撤縣設市改革的制度績效與路徑選擇

摘要：以湖北省66個縣級行政單位為樣本，對撤縣設市改革的制度績效進行了評估，發現撤縣設市改革盡管在宏觀層面實現了預期的目標，但地方與中央在改革上的“動力差”以及地方自主性的增長，使其在改革過程中出現了“越位”與“缺位”的失范行為，進而造成了地方經濟不協調、政治不穩定、社會不信任等改革意外后果。因此在新時期“縣改市”熱潮中，國家需要完善撤縣設市的法律規制，在改革方式上實現利益主體間的多元互動與“上下聯動”，調整地方政府縱向層級間在財政、行政和績效考核方面的配置模式，以確保撤縣設市改革的制度優勢轉化為治理效能，從而滿足新型城鎮化的發展要求。

關鍵詞：撤縣設市；新型城鎮化；縣級市；政府績效

中圖分類號：D625文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2018.03.0014

收稿日期：20180210

作者簡介：邢健（1989-），男，山東煙臺人，武漢大學政治與公共管理學院博士生，主要從事地方治理研究。

*基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金資助項目（2013115010204）武漢理工大學學報（社會科學版）2018年第31卷第3期邢健：撤縣設市改革的制度績效與路徑選擇

改革開放四十年來，伴隨著社會經濟的快速發展，中國的城鎮化進程取得了顯著成就，在統籌城鄉發展，改變二元經濟結構，實現城鄉人口轉移，優化城鎮空間布局與產業結構，加快生產要素的聚集和流動方面都具有積極意義[1]21。在國家新型城鎮化戰略的背景下，許多學者認為當下的行政體制難以適應新型城鎮化與社會經濟發展的要求。有學者建議可以通過開啟撤縣設市，推動一大批符合條件的縣、鎮由農村政區向城市政區轉化。黨的十八屆三中全會提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”，2017年政府工作報告中將“推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”列入2017年重點工作任務，也為撤縣設市改革的推進和重啟提供了理論依據，自此“縣改市”問題再次進入大眾的視野。

一、新型城鎮化背景下的撤縣設市改革

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”的要求，并提出一系列配套措施。黨的十九大肯定了近五年來我國城鎮化的成績，并進一步提出要發揮好市場和政府的作用，“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。李克強總理在2018年政府工作報告中指出：“要堅持實施區域協調發展和新型城鎮化戰略，著力推動平衡發展。”在新型城鎮化作為重要戰略部署的背景下，曾被凍結十六年的“撤縣設市”改革于2013年重新啟動。按時間脈絡，這項改革大致可分為“開啟”“調控”“冷凍”和“重啟”四個階段。

（一）開啟階段（1983—1993年）

改革開放以后，國家的工作重心由政治轉向經濟建設，為了推動區域經濟的發展，提高我國的城市化水平，實現“以城帶鄉”的戰略目標，國家決定在全國范圍內實行“市管縣”體制，以城市輻射周邊農村進而推動區域整體經濟的發展。1983年，勞動人事部和民政部聯合向國務院提出《關于地市機構改革中的幾個主要問題的請示報告》，提出了整縣改市的法律問題，自此撤縣設市改革正式開啟，并在全國范圍內迅速推進。1986年國務院批準民政部《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》，提出了撤縣設市的標準，在指導思想上由控制緊縮轉向積極發展，放寬了對設市條件的管制，推動了撤縣設市改革的發展[2]。截至1993年新標準出臺，我國的縣級市數量已由1983年的149個增長為1993年的371個。但在撤縣設市的過程中，也有許多地方政府在對自身發展情況缺乏合理評價的情況下盲目設市，“揠苗助長”“換湯不換藥”的情況時有發生[3]，造成了大量占用耕地、“假城市化”等問題。

（二）調控階段（1993—1997年）

針對前一階段改革中因“設市熱”造成的問題，中央開始對這場熱潮進行反思，并采用提高設市標準的方法來冷卻地方政府的設市“沖動”，為此1993年國務院頒布了《國務院批轉民政部關于調整設市標準報告的通知》，重新劃定了“縣改市”的標準。從改革的目標看，中央與地方都期望通過縣改市，推動區域經濟的發展；但兩者卻存在改革的“動力差”。一方面對地方政府而言，撤縣設市所能帶來的好處不僅體現在經濟的發展上，城市建設費用、機構和人員編制、公職人員的工資補貼和級別等其他因素都促使地方政府撤縣設市的熱情非但不減，許多地方甚至不惜采用跑部門、造指標的方式，也要甩掉“縣”這頂破帽子。另一方面，隨著縣域發展意識的增強和自身利益的明確化，市縣之間的矛盾逐步突顯出來，政府層級間的財政漏斗、權利漏斗和效率漏斗效應，使縣在發展過程中疲憊不堪[4]，這也成了地方政府撤縣設市的重要動力，1993和1994年全國撤縣設市的行政區劃調整達到歷史最高峰，分別為52和53次。

（三）冷凍階段（1997—2013年）

伴隨著各地在撤縣設市改革中的“高歌猛進”，縣改市出現的問題進一步突顯出來：不少地方改市后廣大地域仍是農村，難以發揮城市的輻射帶動功能；許多地方缺乏合理規劃，把工作重心徹底轉移到城市建設上去，減少了農業投入，嚴重阻滯了農業生產的發展；為“整縣改市”而趕浪潮，不顧本縣的實際情況，滋生虛報浮夸之風[5]。基于這些問題，撤縣設市改革被中央緊急叫停，1997年國務院批準最后一個撤縣設市的行政區湖北漢川后，正式凍結縣改市。在1998—2012年間，民政部只批復了云南蒙自、文山兩個縣撤縣設市和江西省德安縣部分區域設立共青團市的申請[1]100。從1983年整縣改市問題被提出，到1997年縣改市被凍結，撤縣設市改革歷時十多年，超過400個縣（接近全國15%的縣）升級為縣級市。

四是重啟階段（2013年至今）。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市”，同年，吉林省扶余縣、青海省玉樹縣和云南省彌勒縣獲民政部批準成為縣級市，此后每年均有縣獲批升格為市，這標志著撤縣設市改革在經歷了十六年的冷凍期后，迎來了“重啟”的新階段。自此以后，全國上下又掀起了一股撤縣設市的熱潮，各省紛紛摩拳擦掌，準備各項上報審批工作，許多地方都組成了撤縣設市工作小組。截至2015年，全國已有165個縣向民政部提出“縣改市”的申請，這場新一輪的縣改市熱潮被媒體形容為“不斷升溫的高壓鍋”，洶涌而來。

那么，面對新型城鎮化背景下新一輪撤縣設市的熱潮，我們需要思考以下問題：第一，撤縣設市改革的效果如何？是否達到改革的預期效果，又存在哪些問題？第二，是什么因素造成了撤縣設市改革中出現的這些問題？第三，基于以上兩點，國家在縣改市的熱潮中應該把握怎樣的方向以保障撤縣設市改革能夠平安著陸、取得成效？

二、湖北省撤縣設市改革的績效分析

本文以湖北省66個縣級行政單位（包含24個縣級市和42個縣級行政單位）為研究對象，選取了1998年（反映“縣改市”被叫停時的縣域發展情況）和2016年的統計資料，對縣與縣級市之間的財政、城鄉人口、產業比例、公共服務等多項指標進行區劃比較和歷史比較，以期對湖北省撤縣設市改革的績效進行總體評估。

（一）指標體系的建立

國務院在1986年和1993年分別發布了兩個通知，即《國務院批轉民政部關于調整設市標準和市領導縣條件報告的通知》和《國務院批轉民政部關于調整設市標準報告的通知》，這兩個通知被看作是撤縣設市調整的權威依據。通過整理兩個通知的內容可以得到以下指標：人口總量、非農業人口、年國民生產總值（1986）/年國內生產總值（1993）、人口密度、預算內財政收入、城區公共基礎設施6個指標。

此外，已有研究也為我們提供了參考指標及體系，比如2007年浙江省統計局對全省61個縣（包括縣級市）進行評估時所設置的二級指標體系：一級指標為發展水平、發展速度、發展效率，二級指標則選擇了包括GDP、人均GDP在內的16個重要指數。李和中等（2012）[6]在測算縣級行政區政府規模時提出了政府財政規模、人力規模、測量指標的一級指標，以及財政收入、財政自給率、人均財政支出、公共管理和社會組織人數、再分配型公共品支出占比等二級指標。石超藝[7]在對現有縣級市的發展狀況進行評估時設置的兩級指標體系：一級指標四個，即經濟、人口、社會發展和縣城公共基礎設施，二級指標包括全市GDP總量及人均GDP、地方財政收入及人均地方財政收入、人口城市化率、三次產業比重、非農產業單位從業人員占比、每萬人醫（衛生）院床位數等。

綜合以上指標，本文構建了“維度—目標—結果”的邏輯體系，目標及對應的結果為：維度有發展水平和發展質量兩項，發展水平對應的目標有二經濟發展和城市化率，發展質量對應的目標為生活質量。目標（結果）的對應如下：經濟發展（地區生產總值、人均地區生產總值、財政總收入），城市化率（非農人口比例、三次產業人員占比、三次產業產值占比），生活質量（城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入）。

（二）湖北省縣級行政單位發展情況比較

根據上述指標體系，湖北省的縣級行政區劃在2015年和1997年的發展情況展示如下②。

通過對湖北省2015年24個縣級市及42個縣的指標情況進行比較，我們可以發現：

（1）從全省范圍看，各地在經濟發展差距較大，地區生產總值、人均地區生產總值、財政收入、財政支出的最高值和最低值的差距分別是6.05、8.60、6.76、3.23倍。由此可推測，湖北省不同縣級市之間的發展差距還是很大的，尤其能夠反映在人均值上。從全國范圍看，2015年湖北省大部分縣級市財政收入都超過了全國縣財政收入的平均水平12.83億元（根據2016年《中國縣域統計年鑒》測算），縣級市中石首、洪湖兩市財政收入低于全國平均水平，安陸、麻城、武穴、利川接近全國平均水平。

（2）在城市化率上，各縣級市之間也有差距，但相對于其他兩個指標而言差距較小。城市化率從戶籍上來說表現在非農人口比例上，除了應城市（0.58）和利川市（0.39）之外，其他市差別幅度不大；利川市（0.39）、洪湖市（0.43）皆低于全省平均非農人口比率0.44。

（3）把湖北省24個縣級市與其他42個縣發展情況進行排序會發現，地區生產總值、財政總收入、非農人口比例三項指標縣級市都明顯優于縣，并且在中上游密集分布。在地區生產總值指標上，利川市明顯排在后段；財政總收入指標洪湖市明顯排在后半段；另有石首市、安陸市、利川市排在中游落后于多經濟強縣，其他20個縣級市都位于排名的前25位。

（4）代表居民生活質量的兩個指標，其中城鎮居民人均可支配收入全省平均值為23 296元，有麻城市、丹江口市、天門市、黃石市、利川市幾個市達不到全省縣級行政單位平均水平，但排名上都位于前2/3。

綜上，以上四個指標反映出縣級市在全省縣級行政單位的排名中，并不都集中在前1/3，個別縣級市相對落后，但總體排在前2/3。但是，以下兩個指標更多地暴露出某些縣級市在發展中的不平衡。

（5）在人均地區生產總值方面，普通縣打亂了縣級市在其他指標排名中多集中在前1/3的態勢。有9個縣級市達不到全省平均水平，尤其是利川市，排在全省第65位（共計66個）；另有恩施和洪湖明顯排在后1/3。

（6）農村居民人均可支配收入指標排序中，一批普通縣仍然超過了部分縣級市的發展，其中利川市、恩施市、丹江口市、麻城市達不到全省平均水平（11 497元）并排在后半段。

本文以地區生產總值（GDP）指標為依據，把湖北省66個縣級行政單位在2015年、1997年（反映撤縣設市被緊急叫停時各縣級市的狀況）以及1983年（反映撤縣設市改革之前各縣狀況）的經濟發展情況進行橫向比較可以發現：

（7）從宏觀上看，各縣級市在財政收入、人均區域生產總值上都有了很大的增長（表3）。其中1983—1997年各縣級市GDP年均增速較快，高于同期省內其他縣GDP的年均增速，這說明撤縣設市改革本身在推動縣域經濟發展方面，起到了積極的作用。但另一方面，1997—2015年一些縣級市GDP年均增速開始被省內其他縣趕超，呈現出邊際效益遞減的發展趨勢。

圖11983-1997、1997-2015年湖北省主要縣級行政單位的GDP年均增速比較（8）從縣域發展經濟排序上看，各縣級市發展很不均衡，且前后變化不一致（表4）。大致可分為三類情況：一是改革前后縣域發展排序一直比較靠前，例如棗陽、天門、仙桃、潛江等；二是改革之前排名靠后，經歷了改革和發展，排名迅速提升，例如宜城、枝江。三是原來在縣域經濟發展中排名相對靠前，但經歷改革和發展之后，排名反而下降，如洪湖、安陸、石首、利川等。第一、二種情況縣改市后，地方經濟能夠平穩、快速地發展，表明這些地區的撤縣設市改革符合地方經濟發展的規律，而第三種情況則從某個側面反映了地方政府在撤縣設市改革的過程中可能存在盲目冒進的現象。

（三）績效評估

通過對湖北省24個縣級市、42個縣以及全國縣域經濟發展的橫向與縱向比較，我們以此為據對撤縣設市改革的制度績效作出以下幾個方面的評價：第一，從宏觀上看，撤縣設市改革推動了縣域經濟的發展，增加了地方政府的財政收入，達到了改革的預期效果。第二，縣級市之間發展不平衡，一部分縣級市在全省經濟發展中名列前茅，但有些縣級市經濟發展些低于全國縣域發展平均水平，甚至淪為貧困縣；很多縣級市的各項發展指標較其他縣都仍有很大差距，這從一個側面說明了撤縣設市改革中，地方政府在對自身發展情況缺乏合理評估的情況下，盲目追求行政升格的現象普遍存在。第三，個別縣級市城市化水平仍然較低，并沒有達到設立縣級市的平均標準，這是在新型城鎮化戰略實施進程中需要關注的問題。

從根本上說，撤縣設市改革是中國社會經濟發展的客觀要求，也是改革開放以來中國城鎮化發展的內在需要。而在實踐中，改革往往因為地方政府自身利益的驅動而發生扭曲，產生了各種制度意外效果，出現了“好經念歪”的結果。從撤縣設市改革績效評估的結果中，我們也可以看到兩種截然相反的狀況：順應經濟發展要求和市場發展規律的行政升格，在改革之后經濟社會發展顯著，人民生活質量也隨之提升；而脫離地方發展實際，通過行政力量盲目推進的改革，其效果不彰，這種人為制造的“空城計”反而會遏制地方經濟社會的發展。

三、制度意外：撤縣設市改革的困境與動力

通過對湖北省24個縣級市之間及其與42個主要縣的對比分析，我們不僅發現了撤縣設市之表41997、2015年湖北省縣級市績效指標排名比較縣級市地區生產總值（億元）1997數值排名2015數值排名排名后縣級市在發展地區經濟、協調城鄉發展、提供公共服務、提高人民生活質量等方面確實發揮了積極的作用，同時也檢視了它們近二十年來的發展存在不平衡、不充分的態勢，撤縣設市改革仍然存在諸多問題。那么，改革過程中出現的問題具體有哪些？是什么原因造成了這些問題？有必要對其背后的制度原因和政治動力作進一步分析。

（一）撤縣設市改革中的預期目標與“制度意外”

從改革的預期目標看，國家希望通過制度革新，充分發揮城市在經濟發展中的輻射帶動作用，實現以城帶鄉和發展經濟的目標。從湖北省縣級市發展情況的分析來看，總體而言，國家基本上實現了宏觀的戰略目標，縣級市實現了經濟的發展，城市化水平也有所提高。但從發展歷程來看，還是產生了中央政府難以預期的諸多“制度意外”，導致這項改革被緊急叫停。具體而言，這種“制度意外”表現在以下幾個方面：

第一，撤縣設市改革中地方政府發展理念的異化導致經濟不協調。首先，改革過程中許多地方政府把國家的“城市化”戰略理解為“城市優先”戰略[8]3740，在缺乏合理規劃的情況下，采用“攤大餅”的方式，盲目擴大城區面積，占用耕地，重城市輕農村，導致了城鄉失衡、環境惡化、鄉村衰敗等諸多問題。其次，在升格為“市”之后，地方政府官員為了實現增加財政收入、政治晉升等諸多目標，盲目追求GDP增長，招商引資，出讓土地，對財政支出重視不足，最終不但達不到發展區域經濟的目標，反而使得地方政府債臺高筑[910]。再次，缺乏合理的發展規劃，盲目追求第二、三產業的發展，對農業生產的投入減少，造成產業發展不均衡。由于申報標準、程序從一定程度上缺乏嚴格性，許多縣在戴上“市”的帽子時，農業經濟仍然在全市經濟中占有重要比重，有很多市的農業人口比重仍在70%以上，在條件不具備的情況下，盲目的發展最終導致的是農村經濟的凋敝和農民利益受損。

第二，撤縣設市改革中地方政府發展方式的異化導致政治不穩定。“縣改市”對地方政府而言，意味著財權、事權、城市形象等諸多方面的提升，在可見利益面前，不少縣級政府在申報撤縣改市的過程中，各出奇招、“迎難而上”，通過跑部門、造指標的方式力圖甩掉“縣這頂破帽子”，而這種失范行為往往與出賣城鎮戶口、占用耕地聯系在一起，對失地農民而言，每畝地幾萬塊錢的征收款，就把他們的未來和子孫的生計都買斷了[11]。這損害了農民利益，造成了社會抗爭事件，影響了社會的穩定與發展。彭真懷在對山東、河北、廣西等地的實地調研后說道：“農村安全是社會安全的基礎。一窩蜂撤縣設市、設區，把城鎮化指標逐級分解到下級政府，弄得官不聊生，民不聊生，怨聲四起，這種做法實際上是在挑戰最為敏感的社會安定底線。”[12]

第三，撤縣設市改革中地方政府發展目標的錯位導致社會不信任。在縣改市過程中，許多地方政府只關注城市經濟的發展，對城市職能分工和配套和公共服務供給則很少注意。首先，城市職能分工不協調，城市的職能主要決定于城市的產業結構。由于受過去自成體系思想的影響，城市間產業結構趨同，缺乏合理的職能分工。其次，城市基礎設施建設與公共服務供給不協調，地方政府普遍重經濟發展而輕公共服務，許多地方設市以后仍是“路不平，燈不亮，設不設市一個樣”。這種行為傾向必然產生兩種后果：一是政府職能錯位，即本來應該由市場解決的問題，政府卻積極介入和干預，而需要政府解決的公共教育、公共衛生保健等投入卻嚴重不足。二是一旦其他公共服務職能與經濟增長發生沖突時，地方政府往往做出一些為經濟增長讓路的選擇。這就形成了中央與地方及上下級政府在許多公共政策方面的非合作博弈，并直接影響了公共政策的有效執行[13]。

（二）撤縣設市改革中的地方政府的動力機制

地方政府“越位”與“缺位”的失范行為導致撤縣設市改革產生了諸多意外性后果并使得這一行政區域體制改革最終停止。那么，是何種因素導致地方政府在這項改革中有著“遏制不住”的沖動？這就涉及到改革中地方政府的動力機制問題。

從微觀層面討論撤縣設市改革中地方政府的行為動機涉及財政稅收、行政層級、人員編制、績效考核等諸多方面，多項可見的具體利益是地方政府發揮能動性，一路高歌猛進的直接原因，主要表現在四個方面。一是市比縣有更優惠的待遇和更高的標準，比如縣改市后可以實行省級計劃單列，繞過地區這一中間環節，直接面對省有關部門，容易爭取到更多的項目、資金、政策；縣的城市總體規劃只需上級地級市、地區或自治州人民政府審批即可實施，而設市城市的總體規劃必須經省、自治區人民政府審批方可實施，在要求和檔次上比縣要高一個級別等。二是市的名頭更好聽，對于地方招商引資和擴大地方知名度有直接好處。三是市的主要領導往往會高配或得到更多的提拔機會。四是地方可以得到更多上級分配的土地指標、工業項目、水資源占用量等[1415]。

從宏觀制度結構層面來看，這些意外性后果與改革開放以來國家行政放權帶來的地方政府自主性提升密切相關。所謂“地方政府自主性”，指的是擁有相對獨立的利益結構的地方政府，超越上級政府，按照自己的意志實現其行政目標的可能性，以及由此表現出來的區別于上級政府意圖的行為邏輯[16]。改革開放以來，中央政府通過分權和放權調動地方政府的積極性是中國體制轉型的一大特點，而權力下放勢必對改革的進程和社會利益結構產生重大的影響。在市場化改革的歷史進程中，地方政府“由中央集權體制下單純的中央政府派出機構和代理機構，轉而成了相對獨立的行為主體”，“以向地方人民提供廣泛的物質利益和社會福利，來交換地方精英和普通公民對地方官員權威和權位的認同，對地方現行制度和政策的支持”[17]。就縣級政府而言，1978年以來的經濟性和行政性分權化改革，不但重構了政府間關系以及政府行為的動力機制，而且“極大地提升了地方政府的自主性，為地方政府行為的選擇提供了一個充滿彈性的自主性空間”[18]。如果說在撤縣設市改革之初，地方政府在中央政府強力主導下，還是改革政策的被動執行人，那么在看到和認清行政區劃改革帶來的實際好處后，地方政府則成了這項改革政策的主動迎合者。面對行政升格帶來的可見利益，在實際操作層面，無論是符合標準的，還是條件不足的縣，誰也不愿意輸在“設市”這條起跑線上。

四、反思與出路：撤縣設市改革的未來方向

前文指出，中央政府與地方政府在改革目標上的一致性使縣改市能夠在全國范圍內迅速推進，而二者在改革動機上的差異性又使得許多地方政府基于自主利益盲目跟進，最終扭曲了改革的目標，弱化了改革的績效。因此，在新時期“縣改市”的熱潮中需要進行“冷”思考，國家需要建立更加科學合理的撤縣設市評價體系、完善審核流程，注重改革過程中參與主體的多元互動，以確保制度改革能夠平安著陸，滿足國家新型城鎮化戰略需要，推動區域經濟協調發展。

（一）完善撤縣設市的標準和程序

首先，保證撤縣設市改革有效地推進，需要在標準上對“縣改市”的主體嚴格把關，確保其行政升格符合經濟社會發展的客觀規律。目前而言，我國撤縣設市標準的政策文本還停留在1993年，已經難以適應新時期經濟社會發展和新型城鎮化戰略的需要。由于整縣改市的標準偏低，造成部分縣改成市以后，轄區的城市特征不明顯，行政管理上要花很多的精力統籌兼顧城區和農村地區，影響了整縣改市的政策聲譽，因此，建立一套科學完備的撤縣設市標準非常必要[19]。作者認為，許多學者從不同角度設計的新標準都具備參考價值，如馬祖琦[20]從縣制保護的角度設計了“總量控制”與“存量標桿”兩種撤縣設市的標準，馮俏彬、安森東提出以人口規模、經濟實力、地理交通、政治軍事等因素為指標構建縣級行政區等次體系，作為縣級行政區動態調整的重要參考標準[1]146150。

其次，要保證撤縣設市改革有序地運行，需要將撤縣設市的程序制度化，防止盲目申報和“一哄而上”的情況發生。目前的撤縣設市的程序只是大致分為了提出、上報、批復、掛牌幾個階段，其制度化程度較低，在改革過程中，主體權限配置問題、審查批準程序問題和監督問責問題都不明晰，這是撤縣設市改革中出現弄虛作假、權力尋租等現象的重要原因。基于此，一方面需要加強對撤縣設市的法律規制，完善審批程序，將其制度化、法律化；另一方面，面對新一輪“縣改市”的熱潮，需要根據中國經濟發展的實際，堅持適度規模原則，對申報主體的數量進行宏觀控制。

（二）轉變撤縣設市改革的方式

從方式和路徑上看，我國行政區域體制改革往往是以行政力量為主導，通過較多的政策、規范性文件進行指導和規范，自上而下地推行。改革“中央指導”色彩濃厚，并與國家經濟建設戰略緊密掛鉤，有著明顯的“強經濟”導向[21]，中央政府是改革議程制定和推進的主角，地方政府和社會公眾往往并未參與到議程的討論中，僅僅是扮演了執行人的角色。這種情況造成了地方政府在改革熱潮中盲目、失范地競爭，有條件要上，沒有條件創造條件也要上，最終引發了撤縣設市改革的失序與混亂。因此，新一輪的撤縣設市改革恰恰需要改變這種議程制定模式，在改革主體上由“一元主導”轉變為“多元互動”，在政策過程中由“自上而下”轉變為“上下聯動”。

首先，在撤縣設市改革議程的創設中，需要吸納利益相關主體的意見，把中央政府、地方政府、社會大眾等主體聯系起來，實現不同利益主體間的多元互動。在這個過程中，中央政府立足宏觀改革目標、地方政府立足地方發展實際、社會大眾立足居民生活需要，多方主體合理協商、有效溝通，確保改革的目標既符合國家戰略目標，又立足地方經濟社會實際，更滿足人民生活需要。

其次，在撤縣設市改革推進過程中，可以充分發揮我國協商民主的制度優勢，建立一套“中央—地方—社會”三位一體的溝通協商機制，改變以往政策運行中“中央—地方”的二元模式，把中央主導和評估、地方執行和反饋、社會監督和建議三者有機結合起來。這樣既可以使改革中出現的問題得到及時的反饋，便于中央加以調控，又可以從一定程度上避免改革過程中政府間的盲目競爭，保障改革的有效性和有序性。

（三）明確撤縣設市改革的定位與出路

撤縣設市改革的實質是解決城鎮化進程中縣的出路問題，通過行政升格，把縣從既往的體制束縛中解放出來，激發縣在區域經濟發展中的活力，推動新型城鎮化的發展。那么，充分發揮“縣改市”的作用，把改革后的制度優勢轉變為治理績效，就需要從兩個方面著手。

第一，要明確撤縣設市改革的目標與定位，避免行政升格本身對改革造成阻礙。在改革過程中，許多地方政府基于行政升格而帶來的權力增加、編制增多、待遇增高等一系列可見的利益而急于甩掉“縣”這頂破帽子。地方官員不僅在經濟上為財稅和利益而競爭，也處在政治晉升錦標賽的狀態中[22]，撤縣設市后縣雖然在行政級別上沒有實質性的變化，但相對于其他縣就會產生比較優勢，對于政府官員的晉升無疑是有某種隱性的幫助。新時期撤縣設市改革的目標是為了充分發揮縣在區域經濟發展中的功能，推動新型城鎮化進程，地方政府由“縣”變“市”其主要功能定位也在于經濟發展，而非其他因素。因此，在改革過程中，弱化“縣改市”與官員行政級別、人員編制、職稱待遇等非關鍵因素的聯系，有利于避免地方政府的盲目競爭與過熱申報，保證改革的穩步推進。

第二，要推動地方政府縱向層級間的改革，理順和優化省、市、縣三級政府間的財政、行政和事務關系，賦予縣級政府在發展經濟中更多的自主權。首先，在財政方面，實行省直接管理縣的財政體制。在現行財政體制下，縣改為縣級市后，其財政收入、支出計劃仍由上級地級市管理，而往往市又會基于其自身發展的目標對縣級財政進行盤剝，出現“市壓縣”“市刮縣”“市卡縣”的現象，長此以往，不利于縣域經濟的整體發展，而財政上的省直管則可以把縣從既有體制束縛中解放出來，增強其發展地方經濟的積極性；其次，適當推進行政放權，賦予地方政府更多的發展權。在政治實踐中，縣級政府距離基層社會最近，一方面履行著諸多社會管理職能，另一方面其行政權力往往受到上級政府的制約，這種權責的不匹配往往使基層政府在社會治理中面臨困境；再次，完善政府間績效考核制度，確保縣域經濟穩定、協調發展。“以GDP論英雄”的發展理念和考核機制是造成許多縣改為縣級市后不顧當地的實際情況盲目發展的重要原因。基于此，建立經濟、政治、社會、生態等各項指標有機結合的績效考核體制，能夠為地方政府的發展指明正確的方向，使“縣改市”的制度功能能夠充分發揮。

注釋：

①據作者統計，截至2017年4月，共有17個縣獲批升格為縣級市，分別是：扶余、玉樹、彌勒、香格里拉、康定、靖西、騰沖、馬爾康、東寧、撫遠、瀘水、寧鄉、平泉、玉環、神木、隆昌、盤州。

②表3及表4中，縣級市都加粗標出，并按“財政收入”指標降序排列。

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（責任編輯王婷婷）