終身學習權視域下老年教育政策展望

2018-02-22 11:24:28程仙平

職教論壇 2018年11期

摘要：新時代，我國老年教育政策設計要從老齡群體的養老權落實向終身學習權實現拓展。老年教育政策體系堅持“權利本位”、“機會均等”、“自由選擇”等構建原則，要以增能賦權為核心推進老年教育轉型升級，要以學習權益維護為重點推進老年教育法制化，要以公共治理為手段推進老年教育公共服務優化，促進老年教育事業科學內涵發展。

關鍵詞：終身學習權；老年教育；政策

作者簡介：程仙平（1981-），男，安徽懷寧人，浙江廣播電視大學助理研究員，研究方向為社區教育、教育政策。

基金項目：2018年杭州市社科規劃課題“終身學習權視域下老年教育政策研究——以浙江為例”（編號：Z18JC056），主持人：程仙平。

中圖分類號：G720 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0097-06

“辦好人民滿意的教育”，滿足人民群眾對美好教育的需求是新時代包括老年教育在內我國教育現代化的重要使命與責任擔當。截止2017年末，我國60周歲及以上人口2.4多億人，占總人口的17.3%，其中65周歲及以上人口1.5多億人，占總人口的11.4%，我國已是世界上老齡人口最多的國家之一。“通過老年教育的杠桿聯動作用促進老齡化問題解決”是積極老齡社會的普遍共識，當前我國老年教育正由精英型向普惠性、公益性向市場有限介入、城區型向城鄉聯動型等轉型，創新事業發展思路，推進事業升級迫在眉睫。“日益復雜化的社會使我們面臨諸多越來越難于解決的政策問題”[1]，政策問題日益成為老年教育事業中尤為突出內容和亟待破解難題。《老年教育發展規劃（2016-2020年）》明確要求“在老齡事業相關政策措施中重視支持發展老年教育”，作為現代政府基本公共服務，老年教育理應在政府政策旨意下遵循教育基本價值訴求，達成老年人“全面自由發展”。同時，從老年教育事業發展和政策研究脈絡來看，一直以來養老權的落實與保障是我國老年教育工作的主線，誠然這與我國老齡事業發展宏觀背景有關，但這也直接導致作為老年人權的重要內容的“終身學習權”在老年教育領域的忽視與旁落，從而使得當下老年教育的發展存在理念滯后、政策乏力和羽翼不豐等現象，嚴重制約著新時代我國老年教育事業可持續性發展。

一、我國老年教育政策嬗變與反思

我國老年教育發軔于20世紀80年代老干部退休后的福利教育，歷經近40年推動與發展，基本形成了具有我國本土特色的老年教育推進模式，在服務全體老齡群體的生活休閑、學習需求和全民養老體系構建上發揮著積極有效的貢獻。國際經驗顯示，現代政府是依靠具體而明確系列政策完成對包括老年教育在內的各種社會事務的介入與調控，老年教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是一定歷史時期內政黨、政府等政治實體，為達成一定的預期發展目標和工作任務而協調老年教育系統內各種事務所規定的行動依據和準則。由于教育政策具有“價值負載”的特質，我們簡單回顧我國老年教育政策發展歷程或能夠把握老年教育政策背后的“價值導向”與“邏輯脈絡”。

（一）老年教育政策的歷史脈絡

“政策作為一種社會現象，總是誕生于具體的社會經濟環境中，公共政策是具體社會環境復雜運行的產物”[2]。老年教育政策是政治實體與老齡群體間互動關系的具體體現，我們看到特定時期的社會經濟、政治為特定時期老年教育政策價值取向提供了客觀背景，一方面揮就著我國老年教育政策特定的時代背景，另一方面也制約著老年教育政策的相關主體基于利益立場的價值選擇。綜合相關我國老年教育政策文件和研究成果，按照政府對老年教育的重視度①，我們將改革開放40年來老年教育政策歷程可簡單劃分為兩個不同時期：

一是發生期（1994-2000年）。這一時期尚未專門出臺正式的老年教育政策文件，更多的是在老齡事業發展相關文件中對老年教育內容有廣義上的政策概述，并沒有對老年教育的具體形式、內容、體制等做明確規定。1994年《中國老齡工作七年發展綱要（1994-2000）》明確了“實現老有所學，保障老年人受教育的權利，不斷提高老年人的素質”的指導思想，提出“要因地制宜，多渠道、多層次、多形式地開展頤養康樂和進取有為相結合的老年教育”[3]發展目標。這一時期，老年教育政策更多的是在其他的相關政策文件予以展現，政策價值導向更為側重的是教育養老，服務老年人晚年生活需要。二是探索期（2001-2015年）。相較而言，這一時期對老年教育政策有較為深入和具體的闡述。2007年《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》要求“創新老年教育體制機制，探索老年教育新模式，擴大了老年大學的辦學規模。”[4]、“國家和社會采取措施，開展各種形式的健康教育，普及老年保健知識，增強老年人自我保健意識”、“提高老年人社會適應能力”。這一時期，我國老年教育事業得到長遠發展，政策層面上不僅有老年教育事業發展規劃，也對老年教育工作有更為具體明確的政策布局，政策價值上更多是側重全體老齡群體的休閑生活，服務社會全民養老體系的構建。

（二）老年教育政策的價值路向

簡單分析，我國老年教育政策發展兩個時期折射出了不同政策價值選擇，其一是福利式老年教育，主要對象為退休老干部，服務老干部的老年生活。其二是閑暇式老年教育，主要培養廣大老年人的興趣愛好、休閑養生，服務老年人養老。其中：福利式老年教育，是我國老年教育發生期的重要價值體現，福利式老年教育廣泛吸納了老年教育的福利性基本價值的理論取向，認為為老年人口提供教育服務是一種社會福利的體現。源于計劃經濟體制，此時我國老年教育對象主要聚焦老干部，以教育公共服務達成老年干部晚年生活豐富與完成，這一時期的老年教育具有精英化和貴族化的傾向。休閑式老年教育，是老年教育福利化的外溢，也是21世紀初期我國老年教育政策的重要價值導向。進入新世紀來，伴隨著老年人口劇增和老年閑暇時間的增多，更多的老年人，尤其城市老年居民主要通過老年教育完成自我豐富與生活完善，此時老年教育更多呈現“跳跳、唱唱、樂樂”等老年生活閑暇。與此同時，現實中我國老年人的學習權益面臨平等參與學習的機會剝奪、“成人”的教育與發展權被忽視、參與學習的條件受限制和學習成就不能得到公正評價與認可等受損情況日益凸顯[5]，老年教育普遍存在供需失衡、“一票難求”現象。

回顧改革開放40年來的老年教育發展實踐，不難發現我國老年教育事業發展是擴大老年教育人口規模為主體任務，老年教育內容也逐步滿足多樣化、個性化需求，但以往我國老年教育政策理念價值仍側重于老齡群體的養老權的落實與保障，這與新時代倡導“終身學習權實現與保障”的價值本意存在著政策偏差，這不得不要求我國老年教育應自我更新適應新時代對政策要義的內在發展。黨的十八大以來我國老年教育事業發展迅猛，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中明確指出要把老年人力資源建設作為一項核心工作，并把老年教育納入到繼續教育和終身教育的體系中。尤為可喜的是，一段時間來不僅出臺了老年教育的專題規劃，并且對老年教育工作的內容、機制、保障等方面做了具體明確的政策要求。《老年教育發展規劃（2016-2020年）》明確提出“保障老年人受教育權利，努力讓不同年齡層次、文化程度、收入水平、健康狀況的老年人均有接受教育的機會”，明確要求“研究完善涉及老年教育的相關制度。支持鼓勵有條件的地區通過制定相關地方法規促進老年教育事業規范健康發展。在老齡事業相關政策措施中重視支持發展老年教育”[6]。2016年以來我國老年教育事業迎來發展機遇期，這不僅要求我們重新審視老年教育發展思路、加大老年教育財政保障力度，更為重要的是積極構建一套適應并滿足新時代老年教育發展需求的政策保障體系，從而更好地增強老年教育在全民終身學習時代中的生存與發展，即要在終身學習權視域下重塑我國老年教育發展思路與方式，更為關鍵的是要以終身學習權價值理念豐富老年教育政策理論與實踐，進而重構新時代我國老年教育政策體系。

二、終身學習權視域下老年教育政策圖景

尊重和保障人權、以人為本是新時代和諧社會的核心理念，在教育領域的具體表現就是尊重和維護每一個社會成員的終身學習權。任何教育政策都有其特定的政策宗旨和目標，諸多目標通常是建立在以政策理念為核心的價值取向基礎上的。要構建適合學習型社會的教育政策體系，倘若偏離了人類社會基本價值溯源的導引，必然會造成與之相對應的政策制定與實施，失卻諸多的基礎保障，更甚會導致偏離政策初衷與工作原則，進而最終影響著區域學習型社會的建設推進。學習型社會構建的終極目標是適應和滿足每一個社會成員的終身學習需求，保障個體的終身學習權益，達成“全面自由個性發展”，因而能夠超越公平、效率與自由的元價值非“終身學習權保障”莫屬。換言之，無論新時代“教育改革和發展是堅持公平的價值取向，還是遵循效率的倫理原則，抑或是二者兼顧，乃至三者兼有”[7]，均要遵循人類社會的終極目標，即堅實維護每一個社會成員的終身學習權的落實與保障。

本質上，權利是一個“內含張力”的概念，終身學習權就是依托社會公共服務的力量和資源，明確每一個社會成員終身學習與發展的權利。終身學習權的保障與落實這一終極目標滲透在全部教育系統中，誠然也包括面向全體老齡群體的老年教育在內，毋庸置疑老年教育政策要遵循明確與保障老年人的終身學習權利這一基本政策底線。

（一）終身學習權的意涵

終身教育已經成為黨和政府制定教育政策的重要依據和實踐動能。終身學習理論認為“終身學習已不再是教育和訓練的一個方面，必須成為提供和參與學習背景的、連續和統一的指導原則”，它是“通過一個不斷的支持過程來發揮人類的潛能，激勵并使人們有權力去獲得他們終身所需要的全部知識、價值、技能與理解，并在任何任務、情況和環境中有信心、有創造性和愉快地應用它們”[8]。在強調學習者個體內部變化的同時，終身學習理論主張公共教育設施和文化資源要保障個體能根據自身需求自主享用的權利，他人或組織更需對個體獨立學習活動的予以尊重和支援，從而保障學習者的個人學習權，尊重個體對學習內容、學習過程以及學習方法手段的自我選擇。

權利是人們獲得某種利益和實現某種愿望的可能性，是一個價值范疇和關系范疇。聯合國教科文組織的《學習權宣言》將學習權定義為：“閱讀與書寫的權利，提出與思考問題的權利，想象與創造的權利，了解人的環境和編寫歷史的權利，接受教育資源的權利，發展個人和集體技能的權利”。一般而言，終身學習權作為一個權利束，由學習自由權、學習條件保障權和個性發展權三大類權利構成。學習自由界定了學習者不受干預的私人空間，確定了教育者私權和學習者私權的范疇，使個體的自由發展成為可能。以受教育權為核心的學習條件保障權主張和規定國家、社會組織有義務為個體的學習持續創造條件，使個體的學習權利由抽象走向現實。個體發展權則明確了終身學習的最終目的。一方面，諸多權利都有自己獨自的內涵，關乎學習的某個方面，為個體的學習所必需；與此同時，這些權利整體構成一個相互關聯、不可分割的整體。終身學習權在價值取向上強調自由優先，秩序或平等的制度安排不能以犧牲自由為代價。為此，終身學習權彰顯了個體學習者的主體價值，任何形式的教育供給和學習服務須滿足每一個社會個體自由個性全面發展。由此可見，終身學習權保障是學習型社會教育法律與政策的價值基礎，終身學習權的實現既有以個體主動的讀、寫、想象與創造活動為表征的“學習自覺”，也需要來自社會的多方支持與幫助，以獲得滿足上述“學習自覺”的機會和權利。

（二）終身學習權視域下老年教育政策的價值選擇

終身學習權理應是人類的基本權利，是每一個社會成員在各種社會活動中基于學習和文化交流來認識和保護自身的基本權利。如前所述，終身學習權包括著終身學習的自主權、終身學習的條件保障權以及個人的個性發展權。作為構建終身教育體系的重要組成的老年教育，其政策制定與落實更應秉承終身學習權的實現與保障。提供老年教育公共服務是政府必須回應的責任，健全老年教育政策體系是老齡事業發展重要內容。國際社會上，維護終身學習權是各國老年教育政策的基本價值取向，先進發達地區在推進老年教育時尤其“注重保障老年人的終身學習權，主張不僅要提高老年人的生存能力，而且還要促進老年人的自我完善和發展，鼓勵老年人通過社會參與達成個人全面發展”[9]。如日本的老年教育政策主張“以社會參與、福利社會和終身教育為取向，以保障人權、教育機會均等和向國民直接負責為核心”[10]的政策原則來維護老年人的終身學習權益的保障。

一定時期的老年教育政策是特定時期社會情境的反應，并受到特定時期社會經濟、政治等因素的影響和制約，新時代的老年教育在發展過程中理應順應社會時代要求，即意味著新時代老年教育政策在價值選擇上應尊重和維護老年人的終身學習權、政策措施要堅實保障他們的終身學習權益，實現老年教育政策主體對老年教育本質的重新定位。從學理上來看，老年教育政策實際上是老年教育政策主體對老年教育活動進行價值高度滲透的過程，各種價值取向匯聚老年教育政策并相互碰撞。從本質上來看，無論是制定環節，還是行執行與評價等環節老年教育政策均要涉及到老年教育的政策主體和相關方對自身需要與利益的追求和達成，是一個多方博弈妥協的過程。綜上，新時代我國老年教育政策應回歸政策價值本源，追求老年人學習權益保障。

三、老年教育政策發展與走向

任何教育政策的終極目標即促成社會成員終身學習權的充分保障，促進人與社會全面和諧自由。《老年教育發展規劃（2016—2020年）》明確要求“在老齡事業相關政策措施中重視支持發展老年教育”，老年教育政策是推動老年教育事業有序發展的基礎條件。將終身學習權理念積極引入到老年教育政策研究領域內，并根據理念的主要理論與觀點來探討老年教育政策體系的構建完善，進而拓寬老年教育政策研究的理論視野，嘗試重構一個相對周全的老年教育政策體系，從而為老年教育政策的后續進展提供理論參照。

（一）老年教育政策體系的構建原則

2016年以來，國家和各地對于推進老年教育工作逐步有了法規與政策層面上的明確規定與部署，制定和落實老年教育事業發展規劃，將老年教育事業納入構建終身教育體系綜合考慮，尊重與維護老年人的“終身學習權”政策意識得到了明確與增強。在教育政策基本原理的范疇內，遵循“終身學習權的實現與保障”價值追求，我們認為老年教育政策體系構建應遵循以下基本原則：

1.權利本位。法理上，權利本位是指國家機器在制定與落實任何法律與政策時，要堅持確認權利和保護權利為核心原則，維護賦予每一個社會成員的基本權利義務與法律保障。現代政府主要是通過“提供法律基礎，制定公共政策，安排合理的教育制度”來完成對各項教育事務的介入，“權利本位”原則則是新時代老年教育政策體系重構建的基本要求，這也是對個體“終身學習權”的回歸與落實，區別于以往老年教育政策的“養老”、“休閑”等附加的價值屬性。政策價值追求上要以落實每一位老年人終身發展權為價值原則，政策目標上要倡導老齡群體終身學習的自主權，政策措施上要夯實老齡群體終身學習的條件保障。老年教育政策作為落實老年人的終身學習權的直接措施，將“尊重和維護老年人的終身學習權、保障終身學習權益”貫穿老年教育政策制定、事業規劃、載體平臺、管理機制等各個環節，真正貫徹“辦人民滿意教育”的政策導向，滿足每一個老年人的終身學習與身心發展。

2.機會均等。“機會均等”原則是社會公平正義實現的堅實保障，“為了平等地對待所有人，提供真正的同等的機會，社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”。新時代我國老年教育更應樹立機會均等導向，積極破解老年教育發展的城鄉差異、教育對象的性別差異，真正回歸老年教育的終身學習權實現與保障意涵。即通過政策引導、財政工具、措施落實等積極推動老年教育普惠式發展，保障每一個老年人能不受經濟水平、地理區域、家庭環境、教育規模與性別等因素的影響，可以均等地得到機會均等、質量均衡的學習機會和教育條件。更為重要的是，政策措施上主張要為老年弱勢群體和需要幫助的人優先提供教育公共服務，能夠在教學內容、課程設計等方面不僅注重老年人的社會生活需要，更要注重老年人實現自我價值的需要，真正實現老有所為、老有所樂。

3.自由選擇。終身學習理論強調學習者個體內部的變化，對公共教育實施和教育資源有按照自身需求自主享用的權利，更強調他人或組織對個體獨立學習活動的尊重和支援上，強調學習者的個體學習權，尊重個體對學習內容、學習過程以及學習方法手段的自我選擇。“自由選擇”原則強調老年教育政策要充分體現和維護的老年人自主學習權，這也意味著推動老年教育發展的教育政策在價值選擇上應尊重和維護老年的自主學習權利，積極倡導老年人深入認知自己享有的學習權，實現政策主體對老年教育“保障終身學習權”本質的重新定位。“自由選擇”要求老年教育政策制定主體要充分考量老年教育“保障終身學習權”價值本源，構建老年教育多元管理運行機制，激發政府-社會-市場多方力量，豐富和創新老年教育發展平臺，注重老年教育供給能力保障學習服務“有得選、能多選、選得好”，注重落實老年教育全民普惠、城鄉均衡發展。

（二）老年教育政策體系的構建方略

終身學習是人類賴以生存和發展的基本方式，何以落實與保障終身學習權成為思考新時代老年教育政策體系構建的基本方向。

1.以增能賦權為核心推進老年教育轉型升級。改革開放40年以來，我國老年教育的發展模式難以適應新時代社會要求，“存量資源”供求矛盾突出，在滿足老年人“終身學習權實現與保障”上顯得捉襟見肘，老年教育亟待“轉型升級”。一套健康完善的政策體系是老年教育轉型升級的重要條件，旨在擴大老年教育城鄉覆蓋率，保障老年人終身學習權利，提升老年人口生存發展能力，亦是老年教育政策“增能賦權”公平正義體現。“賦權增能”是“使個體或群體形成或增強必要的能力，培育或提升個體或群體的主觀能動性，進而具備并能夠發揮其對他人、組織、社團或社會的影響力和控制力”[11]，是“終身學習權實現與保障”政策價值在老年教育領域內的具體化和可操作化。推進老年教育轉型升級要“賦權增能”行動自覺，要求在老年教育政策體系構建上要“保障學習權利，滿足學習需求，增強生存發展，達成自我實現”[12]等政策主旨，以改革創新為動力、為服務民生為原則在制度規章、事業規劃和運行機制等方面上賦權保障每一個老年人終身學習權，提升老齡群體生活掌控能力、變化適應能力和社會參與能力，真正實現老年教育的“老有所學”內涵和“老有所樂”品位。

2.以學習權益維護為重點推進老年教育法制化。法制化是教育政策剛性和持續性重要保障，避免了行政的隨意性和暫時性。推進老年教育法制化是新時代老年教育事業發展的必要基礎，也是遵循“終身學習權的實現與保障”的重要內容。其一，加快推進老年教育的政府立法，明確個人、家庭、學校、政府、社會在保障老年人終身學習權中的權利和責任，從而使得老年教育政策的實施取得合法性的基礎。對照之下，和我國老年教育事業相關的《老年人權益法》《老年教育條例》等法律條文，其立法的內容可操作性是一個亟需解決的緊迫問題。為此，法制化既明確老年學習權益的法律地位與法律內容，加大老年學習權益保障行政執法力度，也要明確老年學習權益救濟方式和內容。其二，堅持“程序透明、公正公平、權力制約和有效問責”原則積極推進老年教育政策建設，以理清內容重點和難點為基礎設計科學合理的老年教育政策內容，建立健全協商決策機制，落實治理規則與細則，達成老年教育政策保障。其三，突出重點，建立健全多元的老年教育管理機制。現階段，我們要建立協商共治的老年教育領導、管理組織機構，理順老年教育工作中政府職能及相關部門間權責，營造良好的老年教育法制化的公共環境，促進政策利益主體間協商對話和良性互動，實現對老年教育的共同有效管理。

3.以公共治理為手段優化老年教育公共服務。一定程度而言，我們尚未將老年教育當作現代社會基本公共服務的重要支柱納入社會治理戰略，老年教育公共服務體系遠未建成。然老年教育具有準公共產品性質，為此優化公共服務、推進公共治理成為推進老年教育政策體系構建的重要內容。即政府、社會、市場、學校和個人等多元治理主體注重加強老年教育公共事務協作管理以增進公共利益最大化，“各主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，在相互依存的環境中彼此合作、分享權力”[13]，共同參與老年教育公共事務管理，共同生產或提供學習公共產品與公共服務。老年教育公共服務是為了適應人口老齡化社會對老年教育的公共需求、完成政府承擔的老年教育義務，對老年教育發展提供有效保證而進行的制度與措施。優化老年教育公共服務，要進一步激活優化老年教育公共資源調配，整合現有各級各類老年文化資源，面向全社會開放各級各類、各系統舉辦的老年教育機構和教育資源。發揮市場在老年教育公共資源配置中的主體作用，鼓勵和監督非營利企業和民間機構等提供多樣化的公共服務，通過政府購買、市場招標等手段鼓勵和引導社會力量舉辦老年教育機構，實現“廣覆蓋、保基本、合要求、有質量”公共服務。

注釋：

①制定出臺政策文件是判斷政府對老年教育事業發展的重視程度的重要標志。

參考文獻：

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