水資源管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究

王喜峰，張景增

(1.中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872；2.中國社會科學(xué)院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100732)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，結(jié)構(gòu)性不合理問題突出。習(xí)近平總書記提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力。習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的重要性。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，全力落實(shí)去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板五大任務(wù)(中國共產(chǎn)黨中央委員會《2015中央經(jīng)濟(jì)工作會議公報(bào)》)。2016年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求形成以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策體系，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)朝著更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的方向發(fā)展，提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革(中國共產(chǎn)黨中央委員會《2016中央經(jīng)濟(jì)工作會議公報(bào)》)。2017年的“中央一號文件”將深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主要內(nèi)容。

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性資源?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定水資源屬于國家所有；水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。水資源實(shí)質(zhì)上是國家供給的最基礎(chǔ)要素之一。在供給方向上，不但向基本生活、農(nóng)業(yè)及糧食安全、工業(yè)及能源安全、服務(wù)業(yè)配置，而且還向環(huán)境、生態(tài)、新型城鎮(zhèn)化等方面優(yōu)化配置。這種國家所有的層級配置管理制度對于保障我國經(jīng)濟(jì)社會飛躍式發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。然而，以水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞為代表的水危機(jī)普遍存在，頻繁發(fā)生。水問題是在生產(chǎn)生活中輿論反映較為強(qiáng)烈的問題。一面是對經(jīng)濟(jì)社會飛躍式發(fā)展的有力支撐，一面是輿論反映較為強(qiáng)烈，這實(shí)質(zhì)上是水資源供給沒有滿足水資源中高品質(zhì)需求，正是水資源管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本問題。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度重新審視水資源管理，對于清晰界定水危機(jī)的根源、水資源管理的問題、水資源管理改革的方向有著重要的意義。由于水資源的基礎(chǔ)性，水資源管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究對于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全局、緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1 水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵及要求

1.1 背景及基本要求

自2010年以來，由于經(jīng)濟(jì)增長的換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期與前期刺激性政策的消化期在同一時(shí)間重合出現(xiàn)，產(chǎn)生疊加效應(yīng)，我國經(jīng)濟(jì)增速波動下行。面對經(jīng)濟(jì)下行壓力，我國政府長期以來偏重從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的“需求側(cè)”，也就是拉動經(jīng)濟(jì)增長的“投資、消費(fèi)、出口”來解決問題，通過擴(kuò)大投資、鼓勵消費(fèi)、增加出口等方式擴(kuò)大總需求規(guī)模，從而拉動經(jīng)濟(jì)增長。對應(yīng)的經(jīng)濟(jì)管理模式是經(jīng)濟(jì)學(xué)中需求側(cè)管理的范疇。

由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，外部需求疲軟，出口下行壓力增大；由于前期刺激性投資仍在消化、產(chǎn)能過剩問題嚴(yán)峻；我國消費(fèi)潛力巨大，但是面臨著中高品質(zhì)需求不能滿足，低品質(zhì)生產(chǎn)過剩的突出問題。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，看似有效需求不足，實(shí)際是有效供給不足、結(jié)構(gòu)失衡、供需錯(cuò)配所造成，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題[1]。

a. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求著力減少無效和低端供給。減少無效和低端供給要解決產(chǎn)能過剩、庫存過大等突出問題。過剩的產(chǎn)能和積壓的酷能，造成大量廠房、土地、設(shè)備和勞動力等生產(chǎn)要素的浪費(fèi)，使得要素?zé)o法從過剩領(lǐng)域流到有市場需求的領(lǐng)域、從低效率領(lǐng)域流到高效率領(lǐng)域、降低了資源配置效率。

b. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要著力擴(kuò)大有效和中高端供給。我國供給體系和產(chǎn)品品質(zhì)明顯不適應(yīng)市場需求變化，不適應(yīng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的要求，有效和中高端供給不足，導(dǎo)致國內(nèi)消費(fèi)外流、消費(fèi)潛力難以釋放等。

c. 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要著力推進(jìn)體制機(jī)制改革。要解決行業(yè)準(zhǔn)入限制造成的民營企業(yè)準(zhǔn)入困難，打通要素流動和再配置的通道，使生產(chǎn)要素從無效需求流向有效需求領(lǐng)域、從低端領(lǐng)域流向中高端領(lǐng)域，進(jìn)而提高要素配置效率。

1.2 內(nèi)涵

水資源是國家供給的基礎(chǔ)要素之一，國家對水資源的供給，不但面向國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)領(lǐng)域，還面向生態(tài)和生活等各個(gè)領(lǐng)域。因此，水資源管理的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵包括兩個(gè)方面，一是面向經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；二是面向全系統(tǒng)的水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。前者可以被稱為“狹義水資源供給側(cè)改革”，后者可以被稱為“廣義水資源供給側(cè)改革”。

對于這兩者區(qū)別，可以從需求層面來解釋。前者主要滿足對于各種層次產(chǎn)品和服務(wù)的各種品質(zhì)和形式的水資源的需求，包括對水資源的量、質(zhì)、能、域等的需求。后者則滿足對產(chǎn)品和服務(wù)、生態(tài)價(jià)值、安全感等各個(gè)層次的各種品質(zhì)和形式的水資源的需求，包括對水資源的量、質(zhì)、能、域等的需求。從生活、生產(chǎn)、生態(tài)3個(gè)層級來分的需求主體如表1所示[2]。面向全系統(tǒng)的可以覆蓋表1中的全部需求主體，面向經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的則可以覆蓋生活、生產(chǎn)兩個(gè)一級需求主體。

表1 水資源需求的主體及結(jié)構(gòu)構(gòu)成

1.3 面臨的基本形勢

從一級需求主體來看，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境價(jià)值逐漸增加，生態(tài)環(huán)境對水資源的量、質(zhì)的需求勢必增加。這種需求的增加分為兩個(gè)具體內(nèi)容：①人工對其補(bǔ)水的增加，例如生態(tài)調(diào)水、地下水回補(bǔ)等；②人類的生產(chǎn)、生活活動對生態(tài)環(huán)境的影響降低，可以分為兩個(gè)小的內(nèi)容：生產(chǎn)、生活的取用水降低以及伴隨生產(chǎn)、生活排水的物質(zhì)降低。從水資源供給側(cè)滿足生產(chǎn)、生活、生態(tài)水資源量、質(zhì)、能、域的需求結(jié)構(gòu)性改變，是廣義水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵。

從生活、生產(chǎn)的二級、三級和四級需求主體來看，水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵呈現(xiàn)出以下方面的特點(diǎn)。

a. 在生活用水需求方面，對水資源量的需求已基本得到滿足。在對生活用水的供給中，單從量的角度，除了個(gè)別城鎮(zhèn)和少數(shù)鄉(xiāng)村之外，供給已滿足需求。但是，隨著我國新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口進(jìn)一步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，由于城鎮(zhèn)生活用水定額較農(nóng)村高，預(yù)計(jì)未來我國生活用水總量會有上升的趨勢。從質(zhì)的角度來看，水資源供給尚有提升的空間。根據(jù)水利部《2016年水資源公報(bào)》，2016年全國共檢測評價(jià)867個(gè)集中式飲用水水源地，全年水質(zhì)合格率80%以上的約占評價(jià)總數(shù)的80.6%；根據(jù)住建部2011年最新的抽樣檢測，按照2006年的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，我國城市自來水廠出廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為80%；根據(jù)《全國水利發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2015年年底，農(nóng)村集中式供水受益人口比例為82.4%。

b. 生產(chǎn)的水資源需求面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整。由于我國三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)性改變，農(nóng)業(yè)和工業(yè)占比持續(xù)下降，服務(wù)業(yè)占比持續(xù)上升，生產(chǎn)的水資源需求面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在農(nóng)業(yè)方面，持續(xù)的農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)節(jié)水的投入，使得我國農(nóng)業(yè)用水總量持續(xù)下降。工業(yè)方面，隨著我國能源峰值的來臨以及風(fēng)冷等技術(shù)的推進(jìn)[3]，占比最大的火核電用水需求勢必降低。此外，其他用水需求占比較大的工業(yè)，如冶金、紡織、造紙、石化等行業(yè)是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”的重點(diǎn)領(lǐng)域，其用水需求也將持續(xù)降低。對于我國重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)，其單產(chǎn)的用水需求較以上產(chǎn)業(yè)低。在服務(wù)業(yè)方面，服務(wù)業(yè)的水資源需求大多在城鎮(zhèn)供水的范疇以內(nèi)，從人口的增加和服務(wù)業(yè)用水定額來看，未來服務(wù)業(yè)水資源需求增加的可能性十分大[4]。

1.4 基本要求

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，水資源領(lǐng)域急需供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其基本要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，保障國家安全的基本要求。水資源是保障國家安全的基本因素，水資源通過多層次、多個(gè)途徑影響國家安全。水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)滿足國家安全的基本要求。在水資源供給側(cè)，既要滿足傳統(tǒng)國家安全要求下的生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水需求，又要滿足非傳統(tǒng)國家安全要求下的各類型、各層次用水需求，特別是總體國家安全觀要求下的集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的對水資源的更高層次的、更高效的需求。

第二，減少無效的、低端的水資源供給。無效的水資源供給是指社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)聯(lián)合價(jià)值小于等于零的水資源供給。在區(qū)域的研究范疇內(nèi)，區(qū)域的水資源供給，產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值小于等于對環(huán)境生態(tài)價(jià)值造成的損失。在行業(yè)和用戶終端范疇，也可以得到類似的內(nèi)涵。低端的水資源供給是指向高耗水、高排放、高污染、高影響、低效率、低效益的用戶供給。減少無效的、低端的水資源供給，要求以水資源承載力作為區(qū)域水資源開發(fā)的基本依據(jù)，深入貫徹“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的發(fā)展理念。

第三，增加高效的、高端的水資源供給。同樣，高效的水資源供給是指社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)聯(lián)合價(jià)值遠(yuǎn)大于零的水資源供給。在區(qū)域研究范疇內(nèi)，區(qū)域的水資源供給產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)大于對環(huán)境生態(tài)價(jià)值造成的損失。高端的水資源供給是指向高端用戶供給，這樣的行業(yè)一般對水資源量的需求較少，排放較少，對環(huán)境影響較低，但一般高端用戶對水資源的質(zhì)量要求相對較嚴(yán)格。增加高效的、高端的水資源供給需要在保障水資源供給量的基礎(chǔ)上，注重水資源質(zhì)量、水生態(tài)等方面的供給。

2 水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在管理上的要求

2.1 水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與水資源管理的契合

a. 基于水循環(huán)全過程的水資源管理是水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契合點(diǎn)。根據(jù)“二元”水循環(huán)理論，自然水體通過取水活動進(jìn)入社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，其對應(yīng)的水的資源管理，在最嚴(yán)格水資源管理中對應(yīng)“取水紅線”；在經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)內(nèi)為用水和耗水環(huán)節(jié)，是水資源系統(tǒng)內(nèi)管理，對應(yīng)于“用水效率紅線”；通過排水環(huán)節(jié)從社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)回歸到自然系統(tǒng)，是水環(huán)境管理，對應(yīng)于“納污紅線”。水資源管理對水在“自然-社會-自然”兩個(gè)斷面的全部覆蓋，對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)水循環(huán)各個(gè)環(huán)節(jié)管理的全覆蓋[5]，使得其既可以引導(dǎo)，又可以倒逼，甚至可以直接作用經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)主體完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)。

b. 水資源供給是我國水資源管理的核心內(nèi)容。水資源屬于國家所有，在水資源供給上基本上形成了層級的配置制度[6]。在國家層面上，水利部擬定全國和跨省份的水中長期供求規(guī)劃和向各省份的水量分配方案，各省份分別向下屬的地市分配，地市向縣區(qū)分配，縣區(qū)向用戶分配。這種配給制度覆蓋了上述的生產(chǎn)、生活以及人工生態(tài)的水資源供給。在對生態(tài)環(huán)境的供給上，一是限定生產(chǎn)、生活的使用；二是降低取水、用水、排水對生態(tài)環(huán)境的破壞和影響。從上述意義上，水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的管理都是對水資源供給的管理。從上述兩個(gè)意義上，水資源管理制度對于水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著重要作用。

2.2 水資源管理制度的建議

a. 建立符合水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求的水資源“三條紅線”指標(biāo)。以國務(wù)院批復(fù)的《全國水資源綜合規(guī)劃(2010—2030)》為依據(jù)，綜合考慮各地水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本任務(wù)，將已分解落實(shí)到各市、縣的“三條紅線”指標(biāo)，按照用水定額管理、計(jì)劃用水管理的要求，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域進(jìn)行進(jìn)一步分解和落實(shí)。將宏觀的“三條紅線”的用水總量控制、用水效率紅線、河湖排污總量進(jìn)一步向重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域的中觀、甚至重點(diǎn)企業(yè)和用戶終端的微觀推進(jìn)。

b. 實(shí)行符合水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的用水總量控制制度。嚴(yán)格規(guī)劃管理，全國(各省份)水中長期供求規(guī)劃、水資源保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃要符合水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，全國灌溉發(fā)展總體規(guī)劃要符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。嚴(yán)格流域區(qū)域用水總量，力求水資源供給的社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境生態(tài)聯(lián)合價(jià)值最大，建立健全水權(quán)制度，引導(dǎo)水資源向高端、高效行業(yè)轉(zhuǎn)讓。嚴(yán)格水資源論證，制定供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)行業(yè)和農(nóng)業(yè)灌溉工程建設(shè)水資源論證的技術(shù)要求。對水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域嚴(yán)格實(shí)施取水許可、水資源有償使用制度，分別通過行政許可和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)的完成。嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，推動水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對水生態(tài)的要求。

c. 嚴(yán)格用水效率控制紅線管理，推動符合水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的水服務(wù)制度和節(jié)水制度的建設(shè)。全面優(yōu)化水服務(wù)，通過建立健全有效的水服務(wù)管理體制和機(jī)制，推動水服務(wù)符合水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，滿足各區(qū)域、各層次、各行業(yè)的基本用水需求，滿足高端行業(yè)以及日益增長的人民群眾高標(biāo)準(zhǔn)用水需求。嚴(yán)格用水定額和計(jì)劃用水管理，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為健全用水定額標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，嚴(yán)格用水定額管理；進(jìn)一步規(guī)范供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的計(jì)劃用水管理，強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)節(jié)水監(jiān)督管理。根據(jù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體要求和布局，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的建設(shè)；加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)的工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造力度；加快推進(jìn)非常規(guī)水源及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，滿足新的經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境生態(tài)需求。

d. 嚴(yán)格控制入河湖排污總量，滿足水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。嚴(yán)格水功能區(qū)和入河湖排污口監(jiān)督管理，滿足水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，特別是對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)區(qū)域提出明確的限制排污總量的意見；全面掌握入河湖排污口的基本情況，對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革重點(diǎn)區(qū)域和行業(yè)嚴(yán)格其審批和監(jiān)督管理。加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，滿足水資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。

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