唐山鋼鐵行業去產能過程中政府財政的作用

王英杰

[提要] 2016年中央經濟工作會議把“去產能”列為五大結構性改革任務之首，并明確“多兼并重組，少破產清算”的思路。本文以唐山市鋼鐵行業為例，以職工再就業、縮減產能的影響為中心，討論企業去產能過程中政府與市場的關系以及財政的作用，力圖對相關政策提出建議。

關鍵詞：去產能；資源型城市；國有企業；財政

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年12月29日

一、去產能過程中存在的突出問題

（一）引致性失業問題。據調查統計，預計到2017年底，化解產能過剩共涉及7，071家企業，其中鋼鐵企業共有1，888家，企業數量居于最多。河北省產能過剩所致失業人員數量約106萬人，其中鋼鐵企業失業人員約42.6萬人，在淘汰落后產能過程中受到間接影響而導致的相關行業失業人員數量保守估計在30萬～50萬人左右。作為河北省的鋼鐵重鎮，唐山市鋼鐵產能占全省鋼鐵產能的50%以上，按照壓減產能的規劃，唐山市需要壓減4，000萬噸粗鋼產能和2，800萬噸煉鐵產能，直接影響近10萬人員就業，間接影響36萬余人就業。這里所提到的“引致性失業”所產生的背景是：國家通過兼并重組、優勝劣汰淘汰一批落后產能。在政策實施過程中，企業裁員壓力加大，產生數量龐大的過剩產業失業人員。“引致性失業”不同于“結構性失業”，原因在于結構性失業是由于產業經濟結構的自然變化，促使勞動力結構進行的調整。而“引致性失業”帶有明顯的政策指令性，它是由于政策對于產業的影響所導致的失業。

經濟發展的最終目的都是社會和私人部門的福利的保證和提升，所以本文認為失業問題其實是化解過剩產能中最重要的問題。在唐山市鋼鐵企業中，由唐山鋼鐵、邯鄲鋼鐵等重組的河北鋼鐵集團在去產能過重中承擔了重要的任務，但在處理職工失業問題中出現了很多的問題，很多措施依然采用類似于20世紀90年代國企轉軌的辦法，比如給予工人一定補助金后直接買斷工齡或轉崗等。在實際情況中，很多職工自身只掌握在工廠生產的操作技能，又由于戶口、家庭等原因根本無法在異地就業，在家庭上、經濟上很難承受失業的壓力。

（二）政府財政收入縮減導致城市建設滯后。當前財稅體制和官員晉升體制下，地方政府為了經濟發展、增加財政收入和解決居民就業而招商引資、鼓勵企業擴大產能和產量，造成了企業的過度進入、過度投資和過剩產能。在唐山市的發展過程中，國有企業是地方稅納稅的主體，形成了工業企業反哺城市市政建設的模式。一旦經濟下行，工業企業難以為繼，地方政府的財政收入就受到巨大影響，城市的建設就嚴重滯后。

（三）關停和被整合企業債務結構復雜，債務違約可能連鎖觸發系統風險。目前，唐山民營鋼鐵企業不僅已很難獲得銀行新增信貸支持，而且現有貸款也受到密切監管，一旦到期即被收回而難以獲得延期及進一步信貸支持。在銀行信貸之外，鋼鐵企業運用民間借貸的現象十分普遍，且近年來呈現大量增加之勢，由此形成了復雜的債務結構，并涉及多方債權人。鋼鐵公司債務來源結構中除銀行信貸融資外，一般還包括個人及職工融資、企業間的拆借資金以及對上游企業的應付賬款和來自下游企業的預付款等多個渠道。如果對鋼鐵企業采取直接關停，涉及到的債務糾紛勢必引起比較尖銳的社會矛盾。

二、唐山市已有的去產能政策措施梳理

（一）強化規劃引導和頂層設計，實施嚴格的指標控制。根據河北省化解鋼鐵過剩產能的任務安排，2013～2017年底唐山需要凈壓減煉鐵、煉鋼產能2，800萬噸和4，000萬噸，分別占河北壓減產能的42%和59.5%。

（二）提高環保標準和實施差別化水電價格，倒逼落后產能退出。通過調整環保標準和要素價格等手段，建立過剩產能倒逼退出機制。為提高環保標準和要求，制定和實施了《唐山市鋼鐵焦化水泥電力玻璃行業大氣污染治理攻堅行動方案》，執行差別化價格政策，對未按照下達標準和規定時限完成治理任務的，環保設施不能正常運行或擅自停用、偷排偷放的企業，實施差別電價、差別水價和懲罰性排污費三項處罰措施。

（三）鼓勵企業整合重組和改造升級，引導資源向優勢企業集中。2017年，鋼鐵產業形成“225”產業格局，即以首鋼、河鋼為主，組建兩大鋼鐵企業集團；在豐南、遷安兩個鋼鐵主產區組建兩大鋼鐵集團；以津西鋼鐵等企業為主，組建5個區域特色鋼鐵企業。

（四）出臺相關支持政策，穩定職工就業崗位。一是通過擴大失業保險金使用范圍，落實轉崗培訓補助、崗位補助和社會保險補助；二是強化就業服務公共平臺作用，為失業職工再就業提供幫助。利用促進就業鼓勵創業政策，通過稅費減免、小額擔保貸款、就業補助等方式，引導和支持職工開展創業活動；三是動態監測就業失業信息，密切關注崗位變化。

三、對于財政在去產能過程中的作用以及政府與市場關系的討論——以唐山市鋼鐵企業為例

前文中提到，所謂“去產能”最重要的問題在于人的問題，“去產能”最重要的是去人力，所以在這里討論的問題中心在于人口就業問題。

（一）在去產能過程中政府并不應該過多關注量的問題。誠然，經濟改革要求速度，但是在一味追求壓縮量的過程中可能會引發更多的問題。從具體情況來看，在壓縮產能之前，唐山市國有鋼鐵企業已經在連年虧損，已經在壓縮非產業結構，說明由于需求的大量減少，企業已經開始壓縮成本和產量。而企業面臨的市場困難主要來自于兩個方面：一是鋼鐵出口方面，鋼材質量差，與其他國家的產品相比只能打出低價牌；二是在國內市場方面，這些企業產品的價格由于邊際成本高又不足以與周圍的民營小鋼廠的產品比拼，而這些小鋼廠是在職工勞動保障不規范、污染排放不達標等因素基礎上運營的，這本身也是市場不規范的現象。所以，在財政投資上的重點就應該是對于產品質量提高的研發，而非對于減產的補貼。

（二）在國有企業的問題上政府與市場的關系一直劃分不清，原因在于政府對于企業的生產過程有著非市場性的控制。現在看來，這種對于生產過程非市場性的控制已經不再適應經濟的運行。政府財政應該做的是疏導、激勵和保障的作用，為企業轉型提供技術支持，并且為這些企業的職工再就業提供穩定的機會。而在市場的壓力下，企業產能會自動地達到均衡的狀態，而在城市產業轉型的過程中，勞動力也會以“蒂布特”模型為基礎達到一定的穩定狀態。

（三）財政在職工下崗和轉崗過程中不能只有兜底的作用。因為從社會人文的角度來看，每一個職工的背后都是一個家庭，他們的收入是家庭的支撐。所以，要有足夠穩定的銜接產業，比如港口貿易（曹妃甸港口）、裝備制造（唐山高鐵組裝制造）、工業旅游等。財政應該積極地將資金投入到替代產業中，以替代產業消化勞動力，并且在一定時期中以財政保障勞動力收入。而在政策主張中，全體提倡創業是不夠穩妥的。在實際中，這些企業的職工尤其是面臨轉崗的職工并不屬于文化層次較高的人群，一味地以創業來解決這些勞動力的就業問題并不現實。

（四）“去產能”可能會嚴重影響地方政府財政平衡。應加快政府間稅制改革，適度增加地方政府財政收入。在資源依賴型的地區，市場短時間內很難達到有效率水平，去產能必定將大幅減少地方政府稅收，而專項轉移支付又限制了地方政府因地制宜發展的靈活性，所以財政收入分地區向地方傾斜是有必要的。應該建立以消費稅、房地產稅為主體的地方收入體系，降低地方政府為擴大稅收而過度刺激投資的積極性。明確地方與中央的支出責任，并且改進現有的轉移支付方式，對資源依賴型地區增加一般性轉移支付款項。

（五）資源型城市是國有企業集中分布的“大本營”，國有企業體制改革滯后嚴重。要實現國有企業的“預算硬約束”，政府不能微觀干預企業的經營活動，企業自負盈虧，避免再次陷入“預算軟約束”的發展困境，遏制“道德風險”問題。國有企業改革一直無法取得顯著性的成果，重要原因在于領導體制和組織機制問題，無法形成有效的內控管理體制，或者說是無法形成標準意義上的現代企業制度，無法有效地融入市場，因而始終無法達到生產效率水平。資源型國有企業應該引入戰略投資者適當降低國有經濟比重，尤其是大力引入有長期合作投資意向的國內民營資本，提高經濟的整體活力，以市場化的手段倒逼企業進行徹底的市場股份制改革。

主要參考文獻：

[1]勾艷輝.產能過剩所致失業人員再就業路徑分析[D].東北財經大學，2016.

[2]付保宗，周勁.當前化解產能過剩的困境與對策——以河北省唐山市為例[J].宏觀經濟管理，2016.3.endprint