黨的十八大以來網絡信息治理立法歷程解析及新思路探究

（復旦大學新聞學院 上海 200433）

十八大以來，面對網絡生態環境深層次變革，在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，我國思想文化建設取得重大進展，互聯網建設管理運用不斷完善?；ヂ摼W建設管理運用之所以取得歷史性偉大成就，最根本原因在于在習近平新時代中國特色社會主義思想科學指導下，我國網絡信息治理立法采取新思路。為了實現十九大報告提出的“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造晴朗的網絡空間”的目標，更為了深刻領會和貫徹習近平新時代中國特色社會主義全面依法治網思想，有必要對黨的十八大以來網絡信息治理立法歷程及體現的新思路進行解析和探究。

一、黨的十八大前網絡信息治理立法存在的主要問題

十八大前，網絡信息治理存在網絡信息治理立法機構分散、網絡信息服務提供者行政許可發放及網絡信息管理法律法規不夠完善等問題。

（一）網絡信息治理立法機構分散

按照《互聯網信息服務管理辦法》等行政法規規定，國家對網絡信息管理是分業管理，存在職能交叉、權責不一等弊端。信息產業部負責網絡信息整個行業治理，而國務院相關部門在各自職責范圍內依法對網絡信息實施監督治理。如從事新聞、出版、教育、醫療保健、藥品和醫療器械等互聯網信息服務，依照法律、行政法規以及國家有關規定須經有關主管部門審核同意的，在申請經營許可或者履行備案手續前，應當依法經有關主管部門同意。

（二）網絡實名制實施不全面

十八大前，國家對網絡信息治理主要措施是對網絡信息服務提供者按不同行業網絡信息實行行政許可，其重點是對網絡信息服務提供者事前治理。對網絡信息用戶事前治理主要措施是網絡實名制，由于網絡實名制審核會增加網絡信息服務提供者負擔，同時網絡用戶擔心個人信息泄露，加上網絡實名制的法律規定層次較低，因此，網絡實名制實施并不徹底和全面，網絡實名制對網絡信息治理效果有限。

（三）網絡信息治理立法不夠完善。

十八大前，國家雖制定了網絡信息治理行政法規、部門規章和司法解釋等法律法規，但還不夠完善。

一是網絡信息立法層次低。

網絡信息治理立法沒有人大法律規定，只有一部行政法規，即2000年國務院頒布的《互聯網信息服務管理辦法》，其他都是國務院相關部門如新聞辦公室、信息產業部、國家廣播電影電視總局頒布的部門規章以及兩高頒布的司法解釋，如2004年、2010年兩高公布的《兩高關于辦理利用互聯網、移動通訊終端、聲訊臺制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（一）、（二）》等。

二是缺乏事中、事后治理立法。

由于移動自媒體技術發展，網絡信息進入無把關人時代，無把關人時代更需要國家對網絡信息進行事中、事后治理。但十八大前，國家對網絡信息事中、事后治理缺乏相應的立法。

三是對新型違法網絡信息行為規定不夠具體。

如對網絡信息安全、管轄地、侵權人確定等缺乏具體規定，而且對自然人和法人網絡民事權益缺乏相應保護。

二、黨的十八大以來網絡信息治理立法歷程解析。

2012年黨的十八大召開，在習近平新時代中國特色社會主義思想科學指導下，國家網絡信息治理立法經歷諸如加強網絡信息治理主體頂層設計、網絡信息事中治理和事后刑事處罰，同時加強和擴大網絡信息行政許可和實名制等歷程。

（一）加強網絡信息治理主體頂層設計

十八大前，國家網絡信息治理主體較為分散，從中央層面上，沒有統一治理機關。十八大前后，我國成為網絡大國，舊有分散網絡信息立法機構不能適應這一新形勢。雖然2011年國務院設立國家互聯網信息辦公室，統一加強對全國網絡信息的治理，但仍然沒有解決網絡信息立法多頭等弊端。正如習近平總書記在對中共十八屆三中全會《決定》的說明那樣:“面對互聯網技術和應用飛速發展，現行管理體制存在明顯弊端，多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高。同時，隨著互聯網媒體屬性越來越強，網上媒體管理和產業管理遠遠跟不上形勢發展變化?！?/p>

因此，按照十八屆三中全會《決定》要求，2014年國家通過設立中央網絡安全和信息化領導小組和重組國家互聯網信息辦公室，對網絡信息治理機構進行了頂層設計。中央網絡安全和信息化領導小組辦事機構即中央網絡安全和信息化領導小組辦公室，由國家互聯網信息辦公室承擔具體職責。2014年8月26日，國務院授權重新組建國家互聯網信息辦公室負責互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。2017年《網絡安全法》第50條更是明確了國家網信部門履行網絡信息安全監管職責。

（二）加強對網絡信息事前治理立法

國家除了強化網絡實名制外，還通過嚴格轉載網絡信息責任，規范新聞從業人員職務行為，以及整治網絡賬號等手段加強了對網絡信息用戶治理。

1.提高網絡實名制的立法層次并擴大適用范圍

國家通過提高網絡實名制立法層次，加強了對網絡信息用戶管理。如2012年全國人大常委會通過了《關于加強網絡信息保護的決定》，首次從人大層面上確立了網絡用戶實名制，2016年《網絡安全法》首次從法律層面上具體落實了網絡實名制。根據上述全國人大《決定》和《網絡安全法》，國家制定了一系列規章，如2014年《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》、2015年《互聯網用戶賬號名稱管理規定》、2017年《互聯網新聞信息服務管理規定》、《互聯網跟帖評論服務管理規定》。

依照以上規章，國家把網絡實名制擴大到了即時通訊工具、互聯網賬號、新聞信息、跟帖評論等方面。

2.對微博“大V”等網絡信息精英用戶轉載信息過錯認定更嚴格

網絡“大V”等網絡信息精英用戶影響力比普通網絡信息用戶更大。因此國家通過立法提高了其法律義務上的注意，更嚴格認定“大V”轉發網絡信息行為的過錯。如《最高人民法院關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》第十條規定：人民法院認定網絡用戶或者網絡服務提供者轉載網絡信息行為的過錯及其程度，應該綜合以下因素：（一）轉載主體所承擔的與其性質、影響范圍相適應的注意義務。

3.加強對新聞從業人員職務行為信息管理

為了治理新聞從業人員濫用職務行為信息，防止擅自將職務活動中知悉的信息通過微博、微信等網絡平臺大面積擴散，2014年6月30日，新聞出版廣電總局公布了《新聞從業人員職務行為信息管理辦法》，加強了對新聞從業人員職務行為信息的管理。

4.規范網絡用戶賬號名稱管理

為了整治網絡信息用戶假冒黨政機關誤導公眾、假冒媒體發布虛假新聞、假冒名人包括外國元首等十大賬號亂象，2015年2月4日，國家互聯網信息辦公室發布《互聯網用戶賬號名稱管理規定》，就賬號名稱、頭像和簡介等進行了規范，涉及在微博客、博客、論壇、即時通信工具、貼吧、跟帖評論等互聯網信息服務中注冊使用的所有賬號。

5.改變網絡信息許可模式并擴大許可范圍

十八大以來國家改變對網絡新聞信息服務提供者許可模式，由以前的主體設立許可改為服務許可模式。

如2005年《互聯網新聞信息管理規定》，以“新聞單位”和“非新聞單位”之分，對提供互聯網新聞信息服務的“單位”采取主體許可“設立”模式，而2017年修訂的《互聯網新聞信息管理規定》則改為對“互聯網新聞信息采編發布服務、轉載服務、傳播平臺服務”實行服務許可模式，同時國家把網絡信息許可擴大到微博、微信、直播等方面。

（三）加強對網絡信息事中治理立法

十八大前，國家對網絡信息事中治理立法相對缺乏，十八大后，隨著對網絡信息技術認識的深入，國家加強了對網絡信息事中治理立法，使網絡信息得到有效治理。

1.授予網絡運營者事中管理權

國家通過法律授予網絡運營者停止傳輸、采取消除、防止擴散、保存記錄、主管報告等事中管理權。

如《網絡安全法》第47條規定：網絡運營者應當加強對其用戶發布的信息的管理，發現法律、行政法規禁止發布或者傳輸的信息的，應當立即停止傳輸該信息，采取消除等處置措施，防止信息擴散，保存有關記錄，并向有關主管部門報告。

2.明確網絡信息審核主體

網絡新聞信息服務提供者設總編輯，由總編輯對信息內容負總責。

如2017年《互聯網新聞信息服務管理規定》第11條規定：互聯網新聞信息服務提供者應當設立總編輯，總編輯對互聯網新聞信息內容負總責。

3.確立網絡信息先審后發制度

如2017年《互聯網新聞信息服務管理規定》第12條規定：互聯網新聞信息服務提供者應當健全信息發布審核、公共信息巡查、應急處置等信息安全管理制度，具有安全可控的技術措施保障。

2017年《互聯網跟帖評論服務管理規定》第5條規定：跟帖評論服務提供者應當嚴格落實主體責任，依法履行以下義務：（三）對新聞信息提供跟帖評論服務的，應當建立先審后發制度。

（四）加強網絡信息事后治理立法

由于自媒體具有強大傳播力，利用微博等自媒體傳播違法侵權網絡信息，社會危害性更大。因此2013年，兩高通過《兩高關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，通過對網絡誹謗、尋釁滋事、敲詐勒索、非法經營等違法行為具體認定，規定了對利用信息網絡實施誹謗、尋釁滋事、敲詐勒索、非法經營等行為的事后刑事處罰。

三、黨的十八大以來網絡信息治理立法新思路

十八大以來網絡信息治理立法歷程體現了國家對網絡信息治理立法采取的新思路，主要表現在以下幾點：

（一）網絡信息治理立法權集中化

如上所述，十八大前，國家對網絡信息治理采取多頭治理模式，網絡信息立法政出多門，信息產業部負責網絡信息整個行業治理，而國務院相關部門在各自職責范圍內依法對網絡信息實施監督治理。十八大后，國家通過網絡信息治理機構頂層設計，重組了國家互聯網信息辦公室，集中了網絡信息治理立法權。

（二）網絡信息治理立法全過程化

網絡信息治理包括事前、事中、事后三個過程，十八大前，國家重視網絡信息治理事前立法，如實行網絡信息用戶實名制和網絡信息許可制。隨著自媒體發展，無把關網絡信息大量傳播，嚴重影響網絡信息生態環境。十八大后，國家采取了網絡信息治理全過程立法。一方面，加強網絡信息事前治理立法，如加強和擴大網絡實名制和網絡信息許可制；另一方面，則對網絡信息治理進行全過程立法，也就是加強網絡信息事中、事后治理的立法。如建立網絡信息審核、違法網絡信息事后懲罰制等。

（三）網絡信息立法完善化

1.網絡信息治理立法高層化

如上所述，十八大前網絡管理法律法規層級較低，其最高法規是2000年國務院的《互聯網信息服務管理辦法》。十八大后，國家把對網絡信息治理法規上升為法律，提高了網絡信息治理立法層次。

如2012年《關于加強網絡信息保護的決定》、2016年《網絡安全法》都是從法律上對網絡信息作了相應規制。

2.網絡信息治理行政規章及時化

十八大后，隨著網絡信息新技術不斷出現，國家相關部門如工業和信息化部、國家新聞出版廣電總局、國家網信辦及時出臺相關行政規章對用戶個人信息、即時通訊工具公眾信息服務、網絡視聽、跟帖評論等做了相應規制。

如2014年工業和信息化部的《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》、2014年國家網信辦的《即時通訊工具公眾信息服務發展管理暫行規定》、2015年《互聯網用戶賬號名稱管理規定》、2016年國家新聞出版廣電總局《關于加強微博、微信等網絡社交平臺傳播視聽節目管理的通知》、《關于加強網絡視聽節目直播服務管理有關問題的通知》，2017年國家網信辦的《互聯網新聞信息服務管理規定》、《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》、《互聯網跟帖評論服務管理規定》。

3.網絡信息治理立法具體化

國家通過網絡信息司法解釋對網絡信息侵害人身權益、網絡信息管轄、網絡信息侵權人的確認等作了具體規定，使違法侵權網絡信息具體化、明確化、可操作化。如2012年《最高法關于審理侵害信息網絡傳播權民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》、2013年《兩高關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》、2014年《最高法關于審理利用信息網絡侵害人身權益民事糾紛案件適用法律若干問題的規定》。

四、黨的十八大以來網絡信息治理立法新思路探究

按照馬克思主義意識形態觀，經濟基礎決定上層建筑，網絡信息生產決定網絡信息消費。但在十八大后的自媒體時代，網絡信息作為一種網絡語言符號，其傳受主體、生產/消費機制、傳播路徑、社會語境等具有不同于其他語言符號特征。網絡信息生產不再簡單決定網絡信息消費，如機械用生產決定消費理論，就不能全面解釋網絡信息治理立法巨大變化。所以探究十大八以來網絡信息治理立法新思路，不僅需要堅持馬克思主義意識形態觀，也需要結合網絡語言符號結構理論，在習近平新時代中國特色社會主義思想科學指導下，對其整體多元探究。

（一）編碼/解碼非直接同一

編碼/解碼是英國學者霍爾研究電視傳播而提出的理論。其認為電視符號生產者按照一定機制和程序進行編碼，受眾由于受其自身因素以及社會環境影響，對其作出三種不同解碼?！盎魻枌⑹鼙娊庾x分成三種：主導—霸權解讀或偏好解讀、協商解讀以及對抗解讀?！逼淅碚撠暙I在于符號生產不能簡單決定符號消費，而是應該放在符號結構中去多元理解。也就是“從生產消費的直接同一到編碼解碼的非直接同一?！?/p>

而自媒體時代網絡信息作為一種語言符號，不同于傳統媒體文字符號生產和消費具有單向和線性，而具有霍爾所論述的編碼解碼的非直接同一。自媒體技術賦予網絡符號編碼（生產）解碼（消費）同等表達權，編碼、解碼主體多元化；同時，解碼再生產，即受眾創造內容（UGC），傳受界限不分，編碼和解碼互動性增強，網絡符號傳播呈現雙向非直接同一特征。而且由于編碼、解碼者所處社會地位和環境不同，對編碼和解碼機制產生很大變化。

網絡符號編碼和解碼的非直接同一，對網絡信息立法產生了直接影響，使國家更加重視對解碼和解碼者的法律規制，如強化和擴大網絡實名制。

（二）網絡信息把關人缺失

把關人概念，最早是美國社會心理學家、傳播學的奠基人之一庫爾特.盧因提出的。1947年，盧因在《群體生活的渠道》一書中再次論述了這個問題，認為“在群體傳播中存在著一些把關人，只有符合群體規范或把關人價值標準的信息內容才能進入傳播的渠道”。傳統媒體時代，信息由總編、編輯等層層把關，然后進入傳播渠道。

而十八大前后由于微博、微信為代表的自媒體發展，網絡信息把關人開始缺失，出現了大量無把關網絡信息。由此造成新類型網絡信息違法侵權案件增多，出現網絡誹謗、人肉搜索、網絡水軍、非法刪帖、網絡敲詐、網絡信息泄露等新類型網絡信息違法侵權案件，特別是利用微博傳播謠言的現象尤為嚴重。如2013年利用微博造謠、傳謠的“秦火火”案、提供非法刪帖、散布虛假網絡信息的“拆二立四”等案，都對社會造成了惡劣影響。

網絡信息把關人缺失導致的網絡信息亂象，說明僅用網絡信息事前治理立法已經不能適應自媒體時代需求，需要對網絡信息事后治理立法，從而有效治理網絡信息。如2013年通過的《兩高關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，促成網絡信息主體的自我把關。

（三）社會分層和網絡信息傳播權的分化

隨著我國社會經濟的發展，社會分層明顯。清華大學李強教授采用國際社會經濟地位指數的方法分析我國的“五普”數據，發現我國社會結構從改革開放前較為穩定的正金字塔式社會結構，已經轉變為處于結構緊張的倒丁字型社會結構。在倒丁字型社會機構中，由于中產階層缺乏，社會日益分化為普通和精英兩個階層。社會分層發展導致網絡信息傳播權的分化，從而影響了網絡信息立法。

法國后現代思想家米歇爾·?？抡J為：“話語意味著一個社會團體依據某些成規將其意義傳播于社會之中，以此確立其社會地位，并為其他團體所認識的過程”，并在《話語的秩序》中最早提出了‘話語即權力’的觀點”。雖然自媒體賦予網絡信息用戶平等表達權，但是無疑擁有海量粉絲和用戶的網絡精英“大V”對網絡信息有更大傳播權和影響力。

由于網絡精英階層對網絡信息具有更大傳播權和影響力，因此自身需要有更高注意力，國家因而通過立法嚴格認定“大V”轉發網絡信息行為過錯行為。

五、對新時代網絡信息治理立法意義

如上所述，十八大以來，國家對網絡信息治理立法采取了治理機構頂層設計、集中立法權、加強事前、事中、事后全過程立法等新思路。這種新思路一方面源于網絡信息生態環境深刻變化，如解碼/編碼非直接同一、網絡信息把關人缺失以及社會分層和傳播權分化等。另一方面更是習近平新時代中國特色社會主義思想在網絡治理領域具體應用取得偉大成就。

十八大以來網絡信息治理立法歷程和新思路為新時代網絡信息治理立法提供了寶貴的實踐經驗。新時代網絡信息治理立法，除了貫徹落實十九大報告新的精神，還必須按照習近平新時代中國特色社會主義思想，并結合十八大以來網絡信息立法已有實踐經驗，對下述問題特別予以重視：

第一，要堅持黨對網絡信息治理一切工作的領導。

按照十九大報告精神，網絡信息治理必須增強“四個意識”，自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致，完善堅持黨對網絡信息綜合治理體制機制，確保黨始終總攬網絡信息治理全局、協調各方。

第二，要堅持網絡信息治理全面立法。

十九大報告中提出了堅持全面依法治國新理念。全面依法治國就是“把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會法治道路”。網絡信息治理立法也要貫徹全面依法治國新觀點，堅持網絡信息治理全面立法，把黨的領導貫徹落實到網絡信息治理立法全過程和各方面，形成中國特色社會主義網絡信息治理立法體系。

第三，要堅持網絡信息治理立法“良法善治”

“十大八以來，我們黨提出‘法律是治國之重器，良好是善治之前提’，這是對中國特色社會主義法治作為形式法治與實質法治相統一的法治模式的精辟定型?！毙聲r代網絡信息治理立法不僅應當是形式上的法律之治，更應當是實質上的良法之治。新時代網絡信息治理良法，就是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，尊重保障網絡言論自由，維護網絡公平正義，促進網絡生態和諧，同時便于遵守和執行的法律。

總之，在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在十八大以來已有網絡信息立法歷程和新思路基礎上，新時代我國網絡信息治理立法必將迎來又一個新的春天！