我國職教集團發展的邏輯起點與治理結構優化

崔發周

摘 要 針對“職教集團無用論”的兩種典型觀點，在案例分析和實地調研的基礎上，從制度經濟學的視角，提出“市場失靈”和“政府失靈”是我國職業教育集團化辦學的兩個邏輯起點，并論證了職教集團在我國現階段的不可或缺性，認為集團化辦學是中國特色職業教育的基本特征，可以促進職業教育資源得到最佳配置和綜合利用。依據職教集團的發展邏輯，我國職教集團內部治理結構優化的基本途徑是：職教集團行使地方行業指導委員會職能、實現職教集團法人化、完善職教集團章程。

關鍵詞 職教集團；邏輯起點；治理結構；制度經濟學

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）28-0048-05

職業教育集團是一種具有中國特色的產教融合組織和校際合作組織，對于各級職業教育的校企雙主體育人起著重要推動作用。但是，由于目前多數職教集團主要開展成員之間的合作，整體性、綜合性、基礎性的合作活動較少，不少人對職教集團的存在價值產生了懷疑。一是認為具有營利屬性的企業法人與具有公益屬性的學校法人無法重組到一個組織中，校企合作只能依靠政府和法律的強力推動，包括政府購買教育服務。二是認為校企之間可以利用市場機制開展有效合作，沒有必要構建一個缺乏效率的合作組織。針對以上兩種“職教集團無用論”觀點，不應以少量的特殊案例作為例證進行反駁，而應從學理上發現我國職教集團的存在價值和基本影響因素，并以此作為邏輯起點，優化職教集團功能，完善職教集團內部治理結構，促進職業院校與企業協同發展。

一、我國職教集團發展的邏輯起點之一：政府失靈

政府和法律都是體現國家意志的工具，在社會主義市場經濟條件下，政府和法律的突出特征就是具有強制性和公平性。在實施依法治國的大背景下，政府強調依法行政，其行為是公權力的體現，代表著全體公民的公共利益。通過政府的制度安排，保障所有職業院校都能獲取所需要的企業人力物力資源，使得職業教育活動得以正常開展，這是一種理想狀態。然而，企業是受法律保護的民事行為主體，依靠公權力來調整正當的民事行為，與市場經濟原則和政府“放管服”的改革方向不符。盡管許多人仍在留戀計劃經濟體制下形成的職業教育模式，但由于外部變量的變化，原有的一些方法已經失靈。通過對部分職教集團辦學案例的分析可以看出，校企合作中政府失靈集中表現在以下方面。

（一）掌握職教需求信息有限

我國是一個具有14億人口和完整現代工業體系的國家，與歐美各國的社會經濟條件有著本質不同；加之東西部經濟社會發展的不均衡不充分，各地發展現代職業教育的條件也千差萬別。可以說，我國的現代職業教育與培訓系統是一個十分復雜的巨型社會系統，而且處于不斷變化的環境中，由于大數據技術尚不完善，政府對于微觀職業教育活動的信息了解不足，很難對職業院校的具體活動起到主導作用。充分利用市場機制，由校企雙方及其合作組織規劃和協調共同參與的職教活動，是構建現代職業教育與培訓體系的必由之路。為此，黨的十九大報告中提出，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動[1]；教育部等六部門印發的《職業學校校企合作促進辦法》也規定“校企合作實行校企主導、政府推動、行業指導、學校企業雙主體實施的合作機制。國務院相關部門和地方各級人民政府應當建立健全校企合作的促進支持政策、服務平臺和保障機制[2]。

（二）掌握專業知識信息有限

僅就高等職業教育而言，全國高等職業學校共設置19個專業大類、99個專業類，共700多個專業，覆蓋了經濟體系的各個領域。政府不可能掌握所有行業的市場需求規律，同樣也不可能掌握不同職業崗位對專業人才的知識和技能要求。特別是在新的技術革命推動下，新業態、新技術、新知識層出不窮，政府只能關注技術發展在宏觀層面帶來的變化趨勢，并對產業政策和教育政策作出必要調整，而對專業人才培養目標和內容的具體變化不會過多關注。如果政府對專業人才培養及相關的校企合作活動硬性干預過多，會導致三種不良后果：一是人才專業結構、層次結構與產業結構、行業結構、產品結構不匹配，造成一定程度的教育資源浪費和人才浪費（在數控技術、計算機應用技術等領域曾發生的情況[3]）；二是專業人才的知識技能結構不能滿足實際工作崗位對職業能力的要求，造成就業困難（法律、環保、會計等專業領域曾發生的情況[4]）；三是人才培養的時間周期與技術發展周期不協調，造成“人等工作”或“工作等人”的現象。

（三）政府調節手段有限

職業教育是一種準公共產品，與基礎教育的性質有所不同。政府對職業教育的指導更多的是在教育思想、辦學方向、辦學方式、人才培養模式改革、招生制度改革以及經費投入等方面的宏觀指導，而不是對人才培養標準、課程模式、教學方式等微觀層面的具體指導。隨著“管、辦、評”分離，政府教育行政部門也無法對職業教育進行辦學活動和教學活動評估。在這種條件下可能在職業院校產生兩種不良現象：一是片面追求辦學規模，不斷增加招生數量，甚至在招生中采用違規手段，但辦學條件相對不足，教學質量失控；二是過分追求新聞效應，熱衷于社會影響較大的技能大賽、創業大賽、體育比賽、青年志愿者活動、公益活動，而對專業結構、課程結構、師資結構、課堂教學質量、就業質量、學生發展等內涵發展指標關注不夠。二者的共同特征是辦學效益降低，導致職教資源配置無效，貽害青少年學生的發展。譬如，對于嚴重侵害學生權益的違規頂崗實習問題，盡管政府已經明令禁止，2016年4月11日由教育部、財政部、人力資源社會保障部、安全監管總局、中國保監會共同制定了《職業學校學生實習管理規定》，但違規實習的事件卻屢見報端[5]。

此外，由于政府對校企合作活動政策的出臺具有重大社會影響，需要層層審批，在時效性上不能滿足微觀活動高效運行的需要；即使上級政府部門做出相關決定，下級政府的執行還會有一個較長的時間差，往往會錯過問題解決的最佳時期。因此，政府對于校企雙主體職業教育活動的協調只能抓大放小，充分發揮職教集團等社會組織在現代職業教育發展中的治理作用。

二、我國職教集團發展的邏輯起點之二：市場失靈

企業生產資源的配置主要由市場決定，校企雙主體的校企合作活動必然要依靠市場機制的作用。“市場經濟條件下，參與合作的任意一方都是市場主體，是否合作、合作形式、合作期限、合作雙方或多方權利義務等內容的確定，均是其理性支配下追求自身利益最大化行為策略的選擇?！盵6]“通過契約或資產等紐帶使若干分散、獨立的職業院校、企業、政府機構及行業組織等參與到職業教育辦學中，進而達到共享職業教育資源、提高辦學質量和人才培養質量的效果?！盵7]但是，猶如不存在萬能的政府一樣，市場機制的作用也不是萬能的。如果完全依靠市場機制，就很難擺脫一些職業院校存在的招生“買”學生、實習“賣”學生的困境。通過對職業院校校企合作活動大量案例的分析，市場機制在校企合作活動中的缺陷表現在以下方面。

（一）道德教育失靈

由于企業的趨利性，最大限度降低成本是必須遵循的基本原則。由于歷史和現實的原因，進入職業教育系統學習的學生在道德教育和知識教育上都存在一定的缺陷，需要進行全面的補償性教育。盡管企業對員工道德素養及綜合職業素養都有著明確要求，但并不愿意承擔更高的教育成本。事實上，由于人才具有較強的市場流動性，企業會對人才搜尋成本和培養成本進行比較，只有培養成本低于搜尋成本時，才會對人才培養進行投資。

從企業的視角看，員工的特種專業能力、企業文化認同等要素是企業專屬的“私人物品”，其流動性較差，市場搜尋成本高，需要企業投資；員工的愛崗敬業、精益求精、創新精神等職業道德素養是一種“準公共物品”，既可以為本企業所用，也可以為其他企業所用，投資時會較為謹慎；對于公平正義、社會擔當、誠實守信、熱愛祖國等所有公民都需要具備的社會公德，完全屬于“公共產品”，由一個企業投資而被全社會共享有違公平原則。在校企合作的態度上，企業會遵循“特種專業能力優先”“企業認同優先”的原則，對一般文化知識和社會公德的培養態度較為淡漠。在主要依靠市場機制調節的職業培訓機構中，上述特征表現得尤為明顯。因此，單純依靠市場機制作用，無法解決企業一線合格人才的培養問題，更無法支撐企業的轉型升級；最根本的原因是，完全依靠市場導向將會偏離“育人為本、德育為先”的辦學方向，對整個社會的發展造成重大危害，改變職業教育的社會主義本質。

（二）市場主體失靈

在技術技能人才市場中，至少存在企業、學生和學校三個主體。也就是說，在這個市場中存在著學校和企業、學校和學生、企業和學生三個方面的關系，完整的職業教育合作不僅僅是校企合作，而是學校、企業與學生監護人三方合作。但由于信息不對稱，一些合作活動常常不能反映學生的真實意愿，或者說學生主體缺失。在缺乏有效監管機制的條件下，在企業進行的工學結合活動中的學習內容被抽掉，變為“有工作無學習”的活動，學習者被異化為勞動者。在這種違規實習過程中，職業學校利用市場機制降低了教學成本，企業利用市場機制降低了人力資源成本，校企實現了雙贏；但是，學生的職業能力未能得到有效發展，國家投入的職業教育經費也未能產生良好效益。

學習者異化為勞動者的方式是多種多樣的，包括實習中企業和學校未配備足夠數量的指導教師，學生只是在監工的監督下工作；學生從事的為低技能工作，或者與所學專業不相關或相關度很低；只在一個崗位上從事熟練性工作，而不是以輪換方式逐步熟悉多個崗位的工作技能；從事超出正常工作時間的勞動，完全以增加勞動產出為目的，等等。產生這種現象的市場原因在于學生與企業之間、學生與學校之間缺乏有效的契約機制，也缺乏有效的市場監管機制。在區域內只有唯一一所職業院校，且存在大型企業集團的情況下，由于缺乏必要的競爭機制，學生被異化的現象會更加嚴重。

（三）流動性失靈

由于人才具有流動性和可培養性，企業獲得人才的市場渠道包括人才市場聘用和校企合作培養兩種。由于人才培養周期較長、成本較高，只有當此類人才十分緊缺而導致搜尋成本和聘用成本高于培養成本時，企業才具有合作培養人才的經濟動力。一旦合作培養的人才被其他企業“挖走”，或者由于技術升級不再適應工作需要，本企業的人才培養成本就無法被收益所沖抵，因而具有較大的風險。在我國人力資源十分豐裕的大背景下，單純利用市場機制很難解決人才聘用中的“搭便車”問題，為校企合作人才培養設下了一個無法躲避的“人才流動性陷阱”[8]。企業參與學校職業教育積極性不高，根本原因在于教育成本不能得到補償。事實上，企業開展內部職工培訓的積極性高于參與現代學徒制培養的積極性，參與現代學徒制培養的積極性高于接受學生頂崗實習的積極性。

（四）經濟性失靈

目前的知識教學主要采用班級授課制，其主要優點是降低培養成本，實現教學資源共享。即使現代學徒制等一些個性化較強的培養方式，也需要學習一些共性知識和完成集中式基本訓練，班級授課是不可缺少的教學組織形式。在企業規模較小且分工細密的條件下，單個企業無法與職業院校共同組織具有一定規模的教學班級，需要多個企業聯合才能組班，這樣就需要有一種多個市場主體合作的平臺。

由于我國的行業協會組織發展尚不成熟，三個以上的企業實現人才聯合培養難度較大；由于企業缺乏人才培養的專業知識，若干企業形成共同遵循的人才培養標準幾乎不可能。這種困境在小企業開展的現代學徒制試點中已經顯露出來，成為校企雙主體育人的一大障礙。因此，多個市場主體聯合開展人才培養活動，客觀上需要一種介于政府和市場之間的中介組織，發達國家主要是通過完善的行業組織行使這一職能，我國的職教集團完全可以作為行業組織的延伸和補充。

（五）生源失靈

從2010年開始，我國中等職業教育招生數量逐年下降，普職比逐年提升。除了適齡人口減少導致生源總量下降、新技術革命導致職業崗位技術要求提高等原因之外，我國鄙視科技的傳統文化是影響職業教育發展的重要因素。由于我國經濟社會發展不平衡、不充分，目前農村仍有大量富余勞動力，至少在2035年之前，每年都需要將大量的農村富余勞動力向城鎮轉移?！啊迤陂g，需要轉移的農村新增勞動力規模近3000 萬，每年平均需要轉移約600 萬人。2030 年將降為528 萬?！盵9]職業教育是農村新增勞動力轉移的重要通道。如果僅僅依靠市場機制，經濟社會高質量發展的外部需求與職業教育供給不足的矛盾將無法調和。

此外，如果單純依靠市場機制，職業教育東西部協作、職業教育精準扶貧、職業教育服務“一帶一路”等具有公益性的活動都不能取得理想效果；即使有政府的強力推動，一些公益性職業教育活動也可能在市場機制作用下誤入歧途。

三、職教集團內部治理結構優化

目前，我國的職教集團主要為非法人組織，存在著組織目標不夠清晰、組織活動計劃性差、內部治理缺乏規范、辦學效果缺乏監控等弊端，這也是職教集團的存在價值受到懷疑的根本原因。為更好地發揮職教集團規劃、聚集、配置、利用“跨界”資源的作用，彌補政府和市場的不足，需要采用多種途徑優化職教集團內部治理結構，建設一種“準行業性組織”，改善集團化辦學效果。從目前各地職教集團化辦學經驗來看，其內部治理結構優化主要有三種基本途徑。

（一）政府推動職教集團行使行業教學指導委員會職能

職教集團的基本職能是促進產教融合，通過過程指導、協議審核、效果監控等措施，促進專業布局優化、課程設置優化、招生工作協同化、教學活動高效化、合作技術研發常態化。全國行業職業教育教學指導委員會（簡稱行指委）的職能包括：指導推進相關職業院校與企業校企合作、聯合辦學，校企一體化和行業職業教育集團建設；指導推進本行業相關專業職業院校教師到企業實踐工作，提高教師專業技能水平和實踐教學能力；研究本行業職業教育的專業人才培養目標、教學基本要求和人才培養質量評價方法，對專業設置、教學計劃制定、課程開發、教材建設提出建議；參與本行業職業教育教學基本文件、專業教學標準、實訓教學儀器設備配備標準和教學評估標準及方案制定工作等[10]。兩種組織在職能上基本重合，不同的是，目前的行指委主要為全國性組織，更具宏觀指導性；而職教集團主要為區域性組織，職能更加具體。

在省級或市級教育行政部門主導下，賦予職教集團類似行指委的職能，既彌補了省級行業組織和政府部門力量的不足，又使全國行指委的職能得以延伸和具體落實，是一種促進產教融合的有效措施。職教集團職能擴展以后，可以圍繞集團共同利益整體規劃開展綜合性的產教融合活動，增強對成員單位的凝聚力。河北省2018年出臺的《河北省職業教育集團建設管理辦法（試行）》中，不僅對職教集團的組建和備案程序作了具體規定，還詳細列舉了集團應擔負的具體職能，包括發布區域內行業發展與人才需求報告、制訂區域性專業教學標準、組織集團內或區域內職業技能大賽、審核專業人才培養方案、審核現代學徒制合作協議、評估集團校企合作活動、組織就業招聘會、協商專業布局等[11]。在政府實施“放、管、服”改革的條件下，建立具有一定行業管理職能的中間組織是現代職業教育發展的必由之路。

（二）利用市場機制組建法人化產教融合組織

法人化的職業教育集團實體產權更加清晰，具有更強的民事行為能力，可以依照章程組織成員之間的合作活動。法人化職教集團的突出優點是：通過產權聯結，成員關系更加緊密，集團運行高效化；有效發揮企業主體作用，投資主體多元化；統籌利用實訓基地等職教資源，避免重復投入，集團活動系統化；按照市場公平原則與社會開展業務往來，合作方式靈活化；校企聯合開展技術技能人才培養，培養方式雙元化，等等[12]。截至2016年底，全國共有53個職教集團法人[13]，法人類型包括事業單位法人（如佳木斯職業教育集團）、企業單位法人（如青島西海岸職業教育集團公司）、民辦非企業法人（如江西現代職業教育集團）和社團法人（如河南機電職業教育集團）?？傮w上看，法人型職教集團在產教融合深度、人才培養質量和社會影響力等方面都具有較大優勢。

（三）完善集團章程實現集團依法科學治理

職教集團內部治理不規范的基本原因是缺乏制度規范，運行目標選擇和方案制定存在較大的隨意性。在不改變非法人組織性質的條件下，完善職教集團章程，明確職教集團的宗旨、基本任務、基本原則和內部治理機構的基本要求，是實現科學治理的基礎。依照章程，制訂職教集團理事會和監事會的組成方式和運行辦法，可以促進決策的科學化、民主化和高效化，從制度上保障所有集團成員的合法權益，實現互利共贏。

理事會是職教集團的決策機構，也是其內部治理結構完善的重中之重。實現職教集團科學決策的關鍵是平衡用人單位的短期盈利目標和職業院校的公益性目標，在校企共同發展的關聯性目標和融合性目標方面達成共識。學校、企業和學生之間的利益契合點在于企業轉型升級對高素質知識型、技能型、創新型勞動者的需求，企業單純的短期盈利目標不符合學生的發展目標和企業院校的發展目標，也不符合企業的長遠利益。職教集團的宗旨是促進經濟發展方式由要素驅動轉變為創新驅動，只有認同和遵循這一宗旨，才能真正實現產教融合，發揮出職教集團的應有功能。

監事會是職教集團的監督機構，也是內部治理結構完善的重點內容。由于成員具有分散性，一些職教集團可能會將多邊合作活動演化為理事長和秘書處單位的單邊活動，忽視其成員單位的利益訴求，降低集團凝聚力；特別是在同級院校之間，由于存在不同程度的競爭關系，對于專業合理布局等方面的協作很難進行，甚至會出現相互傾軋、惡性競爭的局面。設立集團監事會（或者獨立監事），就是監督集團章程和理事會決定的實施，防止在理事會閉會期間出現各種違章違法行為，保護各成員單位的合法權益。實現集團整體利益最大化，而不是某一成員或部分成員利益最大化，是內部治理結構完善的重要標志。

總之，職教集團的發展不僅是現代職業教育發展所需要的，而且是目前條件下實現產教融合的必由之路，是中國特色職業教育的基本特征。通過集團內部治理結構的完善，可以實現政府推動與市場引導的緊密結合，有效促進校企之間的聯合人才培養和職業院校之間的密切合作，使得職業教育資源得到最佳配置和綜合利用。

參 考 文 獻

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[10]教育部關于公布全國行業職業教育教學指導委員會（2015-2019年）組成人員的通知[EB/OL].[2018-07-01].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A07/moe_953/201507/t20150710_193364.html.

[11]河北省教育廳.河北省職業教育集團建設管理辦法（試行）[Z].2017-06-27.

[12]中國職業技術教育學會.全國職業教育集團化辦學典型案例匯編（2015）[C].北京：高等教育出版社，2015：11.

[13]中國職業技術教育學會.中國職業教育集團化辦學發展報告（2017）[R].北京：語文出版社，2018：3.