現代職業教育集團化辦學協同治理：內涵、邏輯與路徑

董磊 王屹

摘 要 協同治理因具有多元主體、權責利明確等多重優勢而成為提高現代職業教育集團化辦學成效的重要途徑，它強調多元主體協同參與、共同承擔、共享成果。“政校企行社”多方協同治理主體、“權責利”多元協同的治理內容和“共建共治共享”多域協同的治理方式，是現代職業教育集團化辦學協同治理的生成邏輯。促進協同治理資源的整合化、協調協同治理利益的共享化、保障協同治理制度的法制化是現代職業教育集團化辦學協同治理的有效路徑。

關鍵詞 現代職業教育；集團化辦學；協同治理

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）28-0053-05

現代職業教育集團化辦學從國家經濟發展的視角來看，其是與國家經濟發展結構相適應的職業教育體制改革；從區域經濟社會發展的視角來看，其是各省市職業教育治理方式的創新[1]。當前，在現代職業教育發展過程中，集團化辦學已成為具有顯著特色的職業教育發展模式。截至2016年底，國內職業教育集團數量為1406個，其中，有1095個屬于行業性職業教育集團；職業教育集團成員有35945個，行業企業占比近73%；參與集團的職業院校有1236所，占職業院校總數的91%[2]。隨著職業教育集團化辦學的快速發展，需要建立與現代職業教育集團化辦學相適應的治理模式。在探尋現有的治理模式過程中，發現協同治理最有效。其突出優勢體現為集團化辦學各主體從自身出發，發揮各自長處，加深交流與合作，以共享、互補、共贏為途徑實現多元主體治理。

一、現代職業教育集團化辦學協同治理的內涵

《關于加快發展現代職業教育的決定》明確指出，鼓勵多元主體組建職業教育集團[3]。其有力推動了職業教育領域形成政府、學校、行業企業等多種力量參與的職業教育集團化辦學。多元參與主體的出現為我國職業教育集團化辦學治理提供了多元協同治理的思考方向。

（一）協同治理的內涵和特征

在我國，“治理”一詞可追溯到春秋戰國時期，古文中曾記載了儒學中的治國平天下思想。這里的“治理”多是指治國、理政、平天下。在國外，治理（governance）一般是指引導和操縱。然而，“協同治理”中的“治理”是指職業教育集團各治理主體針對集團化辦學中遇到的各種問題進行互動、決策，實現科學化治理的過程。“協同治理”最早可追溯到美國哈佛大學（Donahue）多納休教授2004年發布的《關于協同治理》（“On Collaborative Governance”）[4]。協同治理產生于西方民主國家，與西方民主、人文主義思想關聯頗多。因此，不能簡單地將此理論運用于我國職業教育集團化辦學治理體系當中，需要借鑒國內外學者的研究成果并加以融合，才能形成與我國職業教育集團化辦學治理體系相契合的協同治理模式。國內學者對協同治理的認識包含兩個方面：第一，協同治理是協同理論和治理理論的簡單相加；第二，協同治理是處于同一治理網絡中的多元主體之間進行協調合作、共同行動和共擔風險的局面[5]。國外學者普遍認同協同治理是人們為了達到共同目標，通過國家、社會、公民等協同參與治理的觀點。可見，現代職業教育集團化辦學中協同治理同樣也是為了達到共同的目標，政府與企業、職業院校以及社會組織等利益相關者采用適當的方式進行互動和決策，最終實現各自利益最大化的過程。

協同治理具有如下特征。首先，協同治理包括主體的多元和權威的多元。主體的多元體現在治理主體不僅有政府、企業、院校還有社會組織。由于這些主體具有不同的價值預判和利益追求，也擁有不同的資源，他們之間始終保持著一種合作與競爭的關系。權威的多元表現在敢于打破常規中以政府為中心的地位，各主體發揮獨特優勢彰顯自身的權威性。其次，各子系統的協作。在現代職業教育集團化辦學協同治理系統中，科研知識、技術技能知識以及各類資源由不同的組織掌握，為了保證各組織之間資源交換和協商合作的進行，各主體間采取相互合作和協商對話的方式建立伙伴關系。再次，自主治理的自由[6]。當前，實現職業教育集團化辦學治理的現代化，需要削弱政府權力、減少政府對職業教育集團的控制，甚至在某些領域政府可以撤出。如此一來，各主體通過自主治理可以實現各自治理能力的極大發揮。但需要強調的是，政府的作用并非是無關緊要，相反，其作用會越來越重要。在協同治理過程中，各主體間進行自主治理時，特別是在權力和資源的運作中，要把政府放在最關鍵的位置。最后，共同制定規則。從某種程度上來說，協同治理是一種集體協作的過程。這種過程少不了規則的約束。主要原因是在協同治理過程中，合作和信任是治理的基礎，規則的制定影響著治理效果。

（二）現代職業教育集團化辦學協同治理與職業教育集團化辦學的關系

從字面上看，兩者最大的區別體現在現代職業教育和協同治理上。分析集團化辦學對我國現代職業教育的影響可知，集團化辦學對我國現代職業教育的發展具有重要促進作用[7]。一是符合職業教育發展目標。現代職業教育是對我國職業教育的拓展和延伸，其是展現中國特色的職業教育，更是適應世界水準的職業教育，因此，其是符合中國國情的戰略發展目標。二是符合集團各主體的要求。職業教育的現代化要具有創新的理念、積極的參與、有效的運行等。所以，符合集團化各主體要求可促進集團內資源的有效配置。三是符合集團化辦學機制的發展。現代職業教育集團化辦學需要建立政府主導、行業指導、企業參與的辦學機制。另外，為了適應其發展，還需借鑒現代企業制度。辦學機制的發展不斷促進職業教育集團運行機制的改革和創新。從協同治理層面上來看，協同治理的“協同”是職業教育集團不同主體之間為了實現統一目標而采取的共同行動，主要體現在治理主體、治理內容、治理方式的多樣性、多選擇性和多維性。認識了兩者之間的區別，那么兩者之間有著怎樣的聯系呢？其主要體現在如何避免職業教育集團化辦學走入誤區和促進協同治理更加有效。在我國職業教育集團化辦學探索中，存在著一些誤區，比如，政府過多占據主導地位；集團內各成員利益分配不合理；職業教育集團制度保障不規范等。這就迫切需要一種新的治理模式的出現。現代職業教育集團化辦學協同治理的提出，是為我們提供新的視角審視職業教育集團化辦學現狀，找尋適合現代職業教育集團化辦學的新方法。

綜上所述，隨著我國職業教育體系走向現代化，以及職業教育集團化辦學新功能的出現，需要職業教育集團發揮好集團化辦學的利益協調功能、資源整合功能、人才培養和服務經濟功能。協同治理的提出是為了促進集團化辦學相關功能與現代職業教育相協調。現代職業教育集團化辦學協同治理是職業教育集團各主體為了使自身利益最大化，通過相互合作的方式，促進職業教育集團化辦學治理從無序走向有序的一個過程。改變了過去政府占核心地位的治理，形成了行業、企業和職業院校等多主體參與的協同治理，其被應用于處理治理過程中的利益分配、資源整合、制度保障等。為此，本文以協同治理為視角，從生成邏輯與實踐路徑兩個方向探求現代職業教育集團化辦學協同治理的發展邏輯。

二、現代職業教育集團化辦學協同治理的生成邏輯

當前，職業教育集團化辦學治理中的主要難題有：“政府-院校”二元主體治理；多元主體之間利益分配不合理；治理方式單一很難吸引集團各主體參與等。這些問題使得現代職業教育集團需要打破傳統的、單一的治理模式，向多元主體治理、協同治理方向發展。另外，協同治理作為一種新的治理模式，可以為集團化辦學深入發展提供源源不斷的動力。

（一）“政校企行社”多方協同的治理主體

多元主體共同參與是職業教育集團化辦學必不可少的途徑。在集團化辦學中，各主體所起的作用有：行政管理部門監督人才的質量和規格；職業院校為集團提供必需的人才；企業為實習學生提供適當的崗位；行業組織與職業院校協作推測本行業人才就業取向；社會組織為行業企業提供考核標準。因此，職業教育集團化辦學協同治理各主體承擔著不一樣的責任，代表著不一樣的利益追求。集團化辦學協同治理需要在多主體共同參與的基礎上，梳理出各個主體間的具體定位。首先，行政管理部門要以經濟穩定和發展為中心。主要職能是調控職業人才的質量和規格，制定相關條例為職業院校培育出合格人才提供服務，最終符合人們對職業教育集團的期望和要求。第二，職業院校要尊重每位學生的意愿，以學生的發展為中心，培養出社會所需要的高素質、高質量人才。第三，企業要為職業院校里的學生和教師提供實習實訓場地，還要為職業院校提供必要的技術設備以及經費支持。行業機構要實時提供優秀人才質量評估標準，對于在集團內實習的職業院校學生相應地降低對職業資格證書的審核力度。最后，社會組織等第三方評價機構要遵循客觀公正的專業化評價邏輯，切勿進行形式上的過程性、結果性評價；協助職業學校培養合格人才，為用人單位甄選出優秀人才，做好監督和考核評價工作。

多元主體協同治理被看作是協同治理體系的應然訴求，其不僅需要多元主體共同參與，還需要清楚治理主體及主體間的相互關系。以往職業教育集團化辦學管理主體一般是“主體與客體”的二元格局，政府是主體，其他參與者是為了實現政府目標而安排的客體單位。隨著協同治理的提出，職業教育集團化辦學治理建立起了行政部門、學校和行業企業等多元主體間的平等關系，各主體之間通過平等對話、互相理解和深度合作，實現共贏共治，引發職業教育集團化辦學治理方式的變革，從而不斷融合到集團化辦學協同治理體系。

（二）“權責利”多面協同的治理內容

現代職業教育集團化辦學協同治理的關鍵是明確和配置好職業教育集團中的治理目標、治理結構和治理模式。第一，在治理目標上，職業教育集團是為了實現產學研結合的目標；而職業教育集團化辦學是為了實現集團內多元主體共同參與、相關參與者利益最大化、資源優化重組的目標。要想實現集團化辦學協同治理的目標必須做到“善治”。善治是治理的最佳狀態。而職業教育集團化辦學中的善治是實現各利益相關者利益的最大化。在職業教育集團化辦學過程中，“善治”理念要求協同治理的目標合理化。所以，只有做到善治，才能更好地實現協同治理的目標，保障好集團內各主體的利益，才能吸引更多的資源投入到集團中去。只有做好了善治，才能為集團化辦學協同治理提供充足的物資保障。第二，在治理結構上，由于職業教育集團多元主體的特征，各主體之間利益訴求不同，往往會衍生出線性的、相互交叉的網絡結構關系，加之存在職業教育集團化辦學資源分配不合理，故需要建立非線性的治理結構。職業教育集團治理是由董事會、理事會、管委會等組成的結構，以及該結構中應明確的責權利和它們之間的制衡關系，統稱為引領集團發展的一種制度結構[8]。可見，職業教育集團各主體應協同參與，依據共同的目標，利益相關者應借助于相關治理工具發揮本身的治理職能，從而形成“政府引領、企業核心、行業指引、院校自主”的多元網狀治理結構。此結構不僅體現各主體之間資源的交換與共享，還要體現出多元主體的多元收益。第三，在治理模式上，集團化辦學治理模式的選擇是實現集團化辦學協同治理的前提條件。任何一種治理模式的選擇都會出現相應的主導單位。比如，以董事會為主導的職業教育集團采用董事會治理模式；以院校為主導的職業教育集團采用理事會治理模式。因此，對于不同組織形式的職業教育集團，應采用不同的組織治理模式。一般來說，職業教育集團會采用“一會”（董事會或理事會），“三系統”（執行系統、監督系統和反饋系統）的治理模式[9]。當前，我國職業教育集團化辦學的治理模式主要有政府統治型、市場主導型、社會合作型等，這些現存的治理模式都或多或少受到政府權力的限制和制約。多元主體參與需要實行利益均衡的協同治理模式。當然，無論哪一種治理模式，都將會隨著職教集團的發展壯大而不斷調整和改變。

（三）“共建共治共享”多域協同的治理方式

協同治理的最終目標是實現集團內各主體的利益最大化，其本質是對集團內各成員的治理。黨的十九大報告明確指出：“營造共建共治共享的治理。”“三共”治理理念來源于習近平總書記在十八屆五中全會上的講話[10]。它的提出為職業教育領域特別是集團化辦學協同治理提供了方向。如果將該理論嵌入到協同治理中，不難發現，“共建”即共同參與集團化辦學建設；“共治”即共同參與集團化辦學協同治理；“共享”即共同享受治理成果。從協同治理邏輯層面上分析，共建是前提，共治是核心，共享是結果。

首先，“共建”強調的不是院校和企業兩個主體，而是政府、行業企業、學校和科研機構等五個以上主體共同參與建設職業教育集團化辦學。共建的過程是指在主觀上各成員主體依據自己的價值追求實行以校企合作為主等各種形式的合作，在客觀上隨著合作的不斷深入，實現職業教育集團教學鏈、產業鏈與利益鏈的統一。其次，“共治”的主體是多元化，其包括院校、行業企業、社會組織等。“共治”在強調“非單治”的同時強調“法治”。“單治”是指單個主體治理，具有專斷性。十九大提出協同和治理理念之后，摒棄了“單治”理念，提出了多元主體協同治理，該理論契合了國家的共治理念。另外，共治的過程少不了法治，體現共治最簡單的方式就是依法而治。因為在現代社會中，無論哪一種治理方式的選擇都離不開法治的規則。再次，“共享”治理的目的是從集團化辦學成果中受益。共享不僅僅讓政府受益，還要讓集團內各成員受益。政府可以從集團化辦學運行中獲得相應的利潤和良好的聲譽；集團內各成員從集團化辦學成立和擴建中獲得更多的機會。另外，“共享”還強調“平等享有”。這要求集團化辦學各成員要公平分配，堅持多予少取，以平等的原則要求自己，使得集團各成員“樂享”。

三、現代職業教育集團化辦學協同治理的建構路徑

（一）促進協同治理資源的整合化

為實現職業教育集團化辦學資源優化重組的目標，需要對職業教育集團各主體所具有的資源進行具體分析。政府部門資源優勢主要是提供公共基礎設施、公共財政投入和公共權力保障等專用型資源。企業單位的資源優勢主要是輸出人才、提供實習崗位等。院校的資源優勢是提供優秀人才、科研能力等。行業組織是具有人才質量的評價標準和課程與教學的計劃綱要。社會組織主要是提供有效的監督或評價。職業教育集團各主體之間只有不斷進行資源交易、流動和聯結，達成資源優化重組的目的，才能實現職業教育集團協同治理各主體的互利互惠。

促進協同治理之間的資源整合需要各治理主體加強信任感、動力性和約束力。首先，信任是一切職業教育集團化辦學活動開展的前提。學校和企業建立良好的信譽才能贏得人們的肯定和支持。加強集團內各主體間的信任感，一方面，來自于簽訂契約；另一方面，來自于各主體間資源的互換和自身的信譽。其次，互利互贏是集團化辦學協同治理的動力。動力來源于獲利多少，規避風險、增加收益是協同治理成功的關鍵。規避風險需要職業教育集團實施多樣化的投資渠道，做到各利益主體的風險共擔；增加收益需要職業教育集團優化治理結構，避免治理實施上的“缺位現象”以及由此帶來的資源浪費。最后，約束機制是職業教育集團各主體進行資源流動和交易的保證。建立良好的約束力需要職業教育集團與政府部門、企業單位、職業院校等治理主體簽訂章程，并遵循章程中所規定的責權利。此外，在促進協同治理資源整合的過程中，要發揮政府職能，當遇到資源分配不公、利益相關者利益分配不合理等問題時，政府作為協同治理的引領者要進行統籌和融通。

（二）協調協同治理利益的共享化

職業教育集團的利益相關者包括政府、院校、行業企業和社會組織等。各利益相關者的利益訴求有：政府部門統籌各主體之間的關系，滿足各主體的公共要求；職業院校提高辦校的效益，培養出實用性人才；行業企業作為一種社會力量，一方面，是為了滿足校企合作的需要，另一方面，是為了得到國家政府的認可；社會組織是為了創造社會價值并贏得良好的社會聲譽。但由于職業教育集團化辦學各利益主體之間缺乏科學性溝通，必然會導致分配不均。因此，需要建立科學有效的利益融合機制，實現利益的公平分配。

創建科學高效的利益融合機制。要明確政府、職業院校、行業企業是與職業教育直接聯系的利益主體，而社會組織是一支間接性的影響力量，其扮演著監督者和評價者的角色。第一，政府應成為職業教育集團內成員間利益的公正協調者和仲裁者，給予行業企業一定的行政特權，給予社會參加公共事務的機會，不斷增強對集團化辦學相關成員的吸引力。第二，企業應融入職業教育集團，找準自身的利益增長點，增強參與校企合作的積極性，實現政府在保障民生和城市基礎設施方面的戰略目標。如企業應充分認可、主動依靠和積極參與職業教育集團并實施“訂單式”培養；在招聘用工上企業可以到集團內的學校選拔學生；企業主動承接政府在民生政策方面的重大項目等等。第三，學校應建立與企業合作的平臺。如通過企業獲取社會所需要的人才規格和就業保障；師生到企業實踐鍛煉或頂崗實習等。第四，社會組織應主動承擔原屬于行政部門的相關職能[11]。如建立公益性的基金會、外來務工人員的職業培訓以及對職業教育集團牽頭單位進行社會監督等。

（三）保證協同治理制度的法制化

制度的法制化可以分成兩個概念去理解。首個概念是制度，其是引導人類行動的重要工具。制度包括以政策、法規為主要內容的正式制度和以人格、習慣為中心的非正式制度[12]。現代職業教育集團化辦學協同治理制度主要包括治理主體的利益分配制度和集團化辦學各成員進入、退出以及評價制度。另一個概念是法制化，也即是依法實施集團化辦學。推進現代職業教育集團化辦學協同治理制度法制化需要做好制度保證。

第一，完善政策法規。一方面，為集團化辦學協同治理提供政策支持；另一方面，為集團化辦學協同治理提供法律保障。一是相關部門應出臺有利于集團化辦學協同治理的相關法律法規，鼓勵協同治理制度建設，并將其納入職業教育法規文件中。二是制定有關協同治理的政策文件。如修訂和完善職業教育法規和文件中有關集團化辦學治理的部分，要求各相關部門按照政策法規行動。

第二，創建集團章程。集團章程是集團化辦學協同治理過程中所必須遵循的行為規范和具體要求。章程在職業教育集團中具有“憲法”的作用，其是確保集團化辦學協同治理制度法制化的關鍵所在。首先，需要做好頂層設計，通過科學化頂層設計來全面深化有關職業教育范圍的變革。如縮減政府在集團化辦學中所占比重，推行政校分開、管辦分離；建設多元協同治理、社會參與的監督制度等。其次，規范制定程序。章程的制定要體現出多元參與，只有政府、行業、企業、學校、社會等主體根據自身利益參與建設章程，多元參與的章程才能科學有效。再次，要考慮章程的可操作性。要做到概念清楚、目標明確，防止在執行過程中因概念模糊而導致偏離目標。最后，集團章程要堅持公開透明原則，這有利于方便其他相關利益主體進行監督和評價。

第三，建設管理制度。建設職業教育集團化辦學管理制度，有利于促進集團化辦學協同治理制度體系的形成。集團化辦學管理制度包括日常工作制度、年度考核制度、表彰懲罰制度等。如日常工作中的考勤和簽到、年末總結表彰大會等。做到對集團中優秀的個人和集體進行表彰；對不利于集團化發展的行為進行懲罰。這些制度的實施為集團內各成員規范自身行為提供了標準，也提升了集團化辦學的治理水平。

參 考 文 獻

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