡發展，以在兩者良性互動中實現多種社會與國家發展目標。國民福祉水平的提高、社會保障制度財務的可持續性以及經濟發展與就業機會的穩定增長等成為各國應對新風險的主要話題。雖然不同國家在某個特殊階段對優先解決的議題選擇不同，但總體上，都遵循著經濟發展與社會保障間“均衡——不均衡——重新均衡”的循環路徑，也只有在如此往復中，社會風險才被不斷地緩解或化解，國家發展目標才被不斷地實現，人類社會才會不斷向前發展，或急或緩。