社會保障統籌對提升貧困治理水平的必要性分析

孟岳

[提 要]隨著國家對扶貧工作的重視，精準扶貧寫入了黨的報告。解決貧困問題不是單純給予經費補助，而應從統籌社會保障制度的角度來思考貧困治理問題，以解決扶貧中存在的信息不對稱、識別不精準等問題。基于我國的社會保障制度和扶貧制度發展歷程、貧困治理中存在的一些問題等，分析統籌社會保障制度對于提升貧困治理水平的必要性，并提出相應建議。

[關鍵詞]貧困、社會保障、精準扶貧、信息不對稱、委托代理

[作者簡介]孟 岳（1984—），男，清華大學公共管理學院碩士研究生，研究方向為公共政策、三農問題。（北京海淀 100089）

一、貧困定義概述

從不同側面研究貧困會對其有不同的理解，目前對貧困的研究有絕對貧困、相對貧困、能力貧困、文化貧困等。絕對貧困是指缺乏僅維持功能所需的最低生活必需品，相對貧困是指相對他人而言生活水平低下。能力貧困是指缺少達到最低生活水準的能力[1]，文化貧困也就是精神貧困，包括缺乏日常文化生活等[2]。

二、我國社會保障制度扶貧歷程概述

（一）最低生活保障制度

1993年的黨十四屆三中全會拉開了國企改革的序幕，為了應對下崗造成的失業問題，上海市于1993年建立了城市低保制度。1994年開始探索建立農村最低生活保障制度[3]。1997年國家發布《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市低保制度實施開始在全國鋪開。1999年，國務院出臺了《城市居民最低生活保障條例》，從而城市最低生活保障制度開始進入法制化軌道[4]。2005年中央一號文件提出有條件的地方可以探索建立農村社會保障制度。2007年，國務院發布了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，至此，國家最低生活保障制度逐步走向城鄉一體化。

（二）就業保障制度

1951年國家發布了《中華人民共和國勞動保險條例》，當時就業保障只是一種福利而不是一種人人都享有的權利，并僅限于一些重要的生產部門，1986年，國家發布了《國營企業職工待業保險暫行規定》，就業保障就此開始引入失業保險模式。1999年，為了應對國企改革帶來的下崗問題，國家發布了《失業保險條例》[5]。2007年國家又相繼頒布了《就業促進法》和《就業服務與就業管理規定》，進一步細化了公平就業的規定，完善了公共就業服務制度，強化了就業援助制定，健全了就業登記和失業登記制度，更加注重就業服務工作。

（三）醫療保障制度

計劃經濟時期，國家建立了覆蓋全國的醫療保障制度，1978年后，公立醫療體制由于受市場化的沖擊，為克服原有公費醫療中的費用缺乏而引入了需方分擔機制。1992年后，隨著社會主義市場經濟的建立，國家開始探索建立基本醫療保險制度，并在深圳率先試點。1993年又開始探索農村合作醫療試點。2003年國家頒布了《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，就此針對農村居民的基本醫療保險制度正式建立。2009年，隨著《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》印發，到2011年國家基本實現全民醫保，2016年國務院發布了《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》[6]。

（四）扶貧歷程

2001年，國家頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，《綱要》指出“按照集中連片原則，國家把貧困人口集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區作為扶貧開發的重點，規劃要以縣為基本單位、以貧困鄉村為基礎”[7]。總體上看，我國的扶貧開發的對象是從縣、鄉逐漸到村。雖然扶貧重點是針對集中連片地區，但瞄準對象開始由縣、鄉逐漸向村傾斜。2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時，明確了扶貧工作“要科學規劃、因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續性”，首次提出了“精準扶貧”概念。2014年1月，國家發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，文件指出要建立精準扶貧的工作機制，按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”原則開展工作。

三、我國貧困治理面臨的主要問題

（一）信息不對稱，對象欠精準

我國社會保障的信息化水平不高，沒有家庭收入的詳細資料，由于無法全面了解家庭收入狀況，一定程度上給貧困戶的識別帶來障礙。在農村地區，由于居住不集中且交通不便，給民政工作人員入戶走訪調查帶來了許多障礙。并且由于村民家庭收入的詳細資料信息的缺失，給村支書了解掌握本村貧困人口的真實狀況帶來困擾。這些情況都給貧困識別采集帶來了挑戰。

（二）激勵不精準，貧困人口主體性有待提升

我國的低保制度及貧困識別制度沒有有效和勞動能力很好結合起來，容易形成“養懶人”現象，部分貧困人口產生了福利依賴。福利依賴分為主動依賴和被動依賴，前者指貧困人口從心理上依賴政府，認為獲得補助是應該的;而后者是指由于制度的激勵不當，留在貧困狀態可以獲得更高的福利，使其甘愿處于貧困狀態。

（三）上下激勵相容性不足，政策執行易走樣

地方政府堅持成績最大化，按照上級的扶貧指標提升成績，使得風險最小化并降低政治成本，同時使問責壓力進一步傳導下級，實現本級收益的最大化。地方政府將貧困程度深的人列入貧困戶，脫貧考核達標難度加大，一旦無法脫貧可能被問責，這樣使得下級為了避免扶貧考核帶來的問責，不把應該扶持的貧困戶選為貧困對象。

（四）管理上“條塊分割”，部門間協同不暢

政府機構“條塊分割”的狀況明顯，醫保、就業、扶貧開發等部門的信息不通暢，導致無法全面準確掌握一個家庭的收入、健康、就業等信息。也就無法根據健康狀況、就業能力等情況識別其貧困狀態，不能很好地避免“養懶人”現象的發生。

四、理論依據

（一）信息不對稱理論

信息不對稱的原因有：專業分工帶來的信息隔離、委托代理關系、組織結構不合理、技術因素等。信息不對稱不利于社會公平、易誘發道德風險、扭曲激勵機制、導致決策不當、增加社會時間成本。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論的基本假定為：人是自利的、理性的、效用最大化的。公共選擇理論是用經濟學方法對政治學的研究，其研究主題同政治學一樣，包括國家理論、社會福利等方面。公共選擇理論認為政府政策存在低效率、政府機構工作存在低效率、政府會自我膨脹、會有尋租活動。

（三）委托代理理論

委托代理理論最初是新制度經濟學的范疇，后被引入新公共管理的理論范疇。委托代理理論自20世紀60年代興起，其代表人物有莫里斯、史賓斯、阿克爾洛夫約、斯蒂格利茨等[8]。目前政府的委托代理主要有政府與公共服務部門間的委托代理、決策部門與執行機構間的委托代理、縱向或橫向政府之間的委托代理[9]和選民政治家之間的委托代理[10]。

（四）協同治理理論

協同治理理論強調的是不同部門參與方采取集體行動的過程，各參與方通過建立一種比較正式和緊密的關系，為最終的結果和自己的行為承擔一定的責任[11]。

五、必要性分析

（一）從信息不對稱理論看必要性

信息不對稱不但會影響貧困識別決策的精準度，而且還會引起貧困識別中的道德風險產生，會出現尋租、精英捕獲等現象，因而需要打通信息阻隔，統籌社會保障信息。

（二）從公共選擇理論和委托代理理論看必要性

從公共選擇理論看，政府部門有自身的利益，如果沒有信息和管理的統籌，政府部門就會利用自身的職權和信息優勢使貧困識別結果利于自身的一方。在委托代理的情況下，由于信息傳遞成本高和激勵不相容，會導致“道德風險”發生。由此可以看出，政府部門有自身的利益，不會主動公開信息和交出職權。因此，必須建立制度統籌社會保障體系以增加扶貧的透明度。

（三）從協同治理理論看必要性

其必要性可以體現為三個方面：一是實現對政府監督的需要。政府的監督，需要讓公眾參與，實現信息統籌有利于公眾對政府行為的監督。二是政府作為權力機構。其組織機構往往無法適應貧困人口多元化的需要，因此，需要市場、社會等多種專業力量參與。信息統籌可以幫助社會組織更好地獲取信息，降低幫扶成本。三是扶貧需要激發群眾的主體性。需要貧困人口自身主動參與，如果信息障礙易出現過度補貼或者“養懶人”情況。

（四）從互聯網時代的趨勢看必要性

互聯網時代的重要特征是公開、透明、多元化、高回應性，為統籌社會保障信息提供技術支撐，互聯網的這些特征要求我們政府工作機制必須做出改變。社會保障信息的統籌可以提升公開透明程度，并與異地社會保障等多元化需求相適應。

六、對策建議

（一）嚴格規范和嚴格社會保障數據結構。數據結構內容應該包含家庭人口、收入狀況、年齡、性別、消費支出、家庭財產及負債、健康狀況、就業狀況等信息，有助于綜合衡量收入貧困、資產貧困、能力貧困等貧困類型，提升貧困識別的準確性。

（二）建立信息統籌機制，打破信息孤島，實現醫療、就業、民政、稅務、公安等信息的暢通。同時，要健全信息報告制度。目前扶貧部門的扶貧救濟信息、民政部門的最低保障信息、人社部門的就業信息、醫療健康部門的醫療信息、公安部門的征信信息等彼此孤立，易導致貧困識別過程中各部門綜合評定信息利用困難。

（三）借助社會保障信息統籌，完善貧困產業幫扶及救助制度。綜合利用家庭收入、就業能力、健康水平、征信等方面信息，以家庭為單位展開貧困救濟。

（四）建立社會保障統籌服務平臺，協調解決信息與職能統籌過程中的部門利益問題，并統籌整合資源和監督渠道。實現低保、扶貧、就業、健康、養老等服務在同一平臺中有效運行和接受監督，實現扶貧與社會保障制度的銜接。

[參考文獻]

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[3]胡思洋.低保制度功能定位的制度變遷與合理取向[J].社會保障研究，2017，（1）.

[4]文雯.中國城市低保制度的減貧與再分配效應研究[D].天津：南開大學博士學位論文，2013.

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[6]趙斌，尹紀成，劉璐.我國基本醫療保險制度發展歷程[J].中國人力資源社會保障，2018，（1）.

[7]國務院關于印發《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》的通知[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhe ngce/content/2016-09/23/content_5111138.htm.

[8]羅開平.傳統委托代理模型的理論拓展及應用研究[D].成都：電子科學技術大學碩士學位論文，2007.

[9]王玉明.政府公共服務委托代理的制度安排[J].理論與現代化，2007，（2）.

[10]余婧.政治過程中的委托代理關系探討[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2012，（2）.

[11]田培杰.協同治理概念考辨[J].上海大學學報（社會科學版），2014，（1）.

[責任編輯：朱晨光]