陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究

張雪綢 寧梓熙

摘 要：加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展起著舉足輕重的作用。當(dāng)前，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍短缺，已嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面小康社會(huì)的建成。在分析陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，探討陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題，提出有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給;現(xiàn)狀;問(wèn)題;對(duì)策

中圖分類號(hào)：F327? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2018）36-0025-02

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)。在這一大背景下，陜西如何解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的問(wèn)題，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的一項(xiàng)最艱巨的任務(wù)。當(dāng)前，制約陜西農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。因此，總結(jié)當(dāng)前陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題，制定切實(shí)可行的解決對(duì)策對(duì)促進(jìn)陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

一、陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀

2017年陜西省生產(chǎn)總值為21 898.81億元，比上年增長(zhǎng)8%。隨著陜西經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)模逐年擴(kuò)大。

1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施惠及面不斷擴(kuò)大。2016年，農(nóng)村道路暢通工程全年投入68.07億元，新建村村通公路5 006.18公里，農(nóng)村道路暢通工程成效明顯。農(nóng)村電網(wǎng)改造全年投入15億元，2 654個(gè)村莊完成電網(wǎng)改造，10.17萬(wàn)處公共場(chǎng)所安裝了路燈，農(nóng)村電網(wǎng)改造覆蓋面不斷擴(kuò)大。2017年8月底，完成1 035個(gè)小城鎮(zhèn)和1 897個(gè)動(dòng)力電不足自然村電網(wǎng)建設(shè)改造任務(wù)。2017年底，農(nóng)村行政村移動(dòng)4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋達(dá)到95%，電信4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋達(dá)到72.3%，聯(lián)通4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋達(dá)到36%，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶普及率超過(guò)85%。到2020年，行政村通寬帶比例達(dá)到95%，接入帶寬能力達(dá)到12Mbps。

2.農(nóng)田水利生產(chǎn)設(shè)施供給穩(wěn)步增加。“十二五”期間，農(nóng)機(jī)裝備總動(dòng)力達(dá)到2 500萬(wàn)千瓦，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平提高到60%。2017年，全省農(nóng)機(jī)總動(dòng)力達(dá)到2 700萬(wàn)千瓦，主要農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到65%。2017年全年完成建設(shè)投資（水利系統(tǒng)）278億元，比上年增長(zhǎng)8.5%。灌溉面積1 269.81千公頃，旱澇保收面積750.11千公頃，節(jié)水灌溉面積935.43千公頃。預(yù)計(jì)2018全年計(jì)劃完成水利投資300億元，發(fā)展節(jié)水灌溉面積80萬(wàn)畝，新修改造基本農(nóng)田50萬(wàn)畝，縣城新增供水能力10萬(wàn)噸，農(nóng)村自來(lái)水普及率達(dá)到88%以上。

3.公共環(huán)境整治初顯成效。隨著“生態(tài)示范村（鎮(zhèn)）創(chuàng)建工程”“環(huán)境優(yōu)美村鎮(zhèn)創(chuàng)建工程”“民生工程”的深入實(shí)施，陜西農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境得到有效改善。“十二五”陜西省累計(jì)投入資金23.06億元，開(kāi)展了農(nóng)村環(huán)境綜合整治，受益人口600多萬(wàn)。2016年陜西省又投入資金5.35億元，完成1 734個(gè)農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，受益人口148萬(wàn)。農(nóng)村生活垃圾收集率59.52%，生活污水處理率18%，農(nóng)村衛(wèi)生改廁普及率68.28%，農(nóng)村危房改造10.8萬(wàn)戶。2020年，陜西所有重點(diǎn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）都要實(shí)現(xiàn)污水、垃圾全收集、全處理，全省90%以上行政村生活垃圾得到有效治理，60%以上行政村生活污水得到有效處理，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率達(dá)到85%以上。

4.公共服務(wù)事業(yè)得到加強(qiáng)。“十二五”期間，陜西省衛(wèi)生計(jì)生事業(yè)五年累計(jì)投入1 300億元，是“十一五”的2.2倍，同時(shí)新增衛(wèi)生計(jì)生機(jī)構(gòu)1 515所，增長(zhǎng)1.72%;床位數(shù)達(dá)到19.94萬(wàn)張，增長(zhǎng)40%;專業(yè)技術(shù)人員增加6.8萬(wàn)，增長(zhǎng)34.5%;總診療人次達(dá)1.75億，增長(zhǎng)81%，醫(yī)療服務(wù)體系進(jìn)一步健全，群眾就醫(yī)環(huán)境顯著改善。新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2012年的每人每年250元提高到2016年的430元，參保率99.8%，同時(shí)也出臺(tái)了貧困人口兜底醫(yī)保政策。陜西省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入由2008年的124.93億元增加到2015年的309.81億元。2016年累計(jì)投入85億元，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)基本建設(shè)和危房進(jìn)行改造，改善了5 900多所薄弱學(xué)校辦學(xué)條件，為力爭(zhēng)到2020年全省所有學(xué)校達(dá)到義務(wù)教育辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)奠定了基礎(chǔ)。

二、陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題

陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給雖然取得巨大成績(jī)，但與發(fā)達(dá)的地區(qū)相比，還存在不少的問(wèn)題，其主要表現(xiàn)為以下幾方面。

1.供給總量仍然短缺。一是農(nóng)業(yè)投入相對(duì)較少。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益低，需要政府財(cái)政的大力支持。2016年，政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出15.1%。2017年政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出11.8%。與其他發(fā)達(dá)的省份相比，政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出比重仍然偏低。二是農(nóng)村醫(yī)療和公共衛(wèi)生狀況較差。2016年陜西省基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人力資源研究報(bào)告調(diào)查顯示，在調(diào)查的47家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員中高級(jí)職稱平均每院僅0.32人，中級(jí)職稱平均每院僅1.89人，本科學(xué)歷以上平均每院僅0.11人，本科學(xué)歷平均每院僅1.21人，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員職稱結(jié)構(gòu)不合理，學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低。三是農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)很不完善。陜西需要常年救助的農(nóng)村特困人口近200萬(wàn)，占全省農(nóng)業(yè)人口的6.8%。新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從2012年的每人每年250元提高到2016年的430元，但這也難以解決農(nóng)民的燃眉之急。即使參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，其保障功能也非常差。四是農(nóng)村教育問(wèn)題突出。全省基礎(chǔ)教育城鄉(xiāng)之間、存在較大差距，發(fā)展很不平衡。農(nóng)村學(xué)校條件差，規(guī)模小，師資力量薄弱，教育手段落后。

2.供給結(jié)構(gòu)仍然失衡。一是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的供需結(jié)構(gòu)不合理。陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品的供求存在結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象，如農(nóng)村養(yǎng)老、教育等農(nóng)村公共產(chǎn)品需求大而供給卻不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自上而下的任命機(jī)制和任期機(jī)制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只唯上不唯下，決策時(shí)過(guò)多考慮對(duì)上的政績(jī)，不考慮農(nóng)民的需求意愿，脫離實(shí)際搞一些“形象工程”“面子工程”[1]。二是城鄉(xiāng)供給失衡。建國(guó)以來(lái)，政府重視工業(yè)、輕視農(nóng)業(yè)的政策，造成了城市和農(nóng)村分割的二元結(jié)構(gòu)，形成了城市和農(nóng)村相對(duì)獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給體系。城市居民享用公共產(chǎn)品大部分由國(guó)家“埋單”，而農(nóng)村的公共產(chǎn)品很大程度上靠農(nóng)民自身解決。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅在總量上供給不足，而且還存在供給效率低下。因?yàn)檗r(nóng)村公共產(chǎn)品供給往往是由政府以文件形式自上而下的下達(dá)，這種自上而下的下達(dá)方式導(dǎo)供需之間經(jīng)常脫節(jié)。同時(shí)，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品資金投入缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致資金經(jīng)常投入不到位，資金濫用、挪用現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這在一定程度上阻礙了資金的使用效率，結(jié)果造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低下。

三、有效增加陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的對(duì)策

為了提高陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率，應(yīng)采取多種措施完善陜西農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

1.加大農(nóng)村公共產(chǎn)品投資力度。新農(nóng)村建設(shè)的主體是村民，他們?yōu)閲?guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，有權(quán)利享受和城市居民一樣的公共產(chǎn)品。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民享受的公共產(chǎn)品明顯少于城市居民，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)村社會(huì)保障等農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的力度，彌補(bǔ)以前投資的欠賬，才能有效改變城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給體系的二元化局面，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給體系的形成。

2.擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給源。政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)域內(nèi)的村民是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者，但僅僅依靠這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的性質(zhì)，特別是一些有服務(wù)收益的產(chǎn)品，要積極引導(dǎo)公益資金和民間資本進(jìn)入，使他們也成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效提供者，為農(nóng)民提供更多的產(chǎn)品（如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等）。

3.建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求表達(dá)機(jī)制。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的供給決策機(jī)制導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，為了改變這種狀況，有必要建立一個(gè)充分展現(xiàn)農(nóng)民喜好，反映個(gè)體差異的決策機(jī)制。“自下而上”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，使大多數(shù)農(nóng)民的需求得到充分表達(dá)，滿足農(nóng)村居民公共產(chǎn)品需求，最大限度發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的要求，建立真正民主的村民自治組織，讓村民委員會(huì)真正對(duì)農(nóng)民負(fù)責(zé)、反映農(nóng)民的聲音、維護(hù)農(nóng)民利益[2]。通過(guò)民主評(píng)議，投票決定該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，讓農(nóng)民能夠自由行使權(quán)利，充分發(fā)表意見(jiàn)，反映廣大農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。

4.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一方面是本區(qū)域公共產(chǎn)品供給的主體，要行使其為區(qū)域內(nèi)村民服務(wù)職責(zé)。另一方面，他們也是區(qū)域內(nèi)村民公共產(chǎn)品需求信息上下傳導(dǎo)的節(jié)點(diǎn)，要積極收集區(qū)域內(nèi)村民公共產(chǎn)品需求信息，并將之分類向不同供給主體傳達(dá)，以便不同供給主體按其需求給予提供。當(dāng)其他公共產(chǎn)品供給主體有對(duì)本區(qū)域內(nèi)供給計(jì)劃時(shí)，有義務(wù)和責(zé)任不斷和區(qū)域內(nèi)村民溝通，并向供給主體提出合理化的建議和方案，使供給主體對(duì)本區(qū)域內(nèi)供給與村民的需求相符合[3]。