加快水利供給側結構性改革的四大著力點

吳 強，劉 汗

(水利部發展研究中心，北京 100038)

推進供給側結構性改革是以習近平同志為核心的黨中央科學認識發展大勢、深刻把握發展規律、主動引領經濟發展新常態的重大戰略部署，對于調整經濟結構、轉變經濟發展方式和促進經濟持續健康發展具有重大意義[1-2]。水利是國民經濟和社會發展的基礎設施，也是政府提供社會公共服務的重要內容。一直以來，黨中央、國務院高度重視水利工作，把水利作為支撐“四化同步”發展的基礎性工程、直接拉動內需的支柱性工程。水利供給側結構性改革，要著力加快節水供水重大水利工程建設，補齊補強民生水利短板，積極推進水生態文明建設，構建與全面建成與小康社會相適應的水安全保障體系，滿足人民群眾日益增長、不斷升級的水利需求。

1 水利供給側建設成效及面臨的形勢

中華人民共和國成立以來，尤其是改革開放以后，水利基礎設施建設不斷完善，水利公共服務能力和水平不斷提升，為我國經濟社會發展和社會主義現代化建設做出了突出貢獻。“十二五”期間，黨中央、國務院相繼做出加快水利改革、保障國家水安全、推進重大水利工程建設等一系列決策部署，全國大江大河防洪減災體系基本建成，流域和區域水資源配置格局不斷優化，農田灌排體系基本建立，水土資源保護能力明顯提高，有關成效指標如表1所示。“十二五”期間，全國水利建設完成總投資達到2萬億元，年均投資4 000億元，是“十一五”時期年均投資的2.9倍，突出表現為投資規模大、工程數量多、綜合效益好、群眾受益廣，為穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險等發揮了重要作用。

表1 “十二五”水利供給側建設主要成效指標

中華人民共和國成立以來，水利建設取得了巨大成就，為經濟社會發展奠定了堅實基礎。但必須清醒地看到，人多水少，水資源時空分布不均，與生產力布局不相匹配，是我國的基本國情水情。我國人均水資源占有量僅為世界平均水平的28%，水資源供需矛盾十分突出。與全面建設小康社會的要求相比，與人民群眾的期待相比，存在水利區域發展不協調、公共服務能力不均衡，保障水平仍然偏低等問題，這些已成為經濟社會又好又快發展的突出制約因素。

a. 經濟社會發展受水資源約束的現象逐步顯現。水利作為國民經濟發展的重要基礎支撐，在肩負防洪安全、供水安全的同時，還具有重要的生態環境建設與保護功能，在社會公眾對環境問題持續高度關注的背景下更加突顯其生態安全的保障作用。隨著經濟社會的快速發展，水資源消耗與水環境負荷不斷加大，水資源條件和經濟社會發展的關系表現出從正向支撐向反向約束轉變的趨勢。全面考慮水的資源功能、環境功能、生態功能，對水資源進行保護開發、優化配置、全面節約和科學管理，已成為各地經濟社會發展面臨的普遍性問題，資源性、工程性、水質性缺水在不同地區有進一步加劇的趨勢。

b. 水資源短缺的矛盾在一定時期內將長期存在。我國人均水資源占有量約為2 100 m3，為世界人均水資源占有量的1/4，水資源短缺是我國人口增長、城市化和工業化過程中所面臨的一個長期的、趨勢性的問題。目前，我國的年用水總量已經突破了6 000億m3，大約占水資源可開發利用量的3/4。很多地方水資源已經超過其承載能力，過度開發的形勢十分嚴峻，如果不采取強有力的剛性措施將難以扭轉水資源嚴重短缺并日益加劇的被動局面。可以預見，在全國用水總量2020年控制目標在6 700億m3以內的剛性約束下，水資源供需矛盾仍將持續存在，在一些地區會更加突出。

c. 水環境污染排放呈總量增長且種類多元的趨勢。隨著城鎮化的快速推進，水環境承載壓力日趨加大，已經成為影響城市環境及市民幸福指數的重要因素。近年來，我國污水排放總量呈持續增長的態勢，2000—2015年我國污水排放量由415億t上升至695億t。隨著工業化的發展，人工合成的有機物越來越多，水環境污染物呈現多來源、多種類的復合污染，城市居民日常生活排放的污水和很多工業廢水都含有大量的溶解狀有機物質，增加了水污染治理的難度。與城鎮水污染形勢相比，農村水環境污染防治基礎更為薄弱，農業生產廢棄物、畜禽養殖等帶來的水生態環境問題日益凸顯。

2 未來經濟社會發展水利需求側變化分析

水資源是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源，是生態環境的控制性要素。隨著經濟社會的快速發展，經濟總量不斷增長以及人口布局調整、流動加快，逐步形成了城鄉經濟社會發展一體化的新格局，使得受防洪保護的區域擴大、人口增加、標準提高，工農業生產用水和人民群眾生活用水在量和質上都有新要求，水資源、水環境以及水安全問題將成為社會和人們關注的焦點。

2.1 城鎮人口遷移導致水資源需求增加

隨著城鎮化進程的加速，人口和產業的集聚，用水量日益增加，水資源瓶頸凸顯。預計到2020年我國城鎮化率將提升至60%，而城鎮化率每提高1%將增加城鎮人口1 300萬左右。據統計，我國城鎮人均生活用水量(含公共用水)213 L/d，農村居民人均生活用水量81 L/d，每個城鎮人口用水量是農村人口用水量的2.5～3倍。

2.2 居民生活水平提高需要更多生態用水保障

隨著經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，人們對生態環境重要性的認識不斷提高，生態需水/生態用水保障也受到越來越多的關注。未來隨著新型城鎮化建設的推進和百姓生活水平的提高，構建景觀水體是生態居住區建設的重要內容之一。人們對親水、戲水等生態景觀要求越來越高，拓寬城市河道，搭建攔水(橡膠)壩，開挖人工湖等城市水利工程建設需求會越來越大，景觀水體建設生態環境用水需求將進一步提升。

2.3 就地河道取水轉向水庫保障供水的比例增大

當前我國城市自來水取水主要有3種途徑：從江河湖泊直接調水，依靠大型水庫進行供給，以及開采利用地下水。統計數據顯示，全國城鎮集中飲用水水源地為4 555個，其中，河道型水源地供水量占近50%，水庫型水源、地下水水源的生活供水量各占24%。與水庫型水源和地下水水源相比，河道型水源地受城鎮周邊工業、環境污染以及突發污染事件導致河流水質退化的風險明顯更大。為滿足人民群眾對生活用水水質和保障標準逐步提升的要求，就地河道取水改為水庫保障供水的占比將不斷加大，水庫的城鎮供水功能將更加突出。

2.4 污染高發態勢要求完善應急備用水源地建設

當前，隨著工業經濟的快速發展，我國已進入環境污染事故的高發期，日益嚴重的水污染和極端氣候頻繁發生的威脅增加了城鎮供水的脆弱性，城市單一的水源供給形式降低了城市供水安全性和保證率。據統計，我國328個地級以上城市中，僅248個城市建設了備用水源，占75.6%。一些地級以上城市在用和應急備用水源地均分布在河流沿線，同屬一個上下游水系，一旦在用水源地受到污染，應急備用水源地也會受影響。此外，還有水量不足、疏于管理等種種原因，很難起到應急備用水源地的作用。

2.5 城鄉基本公共服務均等化要求城鄉供水一體化

推進城鄉基本公共服務均等化是新時期我國改善民生，全面建設小康社會，實現由二元經濟向一元經濟轉變的重要內容。當前我國正處于調結構、促增長的關鍵時期，城鄉供水一體化是破除城鄉二元結構，逐步實現城鄉基本公共服務均等化的重要抓手。隨著新型城鎮化建設的加快推進，居住分散的農村人口逐漸向村中心居民點集中，向集鎮集中，向城郊或城市集中，這就為原有的城市供水管網逐步向城郊鄉鎮延伸、實現城鄉供水一體化提供了現實需求和實施基礎。

2.6 行業間用水擠占現象突出，亟須加強水資源用途管制

長期以來，受經濟發展效率優先主導思想的影響，先城市后農村、先工業后農業的思想主導水資源分配，城市生產及生活用水保障始終擺在優先位置。隨著經濟發展腳步的加快，水資源匱乏逐漸顯現并日趨嚴重，水資源“農轉非”現象越來越普遍，經濟發展過程中出現了生活和工業用水擠占農業用水，農業用水擠占生態環境用水的現象，導致河道斷流、湖泊濕地萎縮、地下水超采、水生態退化等問題突出。加強水資源用途管制迫在眉睫，統籌協調各行業用水需求，以水資源節約集約利用和可持續利用支撐工業化、城鎮化和農業現代化，保障經濟社會可持續發展。

3 水利供給側結構性改革應對措施

面對水資源短缺、水污染嚴重、水生態惡化等嚴峻挑戰，加快水利供給側結構性改革迫在眉睫，其指導思想就是要以習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”中央新時期水利工作方針為根本遵循，從人民群眾最關心的水利公共服務需求端發力，從人民群眾最關切的水資源、水環境等問題入手，擴大有效供給，強化優質供給，統籌做好水資源節約、保護、開發、利用等工作，滿足廣大人民群眾對于水利公共服務供給能力、質量和效率等多元化需求的升級[3-4]。

3.1 堅持節水優先，保障經濟社會可持續發展的有效供給

只有把節水放到優先位置，實行最嚴格的水資源管理制度，才能夠壓縮和限制現有的水資源荷載，騰出一定的水資源承載能力，滿足經濟社會可持續發展提出的生產、生活和生態用水需求[5-6]。遵循節水優先的根本方針，把水資源的節約保護置于合理開發利用之前，加強節水技術產學研用結合，以水資源的可持續利用促進經濟社會的可持續發展。在水資源總量有限、用水需求又不斷增長的背景下，嚴守用水總量控制紅線，從供給側加強需水管理，合理確定生活、生態、生產用水規模，嚴控不合理用水需求。具體到數量上，在水資源開發利用方面，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內[7]。

3.2 把握空間均衡，保障區域城鄉統籌協調發展的有效供給

針對我國人多水少、水資源時空分布不均的基本國情水情，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，將水資源承載能力作為區域發展、城市規模和產業布局的重要條件。圍繞新型城鎮化建設和區域協調發展，從水資源供給側著手，按照“確有需要、生態安全、可以持續”的原則，統籌內部節水挖潛和外部調水補缺，加快重點水源工程和重大引調水工程建設；充分考慮水文過程、河湖水系連通格局、未來用水需求和保證生態環境用水等因素影響，解決好局部地區工程性和資源性缺水問題，為強化空間布局的協調性、產業發展的協同性、基礎設施的配套性、公共服務的均衡性提供水資源保障。

3.3 落實系統治理，保障水生態環境保護和治理的有效供給

水生態環境保護和治理是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業。以全面推行河長制為契機，把山水林田湖作為一個生命共同體，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，突破水污染治理關鍵技術瓶頸，在規劃編制和投資安排使用上堅持城鄉統籌，區域合作，上下游、左右岸、干支流綜合治理協調推進。正確處理經濟社會發展和水資源條件的關系，統籌考慮水的資源功能、環境功能、生態功能，引導各地在發展過程中主動適應水資源和水環境承載力，既滿足經濟社會發展合理需求，又滿足河湖健康基本要求，為人民群眾創造良好的生產生活環境，推動全社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路[8]。

3.4 注重兩手發力，更多利用市場機制促進水資源高效供給

供給側結構性改革是為解決政府過度干預或過度宏觀調控的問題而提出的改革思路，本質上是要處理好政府與市場的關系。從這個意義上說，水利供給側結構性改革的著力點是更好發揮政府作用，更多發揮市場作用。政府要在用水總量控制、水量分配、用途管制、水市場培育與監管等方面更好發揮作用。同時充分發揮市場機制作用，推動社會力量參與水利建設、管理和改革；嚴格水資源有償使用，依靠經濟手段激勵用水戶節約用水；鼓勵通過市場規則、市場價格和市場競爭開展水權交易，促進水權合理流轉，提高水資源利用效率和效益。

[1] 國家行政學院經濟學教研部.中國供給側結構性改革[M].北京：人民出版社，2016.

[2] 龔剛.論新常態下的供給側結構性改革[J].南開社會學報(哲學社會科學版)，2016(2)：13-20.

[3] 張志明，蔡之兵.供給側結構性改革的理論邏輯及路徑選擇[J].經濟問題探索，2016(8)：1-5.

[4] 孔祥智.農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議[J].改革，2016(2)：104-115.

[5] 金碚.科學把握供給側結構性改革的深刻內涵[N].人民日報，2016-03-07(07).

[6] 李潔.關于深化水利投融資體制改革的思考[J].產業觀察，2013(5)：160-162.

[7] 中華人民共和國國民經濟和社會發展第三個五年規劃綱要[M].北京：人民出版社，2016.

[8] 任勇.供給側結構性改革中的環境保護若干戰略問題[J].環境保護，2016(16)：18-24.