水利PPP項(xiàng)目合同爭議的多元化解決機(jī)制研究

梁 姝

(河海大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，黨中央提出必須深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并提出當(dāng)前重點(diǎn)是推進(jìn)“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)，把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)列入補(bǔ)短板的重點(diǎn)內(nèi)容，把重大水利工程和災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)納入擴(kuò)大有效投資的關(guān)鍵領(lǐng)域。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國全面深化改革的重要一步，對(duì)于水利發(fā)展而言更是重大機(jī)遇。2015年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和水利部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利工程建設(shè)和運(yùn)營。PPP項(xiàng)目有助于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，提高水利管理效率和服務(wù)水平，對(duì)于完善我國水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有重要作用。

我國已有PPP模式在水利建設(shè)項(xiàng)目中成功運(yùn)用的案例，但尚未全面推廣，這與相關(guān)法律制度不健全有很大關(guān)系，特別是合同雙方發(fā)生爭議時(shí)解決機(jī)制的不完善，給社會(huì)資本進(jìn)入水利項(xiàng)目造成嚴(yán)重阻礙。合同爭議解決是合同理論體系中不可或缺的一環(huán)，如果爭議得不到妥善解決，合同當(dāng)事人的合法權(quán)益將面臨威脅，由于水利PPP項(xiàng)目的特殊性，社會(huì)公共利益也將受到損害。

1 水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決在我國的現(xiàn)狀

1.1 理論

對(duì)水利PPP項(xiàng)目合同爭議的解決途徑研究需要從合同本身及爭議的性質(zhì)入手，學(xué)術(shù)界對(duì)此意見不一。由于水利PPP項(xiàng)目合同相比其他行政行為而言對(duì)契約理念的體現(xiàn)更為明顯，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)配置也受其影響，很多學(xué)者主張將其歸為民事合同，所生爭議屬于民事爭議。也有學(xué)者從合同當(dāng)事人、政府方在合同中享有的行政優(yōu)益權(quán)以及水利項(xiàng)目的特殊性出發(fā)，認(rèn)為水利PPP項(xiàng)目合同是行政合同，合同爭議屬于行政爭議。關(guān)于行政合同爭議的解決，相關(guān)理論主張包括“雙階理論”、“拆分理論”(又稱“拆分模式”)和“雙階+拆分理論”。“雙階理論”即依據(jù)合同所處階段的不同制定不同的糾紛解決機(jī)制。“拆分模式”是指拆分合同中的行政性要素與契約性要素，通過公法規(guī)則調(diào)整其中的行政性因素，私法規(guī)則調(diào)整其中的契約性因素[1]。“雙階+拆分理論”即將“拆分理論”與“雙階理論”相結(jié)合，運(yùn)用“拆分理論”改造傳統(tǒng)的“雙階理論”[2]。3種理論相較而言，“雙階+拆分理論”為重新構(gòu)建水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決機(jī)制提供了一條更為有效的路徑，根據(jù)所生爭議的性質(zhì)選擇民事或行政解決方式，更有針對(duì)性，也更有助于合同目的的實(shí)現(xiàn)。

1.2 立法

我國目前還沒有出臺(tái)《行政合同法》，關(guān)于行政合同爭議解決途徑的規(guī)定散落在各部門文件、地方性規(guī)定和司法解釋文件之中。正因?yàn)榻y(tǒng)一法律規(guī)定的缺位和理論界不同聲音的存在，以致我國關(guān)于行政合同爭議解決沒有普適性原則和一致方向，不利于爭議的公平有效解決。如財(cái)政部印發(fā)的《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))列舉的常見的爭議解決方式包括：友好協(xié)商、專家裁決、仲裁和訴訟；國家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014年版)》(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))規(guī)定雙方可以約定的爭議解決方式包括：協(xié)商、調(diào)解、仲裁或訴訟。很多地方政府發(fā)布的規(guī)范政府合同的文件均規(guī)定采用協(xié)商、仲裁或者訴訟的方式來解決合同爭議。不難發(fā)現(xiàn)，指導(dǎo)文件列舉的爭議解決方式以非訴訟手段為主，訴訟手段也未明確是民事訴訟還是行政訴訟。通過仲裁解決PPP爭議是國際慣例，但《中華人民共和國仲裁法》明確將行政爭議排除出可仲裁范圍，究竟仲裁可否作為我國水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決的途徑以及如何確定適用范圍仍需進(jìn)一步討論。

1.3 實(shí)務(wù)

在水利PPP爭議案件的處理上，人們不愿意選擇行政訴訟，是因?yàn)檫€有民事爭議解決渠道可以選擇。許多人不大相信法院能夠公正地審理行政協(xié)議案件[3]。在司法實(shí)踐中，多數(shù)水利PPP項(xiàng)目合同爭議被納入民事訴訟或者通過訴訟外途徑解決，只有少數(shù)進(jìn)入行政訴訟途徑來解決，側(cè)面反映了司法機(jī)關(guān)對(duì)水利PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的態(tài)度。最高人民法院在輝縣市人民政府與河南新陵公路建設(shè)投資有限公司合同糾紛上訴案((2015)民一終字第244號(hào))中一方面肯定案涉合同是“典型的BOT模式的政府特許經(jīng)營協(xié)議”，另一方面又認(rèn)為“雖然合同的一方當(dāng)事人為輝縣市政府，但合同相對(duì)人新陵公司在訂立合同及決定合同內(nèi)容等方面仍享有充分的意思自治，并不受單方行政行為強(qiáng)制，合同內(nèi)容包括了具體的權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任，均體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的平等、等價(jià)協(xié)商一致的合意……從本案合同的目的、職責(zé)、主體、行為、內(nèi)容等方面看，合同具有明顯的民商事法律關(guān)系性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)定性為民商事合同”。從這段論述來看，最高法院認(rèn)為政府特許經(jīng)營協(xié)議既可能是民商事合同，也可能是行政合同，這顯然與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋〔2015〕9號(hào))中將政府特許經(jīng)營協(xié)議歸為行政協(xié)議的規(guī)定是不一致的。

1.4 小結(jié)

我國水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決在理論研究上存在嚴(yán)重分歧，PPP上位法缺位，實(shí)務(wù)上的矛盾也從側(cè)面反映了理論和立法亂象。水利工程屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，是社會(huì)生產(chǎn)和生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，天然具有“準(zhǔn)公益性”，提供“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。水利PPP項(xiàng)目合同的根本目的在于提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，且內(nèi)容涉及行政法上的權(quán)利和義務(wù)，與《行政訴訟法解釋》第11條對(duì)行政協(xié)議的定義相契合，因此，將水利PPP項(xiàng)目合同歸為行政合同更為合理。此外，水利項(xiàng)目涉及社會(huì)公共利益，項(xiàng)目運(yùn)行過程中需要保證生產(chǎn)生活的正常進(jìn)行，從司法最終原則考慮，行政訴訟相對(duì)民事訴訟而言對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)更為有力，但項(xiàng)目合同中包含的契約性因素和由此引發(fā)的民事性爭議也不可忽視。為合理化解水利PPP項(xiàng)目合同爭議，建構(gòu)多元化爭議解決機(jī)制尤為必要。

2 水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決機(jī)制的完善

通常水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決方式包括友好協(xié)商、專家裁決、調(diào)解和訴訟等。傳統(tǒng)的行政爭議解決方式包括行政復(fù)議、行政訴訟、行政裁決、行政仲裁和行政和解等。《中華人民共和國政府采購法》中爭議解決方式包括詢問、質(zhì)疑和投訴、行政復(fù)議和行政訴訟。詢問程序十分簡單，雖規(guī)定了采購人答復(fù)的義務(wù)，但對(duì)答復(fù)時(shí)間、內(nèi)容和拒絕答復(fù)的救濟(jì)措施均無明確規(guī)定，這也使得詢問很難成為正式的糾紛解決機(jī)制[2]。質(zhì)疑和投訴機(jī)制是基于“政府采購合同適用《合同法》”這一規(guī)定使政府采購合同爭議無法直接進(jìn)入行政爭議解決途徑而設(shè)計(jì)的，水利PPP項(xiàng)目合同不存在這一法律障礙，因而在爭議解決機(jī)制設(shè)計(jì)中不作考慮。通過行政方式解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，不能完全套用既有的解決模式，畢竟行政合同爭議與傳統(tǒng)行政爭議存在差別。在檢視現(xiàn)有解決方式的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)特殊解決機(jī)制，充分發(fā)揮各解決手段的有效作用，是當(dāng)前解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議的重要任務(wù)。

2.1 對(duì)既有爭議解決方式的檢視

2.1.1 行政復(fù)議

能否運(yùn)用行政復(fù)議解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，首先要解決行政復(fù)議制度的定位問題。根據(jù)國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議行政復(fù)議法(草案)的立法說明，“行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”。但是有學(xué)者認(rèn)為，雖然現(xiàn)行《行政復(fù)議法》第1條將“糾正違法或不當(dāng)行政、保護(hù)公民合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”都視為行政復(fù)議制度的目的，但與保護(hù)公民合法權(quán)益這一根本目的相比，無論是糾正違法或不當(dāng)行政，還是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，都只是一種次級(jí)目的。將行政復(fù)議制度定位于公民權(quán)利的救濟(jì)方式，可以說是對(duì)行政復(fù)議制度本質(zhì)的回歸，能夠促使行政復(fù)議制度設(shè)計(jì)更加科學(xué)和理性[4]。

通過行政復(fù)議解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，就現(xiàn)行《行政復(fù)議法》來說，從基本原則到程序設(shè)計(jì)都需要修改，對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行重構(gòu)就具有必要性，但其可能涉及的面向和出現(xiàn)的阻力都不可忽視。在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上加入水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決的特殊規(guī)則不失為一種良方，但考慮到目前的制度定位，將解決規(guī)則符合立法目的、融入法體系的難度非常大，相應(yīng)地對(duì)水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決的作用也就有限。不過這并不意味著絕對(duì)排除其在水利PPP項(xiàng)目合同爭議中的運(yùn)用，涉及傳統(tǒng)行政爭議并符合行政復(fù)議范圍規(guī)定的仍然要通過行政復(fù)議解決。

2.1.2 行政訴訟

行政訴訟是解決行政合同爭議最重要的方式。針對(duì)目前行政訴訟只能由行政相對(duì)人提起的現(xiàn)狀，余凌云教授[5]提出為適應(yīng)解決行政契約糾紛的要求，就必須在原有單向性構(gòu)造的行政訴訟制度框架中針對(duì)行政契約特點(diǎn)建立專門適用于解決行政契約糾紛的雙向性構(gòu)造的訴訟結(jié)構(gòu)，反映在具體制度與規(guī)則的構(gòu)建上就是在行政訴訟中專門規(guī)定解決行政契約糾紛的特別規(guī)則，包括允許行政機(jī)關(guān)起訴的條件、調(diào)解原則、舉證責(zé)任、確認(rèn)契約效力以及對(duì)違約責(zé)任處理的判決形式等。但楊解君教授[6]認(rèn)為：行政主體只能做被告，似乎行政主體在行政訴訟階段處于不利境地，但實(shí)際上，由于行政主體在行政契約的締結(jié)、履行和執(zhí)行階段，一直處于主導(dǎo)和支配地位，擁有諸多法定或約定的“優(yōu)益權(quán)”，行政主體不需要司法機(jī)關(guān)的介入，也可達(dá)到促使契約相對(duì)方履行契約義務(wù)的目的。因此，現(xiàn)有行政訴訟的單方性制度只需要在受案范圍、審查原則、舉證責(zé)任以及法院審理程序與判決等方面補(bǔ)充特殊規(guī)則，就可以初步具備處理行政契約案件的能力。

對(duì)行政訴訟法進(jìn)行重構(gòu)，允許行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，與行政訴訟的立法目的不相符合，正如楊解君教授所說，行政機(jī)關(guān)在行政合同關(guān)系中享有行政優(yōu)益權(quán)，處于優(yōu)勢(shì)地位，再賦予其起訴行政相對(duì)人的權(quán)利，未免會(huì)加劇行政相對(duì)人的弱勢(shì)地位。加之《行政訴訟法》剛剛修改不久，短期內(nèi)再次修改的可能性不大，對(duì)行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)需要尋求其他更為合理的方式。

通過行政訴訟解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，在適用規(guī)則上應(yīng)兼顧行政和民事規(guī)則，《行政訴訟法解釋》對(duì)此采取相同態(tài)度。因?yàn)樗鸓PP項(xiàng)目合同中契約性因素的存在，民事規(guī)則非但不可避免，在解決相關(guān)爭議上反而更公平有效，但具體適用需要考慮出現(xiàn)爭議的合同階段及具體的爭議類型，不可盲目適用。

2.1.3 行政仲裁

目前我國的行政仲裁制度主要解決行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政合同爭議、農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛和勞動(dòng)爭議。《仲裁法》已經(jīng)明確規(guī)定行政爭議不能仲裁，如果要通過行政仲裁來解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，必須先對(duì)其進(jìn)行改革。仲裁在解決爭議方面的優(yōu)勢(shì)是顯而易見的——靈活、簡捷、專業(yè)、低成本等，目前我國行政仲裁制度的設(shè)計(jì)并未全面發(fā)揮該制度的先天優(yōu)勢(shì)。水利PPP項(xiàng)目合同爭議雖然是行政爭議，但其合意性因素不可忽略，這正是仲裁的適用空間。

改革行政仲裁，將水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決納入其范圍，對(duì)于保障政府方的合法權(quán)益以及社會(huì)公共利益提供了一條新出路。政府方不能做行政訴訟的原告，當(dāng)其利益受損時(shí)多采用行政手段、做出行政行為來尋求救濟(jì)，在這一過程中難免出現(xiàn)濫用職權(quán)等問題。政府方在合同中被賦予的行政優(yōu)益權(quán)源于合同所涉及的社會(huì)公共利益和公共管理的合同目的，權(quán)力行使的范圍也應(yīng)僅限于此。雖然社會(huì)資本方有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但在實(shí)際操作過程中，其監(jiān)督實(shí)效存疑。對(duì)此，更合理的解決辦法是對(duì)政府方行使行政優(yōu)益權(quán)的范圍法定，范圍之外的事項(xiàng)通過行政仲裁來解決。

仲裁天然具有獨(dú)立、公正的屬性，代表爭議之外的第三方。通過行政仲裁解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，首先要明確仲裁的范圍，將公法上的爭議排除在外；其次仲裁機(jī)構(gòu)需要改革，仲裁委員會(huì)的組成應(yīng)涵蓋行政人員、行業(yè)代表、項(xiàng)目專家以及法律專家，保證各方利益代表人均有參與。仲裁程序和規(guī)范可以參照《仲裁法》《勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行設(shè)計(jì)。需要特別注意的是，通過行政仲裁解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，旨在更高效地定紛止?fàn)帲约盀檎綄で缶葷?jì)提供一種更規(guī)范的途徑，仲裁范圍也限于合同文意爭議和履行過程中的契約性條文爭議等爭議類型，區(qū)別于傳統(tǒng)行政仲裁，因此合同雙方在仲裁中處于平等地位，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)有所不同。仲裁庭做出裁決之后，在特定條件下(參照《仲裁法》第58條至第61條規(guī)定)，雙方當(dāng)事人均有權(quán)在法定期限內(nèi)申請(qǐng)人民法院撤銷，人民法院受理撤銷裁決的申請(qǐng)后，認(rèn)為可以由仲裁庭重新仲裁的，通知仲裁庭在一定期限內(nèi)重新仲裁，并裁定中止撤銷程序。仲裁庭拒絕重新仲裁的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定恢復(fù)撤銷程序。裁決撤銷之后，社會(huì)資本方仍可以通過行政訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)益，政府方則止步于此。這既是對(duì)政府方優(yōu)勢(shì)地位的一種平衡，也是現(xiàn)行法律規(guī)定的要求。

2.1.4 行政裁決

關(guān)于通過行政裁決來解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議存在幾個(gè)問題。首先行政裁決的定義是不明確的[7-8]，裁決機(jī)構(gòu)究竟是合同政府方還是獨(dú)立第三方，學(xué)者觀點(diǎn)各不相同[9-10]；其次，在合同中適用裁決這種公法色彩濃厚的方式是否合理也有待論證；最后，最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》中提到：“促進(jìn)完善行政調(diào)解、行政和解、行政裁決等制度。”“支持行政機(jī)關(guān)依法裁決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛。”從中可以看到，最高法認(rèn)為行政裁決的對(duì)象是民事糾紛，而水利PPP項(xiàng)目合同爭議的性質(zhì)在最高法內(nèi)部觀點(diǎn)不一，究竟可否適用行政裁決仍無答案。因此，通過行政裁決解決爭議有很多問題需要解決。

圖1 水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決機(jī)制構(gòu)建

2.1.5 行政和解

行政和解的實(shí)質(zhì)是一種調(diào)解，一般沒有強(qiáng)制的法律效力。傳統(tǒng)行政和解解決行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政爭議，或者行政機(jī)關(guān)作為第三方，對(duì)民事雙方之間的民事爭議進(jìn)行和解。通過行政和解解決水利PPP項(xiàng)目合同爭議，和解的范圍需要有所限制，避免合同雙方在和解過程中達(dá)成不利于社會(huì)公共利益的協(xié)議，損害國家利益[6]。行政和解作為爭議解決方式的優(yōu)勢(shì)在于減輕司法訴累，提高效率，解決效果也更好，有助于社會(huì)和諧。因此，在行政合同爭議解決中，應(yīng)允許雙方當(dāng)事人行政和解，這與行政合同的合意性相契合，但是涉及社會(huì)公共利益和第三人利益的，則必須謹(jǐn)慎對(duì)待，防止侵害公共利益或第三人的合法利益。

2.2 多元化爭議解決機(jī)制的構(gòu)建和完善

構(gòu)建和完善多元化的水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決機(jī)制，“拆分+雙階理論”給出了理論指導(dǎo)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國既有的爭議解決方式，構(gòu)建水利PPP項(xiàng)目合同爭議多元化解決機(jī)制(見圖1)。水利PPP項(xiàng)目合同的整個(gè)生命周期可以劃分為3個(gè)階段：締約前階段、締約后的履行階段和合同履行完畢的后合同階段。因循“拆分+雙階理論”，將不同階段出現(xiàn)的不同爭議按照契約性因素和行政性因素進(jìn)行拆分，繼而選擇對(duì)應(yīng)的解決方式。

在締約前階段，主要爭議是政府方在選擇相對(duì)人的過程中產(chǎn)生的，例如：招投標(biāo)過程中社會(huì)資本方認(rèn)為政府方損害了其正當(dāng)權(quán)益，這時(shí)社會(huì)資本方可以選擇行政復(fù)議或行政訴訟尋求救濟(jì)，也可以與政府方達(dá)成和解。締約之后，出現(xiàn)的爭議類型包括：因合同文意本身產(chǎn)生的爭議、合同效力爭議、違約爭議以及侵權(quán)爭議。如果合同雙方對(duì)于合同文本的意思產(chǎn)生分歧，可以先自行協(xié)商處理，如果協(xié)商不成，雙方均有權(quán)提請(qǐng)行政仲裁。仲裁庭依法從社會(huì)公共利益出發(fā)做出解釋。履約過程中，合同雙方均有可能違約。在社會(huì)資本方違約的情況下，合同雙方需要先行協(xié)商；協(xié)商未果的情況下，政府方可以行使行政優(yōu)益權(quán)直接解約，或者強(qiáng)制執(zhí)行(需要由雙方提前約定)。對(duì)公共利益造成損害的，政府方可以提請(qǐng)行政仲裁，要求社會(huì)資本方給予相應(yīng)賠償，仲裁過程中出于公益考慮，合同一般不停止執(zhí)行。但如果停止執(zhí)行不會(huì)加劇損害的可以協(xié)商停止執(zhí)行。如果政府方在合同履行過程中違約或者履行不適當(dāng)?shù)模鶕?jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》規(guī)定，社會(huì)資本方可以直接提起行政訴訟，符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的也可以行政復(fù)議，在此過程中鼓勵(lì)雙方達(dá)成和解，但和解協(xié)議必須在不損害社會(huì)公共利益和第三人合法權(quán)益的范圍之內(nèi)。如果政府方違反的是契約性條文，社會(huì)資本方在行政訴訟和行政復(fù)議之外還可以選擇行政仲裁來解決爭議。仲裁的成本低、效率高、保密性好，盡快解決爭議可以有效止損，防止對(duì)相對(duì)人造成的損害擴(kuò)大。

出于公共利益的考慮，政府方擁有單方變更或解除合同的權(quán)利，相應(yīng)地需要對(duì)社會(huì)資本方的預(yù)期利益損失進(jìn)行賠償，以及先期投入尚未回收的利益進(jìn)行補(bǔ)償。社會(huì)資本方認(rèn)為政府方的賠償或者補(bǔ)償不到位的，可以與其進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成和解。確無法達(dá)成一致并實(shí)際造成損失的，社會(huì)資本方可以提起行政訴訟，符合《行政復(fù)議法》規(guī)定的可以行政復(fù)議。政府方在合同履行過程中，因行政優(yōu)益權(quán)行使不當(dāng)使相對(duì)人造成損失的，按照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，相對(duì)人可以提起行政訴訟或者行政復(fù)議，具體需要根據(jù)爭議情況進(jìn)行選擇。有權(quán)力必有監(jiān)督，否則就會(huì)成為腐敗滋生的土壤。政府方在法定范圍內(nèi)擁有行政優(yōu)益權(quán)，這種權(quán)力源于社會(huì)公共利益和公共管理目的，對(duì)此，合同相對(duì)方應(yīng)被賦予對(duì)政府方在整個(gè)合同過程中的監(jiān)督權(quán)，以保持雙方權(quán)利的平衡，對(duì)應(yīng)的懲戒機(jī)制和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制也需要完善。

合同履行完畢歸于消滅之后，根據(jù)《合同法》第92條規(guī)定，雙方當(dāng)事人仍需遵循誠實(shí)信用原則，互負(fù)協(xié)助、保密等后合同義務(wù)。在這一過程中如果政府方不履行義務(wù)，社會(huì)資本方仍可以提起行政訴訟，雖然《行政訴訟法》對(duì)此未作出明確規(guī)定，但同屬政府方違約情形，符合行政訴訟的受案范圍。如果社會(huì)資本方不履行后合同義務(wù)或者履行不適當(dāng)，政府方可以通過行政仲裁尋求救濟(jì)，這為政府方維護(hù)自身權(quán)益提供了一條合理路徑，也可避免使用行政處罰等強(qiáng)制手段所生的額外爭議。

3 總 結(jié)

在多元化糾紛解決機(jī)制中，各種方式和途徑既有其獨(dú)立發(fā)揮作用的空間，又可以相互銜接、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在既有的爭議解決體系中搭建屬于水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決的特殊路徑，兼顧了公平與效率，平衡各方權(quán)益，保證救濟(jì)順暢。雖然成本效益并非法治社會(huì)唯一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，但是成本效益的平衡確為衡量社會(huì)和司法公正的重要尺度。在水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中合理利用PPP進(jìn)行投融資，吸收利用社會(huì)資本，在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，對(duì)于提高水利管理水平具有重大意義。因此，理順現(xiàn)有的水利PPP項(xiàng)目合同爭議解決方式，建構(gòu)和完善特殊解決機(jī)制，對(duì)于水利發(fā)展抓住供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革機(jī)遇，補(bǔ)齊發(fā)展短板具有重要推動(dòng)作用。

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