改革開放四十年我國職業培訓政策的變遷邏輯與未來走向

潘姿曲 祁占勇

摘 要：改革開放四十年來，我國職業培訓政策的演進歷經了強調職業中學教師和校長崗位培訓工作階段（1978年至1998年）、以促進就業和再就業為主要目標階段（1998年至2010年）、職業培訓體系初步建立階段（2010年至今）三個階段。基于政策分析的視角，我國職業培訓政策演進的基本邏輯滲透了以注重效率為取向的職業培訓政策價值導向，形成了以師資投入和資金投入為抓手的政策實施保障，反映了以經濟學話語為主導的政策話語規則。隨著社會經濟的發展和教育制度的不斷變革，我國職業培訓政策應不斷調整，其價值取向應向“多元取向”轉變，過程保障應向強化監督與保障轉變，話語的文化規則應向尊重和引導民意轉變。

關鍵詞：職業培訓政策；演進邏輯；價值取向；過程保障；政策話語

作者簡介：潘姿曲（1992-），女，廣西南寧人，陜西師范大學碩士研究生，研究方向為職業教育政策與法律；祁占勇（1978-），男，寧夏彭陽人，陜西師范大學教授，博士生導師，教育學博士，研究方向為職業教育法律與政策。

基金項目：研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“弘揚工匠精神研究”（編號：18VSJ086），主持人：陳鵬。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）11-0068-07

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，完善城鄉均等公共就業創業服務體系，構建勞動者終身職業培訓體系。在我國經濟發展呈現新常態、供給側改革逐步推進的背景下，廣大勞動者迫切需要持續提升技術技能水平和就業再就業能力。然而，相對于學校教育體系而言，我國勞動者職業培訓體系建設仍明顯滯后，難以滿足勞動者實現可持續發展的需求[1]。黨的十八屆三中全會提出了“構建勞動者終身職業培訓體系”的改革部署。職業培訓是勞動者職業發展的重要基礎，是把勞動力轉變為人力資源的重要途徑。

一、改革開放以來我國職業培訓政策的演進歷程

自美國學者舒爾茨（Theodore W Schultz）提出人力資本理論之后，世界各國均將發展教育與培訓作為提升本國人力資本存量、促進經濟社會發展的重要手段，同時也作為促進就業、改善民生的重要途徑[2]。改革開放以來，我國職業培訓政策的變遷過程經歷了強調職業中學教師和校長崗位培訓工作階段（1978年至1998年）、以促進就業和再就業為主要目標階段（1998年至2010年）、職業培訓體系初步建立階段（2010年至今）三個階段。

（一）強調職業中學教師和校長崗位培訓工作階段（1978年至1998年）

改革開放初期，我國職業教育和職業培訓事業十分薄弱，職業學校數量和培訓機構數量少，人才質量難以滿足經濟建設的迫切需要。要為國家培養數以百萬計的技術、技能人才，就要建立一支有足夠數量的、合格而穩定的師資隊伍。同時，還要培養一批合格的職業中學校長。從全國范圍來看，各地的職業中學校長崗位培訓工作開展得還很不平衡，仍存在一些問題。為進一步加強職業中學教師和校長崗位培訓工作，1978年至1998年，國家相繼出臺了《中共中央關于教育體制改革的決定》《中國教育改革和發展綱要》等文件。在國家政策的推動下，這一時期的職業培訓恢復了活力，體現在以下四方面。

1.加強職業學校教師隊伍建設。優秀的教師隊伍是人才質量的保障，因此，國家要求職業學校教師和校長在獲得崗位資格證書或經過崗前培訓并考核合格后上崗，使職業學校專業師資和校長有一個合格而穩定的來源，更好地為社會主義現代化建設服務。例如，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出要建立一支有足夠數量的、合格而穩定的師資隊伍，必須對現有的教師進行認真的培訓和考核，有關大專院校、研究機構都要擔負培訓職教師資的任務。這標志著我國大力開展職業培訓政策的正式確立，使職業培訓在20世紀80年代后半期迎來了一個蓬勃發展的時期。到1998年底，職業高中專任教師29.61萬人，比上年增加1.38萬人；職業高中教師學歷合格率37.41%，增長3.55個百分點[3]。

2.建立了一批職業教育師資培養培訓基地。在全國范圍內，根據本地和行業部門的實際，依托普通高等學校或國家級、省部級重點職業學校，先后建立了一批職教師資培養培訓基地。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出“依托普通高等學校、高等職業技術學院，重點建設50個職業教育專業教師和實習指導教師培養培訓基地，地方也要加強職業教育師資培訓基地建設”，中央財政和地方財政都對職教師資基地建設給予了重點支持。職教師資基地為中等職業學校培養培訓了大批師資，一定程度上緩解了中等職業學校教師數量不足的問題；同時，在提高教師專業理論水平、實踐技能等方面發揮了重要的作用。在各地、各有關部門組織推薦的基礎上，經過由各方面專家組成的全國重點建設職教師資培訓基地工作小組評審，教育部批準天津大學等20所學校為首批全國重點建設職業教育師資培訓基地。

3.逐步使崗位培訓規范化。1993年國家教委頒發《關于加強全國職業中學校長崗位培訓工作意見》，指出校長參加培訓的成績和鑒定作為評價、晉升、提職的重要依據。《全國職業中學校長主要職責及崗位要求（試行）》要求，經過崗位培訓的校長，任職后，每年應接受1周左右的進修培訓，形成制度。現任校長未經培訓者，于3～5年內分期分批進行培訓。從1996年下半年開始，對于預備上崗的職業中學校長一般經過崗前培訓，并獲得《職業中學校長崗位培訓合格證書》后才能上崗。至1998年底，全國職業中學校長經過崗位培訓，已經基本取得職業中學校長崗位培訓“合格證書”。

4.職業培訓政策呈現連續性特征。根據經濟社會發展要求，職業培訓后續的政策對已有政策進行了調整和補充，呈現出連續性特征。例如1993年國家教委發布《全國職業中學校長主要職責及崗位要求（試行）》的通知，對職業中學校長的職責和崗位做出了簡要的說明。為更好地規范和促進職業中學校長的職業發展，后續又頒發了《關于加強全國職業中學校長崗位培訓工作意見》《關于進一步做好全國職業中學校長崗位培訓工作的通知》，對職業中學校長的崗位要求和培訓做出了詳細的規定和說明，以便各地區更好地落實。

（二）以促進就業和再就業為主要目標階段（1998年到2010年）

在此階段發生了兩次金融危機，一是1997年亞洲金融危機爆發，引發貨幣貶值危機。二是2008年國際金融危機給國內部分企業帶來困難，就業壓力突出，影響社會穩定和社會秩序等，給城鄉經濟和社會發展帶來了新情況和新問題。為擴大內需促進經濟增長，努力保持經濟平穩較快發展，國家充分發揮職業培訓在促進就業和再就業方面的重要作用。1998年至2010年，國家采取了一系列措施以促進就業和再就業，相繼出臺了《中共中央國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業》《關于進一步發揮行業、企業在職業教育和培訓中作用的意見》等文件。在國家政策的推動下，該時期的職業培訓呈現出以下特點：

1.充分發揮職業學校的重要作用。職業學校的師資、設備等相對充足和完整，是職業培訓的重要基地。例如，《關于中等職業學校面向返鄉農民工開展職業教育培訓工作的緊急通知》提出，以縣級職教中心為主要基地，充分發揮農村成人文化技術學校、普通中學及其他培訓機構的作用。中等職業學校面向返鄉農民工舉辦短期職業技能培訓，要根據返鄉農民工的實際需要，采取靈活多樣的辦班形式，幫助他們提高就業和再就業的能力。

2.動員社會各類教育培訓資源開展培訓。僅依靠職業學校對各行各業的就業或待就業人員進行培訓是遠遠不夠的，因此需要調動社會各類教育培訓資源開展培訓。例如，在2005年進城務工人員職業教育和培訓現場會上，時任教育部部長周濟強調要努力形成以企業為主體、以院校為骨干、以社區為基礎的進城務工人員職業教育和培訓的網絡體系。

3.采取靈活多樣的培訓方式。職業培訓對象的水平和可支配的學習時間差異較大，單一的教學方式無法滿足其學習需求。因此，國家政策強調采取靈活多樣的培訓方式以更好滿足培訓對象的需求，同時，更高效地為我國社會經濟發展提供緊缺人才。例如，2005年進城務工人員職業教育和培訓現場會上，周濟強調逐步推行學分制，實行彈性學制，探索建立跨校選修、學分互認的制度，方便進城務工人員實行半工半讀、工學交替、分階段完成學業。2006年《教育部關于中等職業學校面向未升學高中畢業生開展職業教育與培訓的意見》，要求實行學歷教育與非學歷教育并舉、學歷證書與職業資格證書并重，實行“訂單培養”，積極推行學分制。

4.多渠道籌措培訓經費。職業培訓作為準公共產品，除了政府提供服務和支持，還需要社會各界以及個人承擔相應的責任。2009年《教育部關于切實做好返鄉農民工職業教育和培訓等工作的通知》提出，各地教育行政部門要積極爭取地方政府和勞動、農業、扶貧、科技等相關部門經費和政策的支持，對職業學校、成人學校開展返鄉農民工培訓、農村勞動力轉移培訓和解決返鄉農民工子女入學工作提供必要的投入。

隨著國家一系列擴大內需政策措施、教育事業發展及針對農民工的各種增加就業措施的實施，進城務工人員的文化素質和職業技能素質不斷提高，就業機會增加，就業形勢好轉，數量進一步增加。2010年全國農民工總量達到24223萬人，比上年增加1245萬人，增長5.4%[4]。至2010年9月末，全國城鎮單位就業人員同比增加555萬人。農民工就業仍在增加，截止到三季度末，全國跨鄉鎮以外外出農民工的總量是1.64億人，比2009年同期增加了606萬人，就業形勢好于預期。2010年流動人口動態監測數據結果顯示，培訓總體上能使農民工的月均工資提高5.4%～7.2%[5]。

（三）職業培訓體系初步建立階段（2010年至今）

隨著改革的深入，我國職業培訓工作獲得長足發展，職業培訓體系初步建立，勞動者職業素質和就業能力不斷提高，對促進就業和經濟社會發展發揮了重要作用，但還不能完全適應社會經濟發展、產業結構調整和勞動者素質提高的需要。職業培訓的制度需要進一步完善，才能全面提高勞動者職業技能水平，加快技能人才隊伍建設。2010年至今，國家通過一系列政策的實施逐步建立起我國職業培訓體系，相繼出臺了《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》等文件。該時期的職業培訓呈現出以下特點：

1.健全職業培訓制度。國家及時推動職業技能開發立法，明確政府、企業等主體的權利義務；及時調整完善培訓重點、培訓補貼等方面的政策，支持各類勞動者參加培訓[6]。例如，《中華人民共和國民辦教育促進法》第十二條規定：“舉辦實施以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校，由縣級以上人民政府人力資源社會保障行政部門按照國家規定的權限審批，并抄送同級教育行政部門備案。”《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》也提出要健全以職業能力為導向的人才評價、技能等級等制度。

2.建立職業培訓資金投入機制。根據經濟社會發展對人才的需求、職業培訓的成本等綜合考慮，國家提出建立職業培訓資金投入機制，適時提高職業培訓補貼標準。例如，《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》提出要完善職業培訓補貼政策，加大職業培訓資金投入，落實企業職工教育經費。《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》要求“建立政府、企業、社會多元投入機制”。

3.完善職業培訓監督機制。加強對培訓機構的監督管理，要從強化培訓過程監督管理、注重績效考核結果運用等方面入手。例如，《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》強調要加強職業培訓資金監管，將資金使用情況定期向社會公開，依法審計職業培訓補貼資金，對重大違紀違規問題的責任人進行責任追究等。教育部在對十二屆全國人大五次會議第8807號建議的答復中提出加強過程管理和質量考核，開展針對性、多層次的技能培訓。

總之，職業院校和職業培訓機構充分發揮自身優勢，面向農民、農村轉移勞動力、在職職工、失業人員、殘疾人、退役士兵等各類群體，廣泛開展形式豐富的教育培訓，包括學歷繼續教育、技術技能培訓、高端研修培訓、農民工學歷繼續教育與非學歷培訓等。截至2017年底，全國共有各類職業技能機構2萬多個，職業技能鑒定機構8000多個，建設國家級高技能人才培訓基地584個，技能大師工作室738個。每年開展的政府補貼培訓近1700萬人次，全國技能勞動者目前達到1.65億人，其中高技能人才有4791萬[7]。即便如此，與我國經濟高質量發展要求相矛盾的是，我國技能人才仍較為短缺。因此，中央政府可根據實際情況調整政策，各相關主體應積極落實中央意見，進一步完善我國職業培訓體系。

二、改革開放以來我國職業培訓政策的變遷邏輯

對于職業培訓發展這樣一項關系國計民生、利益相關者眾多、制定和實施過程復雜的教育政策，其演進邏輯難以用某種單一的分析模式來把握。教育政策分析可以概括為四種不同取向的分析模式，即發生學取向的分析模式、過程取向的分析模式、目的取向的分析模式和政策話語的分析模式。對一個具體教育政策的分析，往往需要多個分析模式的綜合運用[8]。通過教育政策分析可以全面把握和深刻反思我國職業培訓政策的演進邏輯。

（一）以注重效率為取向的職業培訓政策價值導向

教育政策的形成反映的是制定主體的傾向，決定或支配著主體的價值選擇[9]。分析職業培訓政策的價值取向，可以了解政策所代表的利益群體，從整體上把握職業培訓政策的價值取向變化，有利于解讀職業培訓政策的價值取向及其合理性。

一是“追求效率”時期（1978-1998年）。改革開放以來，我國職業培訓的價值取向由效率優先向兼顧效率和以人為本轉變。20世紀80年代初到90年代末，職業培訓師資不足、學歷不合格現象嚴重，勞動者素質無法滿足經濟快速發展的需求。該階段要求職業學校實行學歷教育與非學歷教育并舉、學歷證書與職業資格證書并重，實行“訂單培養”，積極推行學分制等。加強職業教育專業教師和實習指導教師培養培訓基地建設，為培養合格的勞動者保障充足的師資來源。規范和強化職業學校校長崗位培訓，保證職業培訓的正常有序開展。“八五”期間（1991-1995年），中等職業學校共向社會輸送了1300多萬畢業生和大批經過職業培訓的各級各類人才，為各行各業輸送了高素質的勞動者。到1996年，職業培訓規模日益擴大，年培訓量達數千萬人次。因此，在此階段主要關注提高人才質量以滿足經濟建設的迫切需要，要為國家培養數以百萬計的技術、技能人才。

二是“注重效率與滲透公平”時期（1998-2010年）。該時期我國受到兩次金融危機的影響，社會經濟遭受較大程度的損失。為了調節市場的良性發展，維護社會穩定，我國在職業培訓政策中仍強調各類人才要適應和滿足經濟社會發展的需求，同時也開始關注廣大勞動者迫切提高自身素質和職業技能的強烈需求。因此，在職業培訓政策中要求，培訓的形式和內容應適應勞動者提高素質和職業技能水平的多樣化需求，采用靈活的學習時間和多樣的培訓方式，必須適應他們工作、生活和學習的特點，適應他們提高就業能力和發展能力的要求，提供必要的資金投入。

三是“兼顧效率與以人為本”時期（2010年至今）。2010年全球經濟低谷已經過去，并逐步反彈復蘇，我國的國際發展環境有所改善。中央政府一攬子經濟刺激方案的實施，使國內經濟呈現良好勢頭。我國的職業培訓政策除了促使人才滿足經濟恢復的需求，也比前一階段更加強調滿足人才自身的需求。2010年《國務院關于加強職業培訓促進就業的意見》指出，“力爭使新進入人力資源市場的勞動者都有機會接受相應的職業培訓……使每個有培訓愿望的創業者都參加一次創業培訓。”政策強調了今后的職業培訓要面向城鄉全體勞動者，適應其就業需要和職業生涯發展要求。2018年《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》明確提出：“建立并推行覆蓋城鄉全體勞動者、貫穿勞動者學習工作終身、適應就業創業和人才成長需要以及經濟社會發展需求的終身職業技能培訓制度。根據普惠化要求，我國基本職業技能培訓理論上應該逐步實現對7億名勞動者的全覆蓋，而且服務于勞動者職業生涯全過程。”由此可見，2010年至今，我國職業培訓政策依然重視勞動者對生產發展的作用，尤其是高技能人才在推進制造強國建設上的作用。但也可以明顯看到，我國職業培訓政策擴大了培訓對象的覆蓋面，更加關注滿足勞動者自身的學習需求，體現出兼顧效率和以人為本的價值取向。

（二）以師資和資金投入為抓手的職業培訓政策實施的過程保障

政策實施的過程保障強調的是政策的執行過程。為使職業培訓政策得到更好的貫徹和落實，就職業培訓政策實施的過程保障來看，其保障措施主要包括師資培養和資金投入兩個方面。

改革開放初期至20世紀末，職業培訓師資力量嚴重不足，因而該階段的首要任務就是補充師資數量和提升師資質量。進入21世紀后，職業學校教師在數量上的需求得到較大緩解。為了給職業學校教師培訓提供保障，教育部共發布了7則關于全國重點職教師資培訓基地的通知，以不斷鞏固基地的發展，最終建成了56個全國重點職業學校師資培訓基地。2011年教育部再次強調要提高職業院校教師素質，教師素質提升覆蓋面的不斷擴大，在很大程度上幫助教師合理地進行“雙師”專業發展。因此，政府提供的政策保障與支持是職教教師培訓獲得大力發展的強大力量[10]。

此外，還有對資金投入的保障。我國職業技能培訓的經費大體上由企業教育培訓的投入、國家的投入、職工自己的投入構成。國家的投入有就業補助資金、失業保險基金以及財政投入。2010年國務院要求加大職業培訓資金支持力度，調整就業專項資金支出結構，逐步提高職業培訓支出比重。我國每年開展的政府補貼培訓近1700萬人次，全國技能勞動者目前達到1.65億人，其中高技能人才有4791萬人。多年來，政府的人均職業技能培訓補貼標準始終是在500元左右，2017年以前只有400多元[7]。國家制定了相應的保障措施來促進政策的執行，一是以提高職業學校師資隊伍數量和質量為目標的培養機制，其具體措施有：（1）建立若干職業技術師范院校；（2）建立職業學校教師培訓基地；（3）依靠社會各類培訓資源開展培訓等。二是對職業培訓的經費保障機制。改革開放后，國家非常重視職業培訓的經費投入，其具體措施有：（1）加大對職業院校專業建設的投入；（2）企業可按照國家規定提取教育和培訓經費；（3）鼓勵社會對職業培訓的資助和捐贈；（4）確保勞動者工資按時足額發放；（5）做好勞動者的社會保障和公共服務等。

（三）以經濟學話語為主導的職業培訓政策話語的文化規則

政策話語視角的教育政策分析，是通過對教育政策文本所使用的語言、詞匯和邏輯修辭等，來分析教育政策的目標指向和價值取向，揭示政策所蘊含的文化規則以及其中存在的權力背景[11]。

我國職業培訓政策發展的前兩個階段（1978-2010年）主要使用的是經濟學話語，職業培訓發展受制于國家經濟發展水平，特別是地方政府的財政收支狀況。教育政策使用的經濟政策話語主要體現在從經濟發展的角度來探討教育與經濟發展之間的關系，并論述職業培訓如何適應和推動經濟發展[12]。比如，職業培訓和經濟發展是相輔相成的關系。改革開放初期，我國經濟體制的變革需要大量的技術、技能人才，職業培訓可為經濟發展提供相應的人才。同理，在我國受到經濟危機影響時，職業培訓對維護社會穩定也具有重要意義。在對職業培訓的投資和財政支出方面，主要涉及到資金投入與管理。比如，要多渠道增加職業培訓經費，各級政府應保證職業培訓的經費支出不斷提高。在培訓經費的管理方面，應加強監管，避免出現挪用等腐敗現象。在職業培訓制度方面，主要涉及體制改革和創新問題。比如，依據社會發展和市場需要，完善資助制度，保障不同人群接受職業教育的權利。第三個階段（2010年至今）的政策話語趨于多樣化，采用以經濟、社會、公共管理為主的教育政策話語。社會政策話語主要從社會發展的角度來論述職業培訓與社會之間的關系。比如，“積極開展返鄉農民工職業教育和技能培訓……對促進農民增收、城鄉發展與穩定、構建社會主義和諧社會都具有積極意義和重大作用。”公共管理政策話語主要是從管理學的角度論述如何更好地規范職業培訓主體行為，推動職業培訓管理科學化。比如“強化培訓質量監管，對職業技能培訓公共服務項目實施目錄清單管理，完善培訓績效評估體系。”

三、我國職業培訓政策的未來走向

改革開放以來，職業培訓取得了豐富的發展成果，在政策主體、政策過程、政策話語等方面的演變邏輯具有其自身的合理性，但還不能完全適應經濟社會發展的需要，存在結構不盡合理的問題。為規范管理、提高職業培訓質量，有必要繼續探討我國職業培訓政策的未來走向。

（一）“多元取向”將成為職業培訓政策價值取向

所謂價值是指作為主體的人的需要與作為需要對象的客體的屬性之間的一種特定關系。在教育政策研究中，“價值中立”的論斷是不成立的，教育政策需要“價值涉入”[13]。職業培訓政策作為一種公共政策，要做到個人、企業、社會之間利益的整合協調，實現三者期望的統一。改革開放以來，我國在很長一段時間內以注重職業培訓為經濟生產發展服務為主導，要求職業培訓適應、服務于社會經濟發展。但職業培訓也是一種培養人的活動，如果僅關注職業培訓的社會效益而忽視了人本身的需求和發展，則偏離了職業培訓的本真。該時期內，職業培訓政策價值取向表現為偏重于“社會性”“工具性”而不是“以人為本”的取向。在職業培訓政策的制定中，要改變職業培訓政策的失衡狀態，兼顧社會和個人的關系，促進社會本位、工具本位向教育本位轉變，就要以“社會性”與“以人為本”并重的價值理念為取向。因此，秉承“以人為本”的思想，關注培訓需求者的利益和發展應成為未來職業培訓政策的價值取向。

首先，職業培訓對象應涵蓋全體勞動者。職業培訓是一種非稀缺性和非競爭性的教育，是一種受眾面廣、門檻較低的人人均可享有的教育形式。在韓國，職教政策凸顯終身培訓理念，接受培訓的群體不僅包括青少年，還有中老年失業者，無論是在國家或地方政府管理的培訓機關、大學里開設的非學歷培訓班或者個人經營的補習班中都如此[14]。人民隨著生活水平顯著改善，對繼續學習的向往更加強烈。同時，為加快建設學習型社會，大力提高國民素質，國家就應該為勞動者提供開放、便捷的學習通道，讓全體勞動者都能享受教育發展的成果。其次，職業培訓內容應更加豐富。隨著物質文化的提升，勞動者的需求也由單一的知識需求到多樣化的需求轉變。職業培訓機構不僅應提供技術、技能的學習，還應為勞動者提供人文、藝術等人格教育課程，提供創新創業課程，滿足勞動者就業創業的學習需要。最后，職業培訓方式應更加多樣。大力推進教育信息化，開發豐富優質數字化課程教學資源。此外，關注弱勢群體的培訓方式，保障各種處境不利的弱勢群體平等接受職業培訓，包括下崗失業人員、年齡較大人員、殘疾人等弱勢群體，解決他們平等接受職業培訓所存在的各種困難和特殊需要。參考德國經驗，政府可以通過加大財政投入、購買公益性崗位、組織職業培訓等措施，促進弱勢群體就業[15]。

（二）強化監督與保障將成為職業培訓政策的過程保障

職業培訓政策從制定出臺到具體實施的政策過程能否得到控制，取決于對影響政策實施過程的各種變量及它們之間相互關系的認識與控制[8]。政策對國家、企業、培訓機構等相關利益主體的權力邊界與利益關系進行調整，必然引起一系列博弈、矛盾和沖突，致使政策過程難以控制，政策目標和措施的執行力和確定性隨之減弱[11]。其中涉及職業培訓經費難以得到保障、監督機制不健全等問題。

為保障政策的落實，應對實施過程進行強化監督與保障。參考美國20世紀90年代《勞動力投資法案》（WIA）所體現出的實踐模式，首先，保障受培訓者的合法權益。要提供全面的就業服務內容，除就業培訓外，還應提供就業信息、職業咨詢、個人職業技能評價等相關服務，充分尊重個人的需求和權利，針對不同的失業人群設計不同的就業服務措施，在提供就業培訓同時輔以相關支持性服務[16]。其次，加大對經費投入和使用的監管。規范培訓資金補貼標準和方式，人力資源和社會保障部門應定期受理各類單位和個人的補貼申請。嚴格按規定核定補貼范圍、補貼對象及補貼標準，嚴格把握資金的申請、審核和撥付環節，切實提高資金使用的安全性、規范性和有效性。各級財政、人力資源和社會保障部門要適時組織開展職業培訓資金管理使用情況專項檢查，對資金使用績效進行評估，擴大地方管理權利，增強其積極性、主動性。中央政府對地方政府實施就業培訓成效的監控，建立全面的測評體系和績效標準[16]。最后，加強師資隊伍建設。各級人力資源和社會保障部門要組織對職業培訓機構負責人和教師的業務培訓，確保師資隊伍的內涵發展。

（三）尊重和引導民意將成為職業培訓政策話語的文化規則

當前，我國職業培訓政策制定主體是各級政府及教育主管部門。在政策執行的過程中，會遭遇各種導致政策阻滯或扭曲的現實困境，出現政策執行偏差。其間，培訓政策的執行主體受其對相關政策認知的影響和利益動機的驅使，會選擇采取不同的行為方式予以應對，因而對政策的執行力及其實施效果有著重要影響。為此，職業培訓政策要充分尊重民意，提高民眾在政策制定、政策執行與監督等方面的參與度。

首先，加強培訓政策宣傳，搭建信息發布平臺。各地人力資源和社會保障部門要建立相關機制，如從信息的收集、反饋等方面入手，有效打通從用人單位到培訓機構再到培訓者的生態閉環。確保信息的實效性及公開性，建立培訓需求者與培訓機構之間的溝通平臺，以便為勞動者、培訓機構和用人單位各方提供必要的信息服務和指導[17]，公眾可以通過民意調查、網絡投票等方式快速表達利益訴求。其次，完善公眾參與政策制定的制度建設。從完善有關程序規則入手，對行政過程中公眾參與制度進行具體的、可操作性的規定。西方一些發達國家，如美國、德國、日本早已建立起以行政程序法為中心的公民參與的法律支撐體系[18]。我國應明確公眾參與政策制定的原則、內容、方式和程序，保證公民參與權利和政策制定效率之間的有機平衡；及時監測并收集公眾對政策問題的利益訴求，通過制度保障訴求的有效反饋。最后，優化公眾參與政策制定的渠道。完善政府熱線、信訪等參與平臺，整合、優化公眾利益表達的渠道結構。我們可以借鑒發達國家的經驗，引進民間調查機構的民意測驗，政府應當鼓勵民間調查機構圍繞公共政策的制定進行民意測驗，非政府組織的民意調查可以排除政府主觀的影響，消除被調查公民的顧慮，確保民意測驗結果客觀、真實和獨立[18]，確保公眾在政策制定過程中發揮更有效的作用。

參考文獻：

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責任編輯 韓云鵬