福利國家與經濟發展：比較視野中的美國

（美）約翰·史蒂芬斯

一、術語界定：福利國家與發展

在對福利國家進行界定時，筆者遵循馬歇爾（T.H. Marshall）有關社會公民權的經典文獻，并把范圍拓寬。Marshall論述道①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.：

我所指的（公民權的）社會要素，是從少許的經濟福利與保障權到充分分享社會傳統和按照社會普遍標準過文明人生活的權利的整個范圍。

可見，Marshall所指的不僅僅是獲得公共轉移與公共服務。他意圖將這一概念擴展到積極參與社會的權利。這是他對公共教育進行廣泛探討的原因。而由于公共教育先于被廣泛認為是首部現代社會立法的1883年俾斯麥《疾病保險法》的誕生，它通常不被視作現代福利國家的一部分。公民社會權利的主要特征在于其使得對公共轉移、貨物和服務的主張成為必需，而“所主張的公共轉移、貨物和服務與主張者的市場價值并不相稱”。①Thomas Humphrey Marshall, "Citizenship and Social Class," in Thomas Humphrey Marshall, Tom Bottomore (eds.),Citizenship and Social Class, London, Pluto Press, 1950, pp. 1-51.這是他最常被引用的斷言的基礎，即“在20世紀，公民身份和資產階級制度一直處于對抗狀態”。②在許多早期的研究中，教育未被作為福利國家的一部分。但近來，特別是在歐盟轉向社會投資之后，它更經常被包括在內。

在界定發展方面，筆者遵循阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）的人類能力方法。Sen在20世紀90年代的研究把人類的繁榮、增強人的能力作為發展的目標，但又不止于此。他把幸福從被動的消費品轉變為行動的更多可能性。Sen認為，“幸福”不僅包括增加滿足感或減少痛苦，還包括人類做自己想做的事、“過自己所珍視的那種生活”的能力。③參見Sen Amartya, Development as Freedom, New York, Knopf, 1999.盡管在其他條件不變的情況下，人均國民生產總值的增加將增強人類的平均能力，但分配的結果也會影響到人類能力的發展。

二、內生增長理論與福利國家：定量實證證據

20世紀80年代以來，內生增長理論逐漸取代新古典增長模型，成為長期經濟增長的主導理論。④對于內生增長理論在上一代經濟理論建設過程中的演進，可系統考察Lucas在1988年，Barro在1991年，Romer在1986年和1990年及1994年，Persson和Tabellini在1994年，Perotti在1996年，Aghion和Howitt在1998年，Glaeser等在2004年，Helpman在2004年的諸項成果。這對于我們的探討意義重大，因為內生增長理論假設福利國家的結果，尤其是人力資本存量，是經濟增長的重要決定因素。此外，該理論認為，收入不平等應該會拉低經濟增長，而這推而廣之應當意味著再分配的社會政策應該會對經濟增長產生積極的影響。

大多數經濟增長的實證研究都是以成年人口的平均受教育年限來衡量人力資本存量。近來，Hanushek和Woessmann的研究表明，用這種方法測量人力資本存量實際上大大低估了人力資本存量對經濟增長的影響。⑤Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "The Role of Cognitive Skills in Economic Development," Journal of Economic Literature, 2008, 46(3).他們將人力資本操作化為對中學生進行的可比標準化測試的認知技能得分。在一個還包含了人均國民生產總值初始水平的等式中，將平均受教育年限代之以認知技能得分后，他們發現，被解釋的經濟增長變化從25%上升到73%。當兩個技能變量都在等式中時，平均受教育年限是不顯著的。⑥Eric A. Hanushek, Ludger Woessmann, "Do Better Schools Lead to More Growth? Cognitive Skills, Economic Outcomes, and Causation," Journal of Economic Growth, 2012, 17(4).筆者與合著者在對Hanushek和Woessmann的數據進行再分析時，將對物質資本的投資加入分析中后發現，技能變量的系數比物質資本投資的系數大50%。⑦Peter Evans, Evelyne Huber, John D. Stephens, "The Political Foundations of State Eあectiveness," in Miguel Centeno,Atul Kohli, Deborah Yashar, Dinsha Mistree (eds.), State Building in the Developing World, Cambridge University Press, 2017, pp. 380-408.

是什么導致了勞動力中的高人類技能水平？如何解釋在內生增長理論的實證檢驗中發現的收入平等與經濟增長之間的聯系？這兩個問題的答案是密切相關的。為了闡明這兩個問題，我們可以借助經合組織根據2008至2013年間國際成人能力評估項目（Programme for the International Assessment of Adult Competencies，PIAAC）進行的成人技能調查（Survey of Adult Skills，SAS）所收集的數據。①OECD, OECD Skills Outlook 2013: First Results from the Survey of Adult Skills, 2013.國際成人能力評估項目及其20世紀90年代中期的前身，國際成人識字研究（International Adult Literacy Study），將調查研究與測試相結合。在這兩項研究中，對參與國成年人口隨機樣本進行三個領域（識字、數學和文件處理）的一般技能標準化測試。結果數據是迄今為止對經合組織國家成年人口人力資本存量最好和最具可比性的數據。出于分析需要，筆者將三個測試得分的平均值作為因變量。

可以這么認為，對促進人力資本發展的項目的支出是平均技能水平的一個很強的決定因素。對這類支出的一個合理衡量標準是兒童早教和照護支出，初等、中等和高等教育支出以及積極勞動力市場政策支出的相加指數。以上全部以國民生產總值的百分比表示。的確，這種人力資本支出測量與平均成人技能水平測量高度相關（r=.70）。

Evelyne和筆者曾提出，技能水平，尤其是底端技能水平的一個主要致因是父母一代的貧困與不平等程度。②參見 Huber Evelyne, John D. Stephens, Development and Crisis of the Welfare State: Parties and Policies in Global Markets,University of Chicago Press, 2001.事實上，父母一代的（見下文）及平均成人技能調查得分的不平等程度很高（r=-.79）。貧困與社會排斥削弱了學生利用為其所提供的教育機會的能力。貧困家庭幼童在接受正規教育時的劣勢是有據可查的。許多研究“發現在社會弱勢家庭出生的兒童，其健康、教育和總體福利情況往往更差”。③David M. Fergusson, L. John Horwood, Joseph M. Boden, "The Transmission of Social Inequality: Examination of the Linkages between Family Socioeconomic Status in Childhood and Educational Achievement in Young Adulthood," Research in Social Stratif i cation and Mobility, 2008, 26(3).研究者發現，社會情感因素，比如對學術與學校的喜愛、教師支持、同輩價值觀以及心理健康，導致了貧困學生的成就差距。④Bronwyn E. Becker, Suniya S. Luthar, "Social-Emotional Factors Aあecting Achievement Outcomes among Disadvantaged Students: Closing the Achievement Gap," Educational Psychologist, 2002, 37 (4).通過對學習的不充分支持與拒絕順從期望和自律的同儕壓力，社會化過程往往持續阻礙教育成功。家庭因素被認為是預測成就和犯罪的最有力因素，緊隨其后的是“好朋友”的影響。⑤Greg J. Duncan, Johanne Boisjoly, Kathleen Mullan Harris, "Sibling, Peer, Neighbor, and Schoolmate Correlations as Indicators of the Importance of Context for Adolescent Development," Demography, 2001, 38(3).當然，學校和鄰里的構成同樣重要。⑥Reynvan Ewijk, Peter Sleegers, "The Eあect of Peer Socioeconomic Status on Student Achievement: A Meta-analysis,"Educational Research Review, 2010, 5(2).

這些微觀層面的關系也體現在宏觀層面的貧窮和不平等水平與認知技能水平和分布之間的關系上。學校制度的性質可以減少或強化階級不平等對教育不平等的影響。社會不平等程度、社會現代化水平和學校制度都解釋了教育成就不平等的跨國差異。⑦Gary N. Marks, "Cross-National Diあerences and Accounting for Social Class Inequalities in Education," International Sociology, 2005, 20(4).當學校制度是按成績分班時，社會選擇偏向于特權群體，維持或加劇階級不平等。同樣的觀點也適用于強烈依賴私立學校的制度。

表1 中位成人技能的決定因素（國際成人能力評估項目/成人技能調查 2008—2013）

表1中的分析表明，父母一代的不平等事實上是后代中位技能水平的一個很強的決定因素。我們對中位成人技能調查得分和1980至2010年間的平均人力資本支出進行了回歸，接著對來自盧森堡收入研究（Luxembourg Income Study，LIS）第一輪或第二輪（早至20世紀80年代中期）的人力資本支出和稅收及轉移支付后不平等數據進行了回歸。在衡量不平等和成人技能的時間點上存在著25至30年的差異，這一差異大致相當于一代人?？梢钥闯?，人力資本支出模型解釋了平均成人技能調查得分45%的變化，而對父母一代人力資本支出和可支配收入不平等的回歸解釋了成人技能調查得分66%的變化。因此，即便是把共同解釋的變化完全歸因于人力資本投資（一個不可靠的觀點），父母一代的不平等仍然解釋了平均成人技能的顯著變化。正如筆者與合著者之前的研究所表明的，福利國家再分配是可支配收入不平等的一個強有力的決定因素，而福利國家的規模則是福利國家再分配的最重要決定因素。①David Bradley, Evelyne Huber, Stephanie Moller, Fran?ois Nielsen, John D. Stephens, "Distribution and Redistribution in Post-Industrial Democracies," World Politics, 2003, 55(2).②Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).③在筆者的分析中，對福利國家規模（社會支出占GDP的百分比）的測量并未包括教育支出。因此，筆者認為，福利國家轉移支付項目通過減少不平等進而提高勞動者后代的技能水平，從而有助于促進長期增長。

三、長期歷史視野下美國福利國家的發展

傳統觀點認為美國福利國家的發展始于經濟大蕭條和羅斯福新政，并且只對早期進行分析，解釋福利國家在此前為何沒有發展。④參見 Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.⑤參見Theda Skocpol, Protecting Mothers and Soldiers, Harvard University Press, 1992.⑥替Skocpol（1992）說句公道話，她的確對參加內戰的聯邦老兵的養老金發展進行了廣泛分析。然而，正如她明確指出的，這個養老金計劃并不是之后美國養老金發展的奠基石。然而，當把教育納入其中后，顯然必須追溯到19世紀初，甚至是18世紀末共和國的初創期。新共和國的頭一百年是初等公共教育的擴張期，一度接近全民覆蓋、強制和免費，至少在北部和西部地區如此。⑦參見Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.新國家是個農業國，因而土地所有權結構是形塑其余社會結構的最重要特征。大地產、奴隸制的南部和全國其它地區之間有明顯的分隔，后者以家庭農場主為主導。在某些州（而非聯邦政府）的支持下，地方社區資助初等教育。中產階級家庭農場主足夠壯大，可以通過地方稅來支持學校。

美國這些地區社會結構的相同方面，導致了基于男性普選權的民主的發展。①參見Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens, John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy, University of Chicago Press, 1992.此外，在對美洲經濟發展的研究中，Engerman和Sokoloff認為，同以大地產、奴隸制或其他類型的奴役、受限的教育與識字率、受限的選舉權以及高度的不平等為特點的美國南部和拉丁美洲大部分地區相比，美國北部和西部（以及加拿大）社會結構與制度的特點，即家庭農場的主導、高教育水平、廣泛的選舉權和因之實現的經濟平等，正是這些地區經濟快速發展的原因。②參見 Stanley L. Engerman, Kenneth L. Sokoloあ, Economic Development in the Americas since 1500, Cambridge University Press, 2012.

這些相同的體制和社會結構特征導致了19世紀末期和20世紀初期中等教育的擴張，到20世紀中葉基本實現了中等教育的全民覆蓋。Goldin 和 Katz指出，這種“第二次偉大的教育變革將擴大歐洲和美國青年受教育程度的差距…一個直到20世紀后半葉才會再次開始縮小的差距。”③參見Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.緊隨這種中等教育擴張的是二戰后高等教育的激增。

與此相反，在其他社會政策領域，美國落后于歐洲。④參見Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.導致這一現象的最重要原因在于美國在勞工組織方面落后于大多數歐洲國家。⑤參見John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.⑥參見Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.產業工人階級的行列被一波波移民充斥，這些移民分隔了工人階級和制造業核心，包括鋼鐵產業、汽車產業、電力產業等；直到大蕭條前都保持著無組織狀態。

當然，大蕭條和羅斯福政府是美國福利國家的轉捩點，但很少有人認識到它是多么大的一個轉折，但同時又是多么短暫。它不止是1935年通過的《社會保障法》?！渡鐣Ｕ戏ā诽峁┗镜酿B老金、失業和殘疾保險以及由工資稅加上所得稅籌資的社會救助。1938年設立聯邦最低工資。Amenta指出，“在經濟大蕭條期間，美國在公共社會支出方面成為世界領先者，這是基于工作與救濟，而非社會保險。”⑦參見 Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and the Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998.社會保障法案的條款是永久性的成就，而工作與救濟計劃則會失效。此外，以全面醫療保健服務來補充社會保障的計劃，也是民主黨多年來的選舉承諾，卻并未成功。約翰遜（Johnson）政府在1965年敲定了僅覆蓋老年人（老年醫療保健制度，Medicare）和窮人（醫療救助制度，Medicaid）的項目。⑧參見 Antonia Maioni, Parting at a Crossroads: The Emergence of Health Insurance in the United States and Canada, Princeton University Press, 1998.直到2010年奧巴馬（Obama）的《平價醫療法案》（Affordable Care Act）實施個體強制參保，美國才邁向了全民醫保。

除了針對老人和窮人的醫療保障外，約翰遜的“偉大社會”計劃（Great Society）還提供貧困救濟；建立了學前教育項目“領先計劃”（Head Start）；并大幅增加了對各級教育的援助。老年醫療保健制度由工薪稅籌資，其它項目則由一般性稅收，主要是累進所得稅籌資。最低工資增加并在1968年達到歷史最高水平。公共教育支出在這一時期達到頂峰；1970年，美國的公共教育支出占國民生產總值的7.4%，在經合組織國家中僅次于加拿大（8.5%），與瑞典不相上下。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

圖1 普通生產工人的失業保險和養老保險替代率（1970—2010）

圖1展示了一名普通美國產業工人的失業保險和養老金替代率。殘障保險為這樣一個勞動者提供67%的替代率。美國是唯一沒有政府病假工資和兒童津貼項目的后工業民主國家。由共和黨（控制的）國會和民主黨總統克林頓（Clinton）于1996年立法通過的社會救助計劃遠不如其前身慷慨。對貧困家庭的支持更為重要的是負所得稅。所得稅抵免（Earned Income Tax Credit，EITC）于1975年實施，1986年首次大幅擴張，其后在四部法律中繼續得到擴張，最近一次是在2009年，即奧巴馬執政首年。所得稅抵免抵消社會保障和醫療保險工薪稅，如果勞動者的收入足夠低，所得稅抵免可以給其帶來實際的現金補助。

圖1所示的養老金替代率在20世紀70年代末期與80年代初期的增長，是由法定福利待遇上漲、生活成本指數化、高通貨膨脹以及實際工資的緩慢增長共同造成的。立法者原本并未打算將福利待遇提高到那樣一個高水平（90%的替代率），而且從長遠來看制度難以負擔。因此在20世紀80年代中期，民主黨（控制的）國會和共和黨總統里根（Reagan）同意削減福利待遇和提高社會保障工薪稅。②Daniel Béland, Social Security: History and Politics from the New Deal to the Privatization Debate, Lawrence, University Press of Kansas, 2005, pp. 138-162.

圖1顯示，養老保險制度和失業保險制度的福利待遇在20世紀80年代中期之后保持平穩，殘障保險同樣如此。除此之外，“偉大社會”之后美國福利國家的發展確實有悖常理。教育支出從1970年的高水平降低到90年代中期5.2%的低水平，并在這一水平上趨于平穩。如表2所示，在其他人力資本支出類別上，美國同樣是低水平的。

表2 成年人口的人力資本支出和技能存量

Faricy的研究表明，社會支出的增加主要是以“稅收支出”的形式出現，如對私人養老金計劃或私人醫療保險繳費等社會目的的稅收減免。①Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015, p. 140.②參見 Jacob S. Hacker, The Divided Welfare State: The Battle Over Public and Private Social Benef i ts in the United States,Cambridge University Press, 2002.社會稅收支出占普通聯邦社會支出的比例從1975年的5%上升到2010年的30%。③參見Christopher G. Faricy, Welfare for the Wealthy: Parties, Social Spending, and Inequality in the United States, Cambridge University Press, 2015.這些社會稅收支出絕大部分流向了高收入群體，因而加劇了收入不平等。從20世紀60年代末到2010年，實際最低工資下降了約1/3。Faricy的時間序列數據分析顯示，社會稅收支出的增加發生于共和黨控制國會期間，而最低工資的增加主要發生于民主黨執政期間。

結果便是不平等急劇上升，如圖2所示。鑒于國民收入中流向高收入群體的份額增加，自1979年以來中位收入家庭幾乎未從經濟增長中獲益也就不足為奇了。④Brian Nolan, Max Roser, Stefan Thewissen, Stagnating Median Incomes Despite Economic Growth: Explaining the Divergence in 27 OECD Countries, http://voxeu.org/article/economic-growth-stagnating-median-incomes-new-analysis, 2016.在表2中，我們看到美國人力資本投資下降的結果。最后三列中的得分是經合組織在20世紀90年代中期所進行的國際成人識字率測試的得分，所使用的方法與前述成人技能調查（SAS）的一樣。底端技能基礎尤其糟糕，這反映了一個事實，即無論是用收入最高的1%人群所占財富份額來衡量還是用基尼系數來衡量，在經合組織國家中，美國的不平等程度都是最高的。Huber和Stephens的研究顯示，美國與其他英美國家基尼系數上升的一個原因是這些國家教育支出的減少。⑤Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).數據支持Goldin和Katz的觀點，即由于其他英美民主國家以及美國都沒有對教育進行投資，技能偏向型的技術變革導致了教育工資溢價的上升，進而導致收入不平等的加劇。⑥參見Claudia Goldin, Laurence F. Katz, The Race between Education and Technology, Harvard University Press, 2008.然而，后工業國家基尼系數的上升與收入最高的1%人群所占財富份額的增加，最重要的原因均是工會力量式微。⑦Evelyne Huber, John D. Stephens, "Income Inequality and Redistribution in Post-Industrial Democracies: Demographic,Economic, and Political Determinants," Socio-Economic Review, 2014, 12(2).⑧Evelyne Huber, Jingjing Huo, John D. Stephens, "Power, Policy, and Top Income Shares," Socio-Economic Review,mwx027, https://doi.org/10.1093/ser/mwx027.

表3中來自盧森堡收入研究和經合組織的數據顯示了相對于其它后工業民主國家而言，美國福利國家在減少貧困和不平等方面的表現。再分配措施是針對戶主為17至66歲的家庭，按（市場收入基尼系數-可支配收入基尼系數）／市場收入基尼系數進行計算。貧困率則是低于中位家庭收入水平50%的老年人所占百分比。應當牢記的是，從世界范圍來看，福利國家，尤其是北歐與歐洲大陸國家，在減少不平等和貧困方面的表現最佳，但美國在這兩項上毫無疑問是墊底的。

圖2 按生產體制與國家劃分的收入前1%的人所占財富份額（1960—2010）

表3 勞動年齡家庭間的再分配與老年貧困

資料來源：David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.

鑒于評估內生增長理論的實證研究結果，美國的長期（1960—2010年）經濟增長慢于經合組織的平均水平（后者2.5%，前者 2.1%）也就不足為奇了。①David Brady, Evelyne Huber, John D. Stephens, Comparative Welfare States Data Set, University of North Carolina and WZB Berlin Social Science Center, 2014.因此，美國陷入了一個低社會投資、不平等加劇、低增長和人力資本貧乏的惡性循環。

奧巴馬執政的頭兩年，是國會參眾兩院均由民主黨人控制的時期。這兩年見證了自約翰遜的“偉大社會”計劃以來的首次重大社會政策創新，即《患者保護和平價醫療法案》（Patient Protection and Affordable Care Act）的通過。該法案通過擴大醫療救助和要求未被雇主所提供計劃覆蓋的個體購買醫療保險（“個體強制參?！保?，擴大了覆蓋面，并給低收入家庭提供補貼以幫助其購買保險。該法案使得90%以上的美國人被醫療保險覆蓋。共和黨在2010年的選舉中獲得了對眾議院的控制權，從那時起至2016年末，共和黨人進行了50多次投票試圖廢止該法案，但（撤銷該法案的）議案卻從未被參議院所采納。即便參議院通過了，也會被奧巴馬所否決。當2016年的大選使共和黨控制了參眾兩院和白宮后，《患者保護和平價醫療法案》有可能會被廢除。但共和黨無力廢除該法可能意味著法案比大多數觀察家所以為的更具有韌性。

四、結論

在過去兩個世紀里，與歐洲相比，美國經歷了令人眼花繚亂的社會經濟轉變。在19世紀中期，除南部地區以外，整個國家高度民主、教化良好，在高人力資本水平的基礎上有平等的收入分配，因而教育工資溢價低、財產分配平等。這些特點促成了美國從建國到大蕭條期間所經歷的高水平經濟增長。然而，美國卻是福利國家中的落后者，僅實施了一戰前四個社會計劃中的一個，Hicks在他對這一時期的研究中考察了這些社會項目。①參見Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.筆者曾將此歸因于弱勞工運動，Hicks的分析支持這一觀點。②參見John D. Stephens, The Transition from Capitalism to Socialism, London, Macmillan, 1979.③參見Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Ithaca, Cornell University Press, 1999.

在20世紀的頭75年里，美國繼續保持著教育上的領先地位。在經濟大蕭條期間，勞工運動與其他社會運動高漲，羅斯福政府利用這一新契機通過了《社會保障法案》，訂立了最低工資，甚至還在社會支出方面一度將美國推至發達國家前列。然而，美國仍然未能通過國民健康保險，盡管這在民主黨的議程中占有重要地位。

約翰遜的“偉大社會”計劃將社會議程向前推進，通過了醫療保險和醫療救助相關法案，增加了各級教育投資，制定了反貧困計劃，并將實際最低工資提高到了美國的歷史最高水平。美國在教育方面保持了其領先地位。④盡管因為沒有成人技能調查型測試得分數據而無法肯定，但美國不太可能是中位人力技能水平方面的領先者，也幾乎可以確定美國在技能分布底端表現糟糕。由于辦學經費依賴于地方財產稅，多數成年黑人上的是實施種族隔離的學校，多數窮人上的是教學質量很差的學校。在此之后，社會政策各領域的主流趨勢都是消極的。教育支出持續下降，其它領域的公共社會政策日漸式微，直到奧巴馬執政時期。而在共和黨掌權時期，不平等的社會稅收支出增加。到20世紀90年代中期，美國的中位技能水平低于多數經合組織國家，底端技能則更差。因此，美國的不平等激增，同時經濟增長緩慢。