方案優化視角下的政府投資項目概算管理現狀分析

楊琛

(重慶大學建設管理與房地產學院，重慶 400044)

0 引言

政府投資是政府進行社會治理的重要方式，起著協調全社會重大投資比例關系，優化投資結構的作用[1]。但是，在目前的政府投資項目管理中，效率低下、資源浪費嚴重、投資失誤等現象屢見不鮮，提高政府投資效益成為重大的社會議題。

初步設計階段將影響75%的建設投資[2]。在初步設計階段進行方案比選和優化能夠有效提高投資效益。概算作為衡量方案經濟性的指標，是政府投資項目方案比選的重要參考。方案比選優化需要的概算具有以下特性：完整、準確、即時性強。但目前的概算存在許多問題，無法滿足方案比選優化的要求。本文將對政府投資項目概算存在的問題進行梳理，并深入研究問題產生的原因，以期改進概算管理。

1 概算的本質和特點

項目從設想到實施是由抽象到具象循序漸進的過程，需要經過若干階段(兩階段或三階段)的設計，每個階段都要對建設所需的費用支出進行測算，概算就是初步設計階段的成本測算，也稱設計概算。設計概算以初步設計文件、概算定額或指標、價格信息等為依據，計算建設項目從籌建至竣工交付使用所需的全部費用。需要特別指出的是，大部分的設計概算由于不是通過競爭機制形成的，因此不具備價格屬性。

建設項目的設計概算是投資的最高限額，是控制建設資金的依據和手段，可據此來衡量設計方案的經濟合理性和選擇最佳設計方案。就政府投資來說，概算是保證財政資金安全性的重要手段[3]，也是編制年度固定資產投資計劃、確定計劃投資總額及其構成的依據[4]。

2 政府投資項目概算管理存在的問題及原因分析

政府投資項目概算存在的問題概括地說就是：不準確，不能真實反映項目的經濟性；速度慢，不能滿足方案比選的周期要求。但是，任何問題總是有更深層次的原因，為了找到根本原因，本文采用原因軸分析法，見圖1和圖2。

2.1 概算質量不高

我國政府投資項目的概算質量普遍不高，概算內容不完整，如缺少總概算，編制說明不清晰，工程量計算錯誤，缺項漏項或者重算，套錯定額，取費隨意，計價與市場價格脫離，未結合項目所在地實際情況[5-8]，導致概算誤差大，實際投資額嚴重超概算或概算結余率過高。因此，概算無法為方案比選優化服務。概算編制質量不高，可從以下幾方面分析原因。

2.1.1 編制主體能力不足

編制概算不是簡單機械地套定額，它要求編制人員在充分理解建設意圖和設計資料的基礎上，靈活地應用定額、指標、費用文件和相關規定，并結合市場動態，計算出建設成本，甚至在設計圖深度不足的情況下，要對設計圖進行合理的細化和延伸。這項復雜的技術經濟工作要求從業者具備深厚的設計、施工和造價理論知識和實踐經驗，編制人員的能力水平對概算質量起著決定性作用[9]。

概算由設計單位負責編制，然而設計單位的造價編制力量較為薄弱[10]。長期以來，一線的概算人員往往綜合素質不高，特別是缺乏設計專業知識和實踐經驗，以致無法正確理解設計圖，錯誤套用定額。另外，概算人員缺乏職業道德和職業精神，草草讀圖，對設計圖中的紕漏視而不見，對工程數量不做審查，套用定額時不研究，計價時不做市場調查，取費時隨意武斷，這些都是影響概算質量的重要因素[11]。

概算編制主體能力長期得不到提升的背后，是政府投資項目概算領域市場化程度不高，競爭機制尚未完善這個痼疾。概算的編制主體是設計單位，設計單位提升自身能力的動力則來自于設計招標的競爭。根據2017年修訂的《建筑工程設計招標投標管理辦法》，設計招標分為設計方案招標和設計團隊招標。采用設計方案招標的，在評標時對方案的功能、技術、經濟和美觀進行評審；采用設計團隊招標的，對設計團隊的人員構成、人員業績、人員從業經歷、項目解讀、設計構思、投標人信用情況和業績等進行評審。而這兩種評標方法都不會直接涉及概算。在設計方案招標評審中，雖然要評審設計方案的經濟性，但這里的經濟性評審核心是設計方案的造價高低，而不是造價計算的質量。并且投標文件中的設計方案不是初步設計，此時的成本計算亦不是概算，因此在設計方案招標中不涉及概算。至于設計團隊招標方式，側重于評估團隊的人員構成，但評估重點常常放在設計人員身上而不是造價人員，因為人們普遍認為，即使要考慮設計方案的經濟性，經濟性強的設計方案也是依靠高水平的設計人員完成的，與造價人員關系不大。因此，設計團隊招標方式也沒有將競爭引入概算環節。當設計招標時，投標人的身份是設計方案的提供者，競爭的是方案的功能、技術、美觀和經濟性，是設計人員的業績、經歷、設計構思等，而投標人作為概算編制主體的身份在此環節中是被忽略的?？梢?，在最能體現競爭因素的招投標環節中，概算是一個盲區，是競爭沒有滲入的空白地帶。沒有競爭就沒有提升能力的需求，長期以來，概算編制主體的能力得不到有效提升。

2.1.2 初步設計深度不夠

初步設計是編制概算的基礎，初步設計深度越深，概算精確度越高，概算質量越好。對于初步設計深度的要求，有關文件做了詳細規定，然而現實中初步設計深度不滿足規定的現象普遍存在：丟項漏項，不夠細致，側重宏觀結構問題而忽略施工工藝問題等。設計深度不夠的弊端在使用概算定額法時尤為突出。概算定額有分部工程的劃分，且子目劃分較細，亦對施工工藝進行區分，因此工程量計算至少應有各個分部工程的工程量，套定額時應清楚每個子目的技術特征和施工工藝。當初步設計深度不足時，這些信息無法提供，工程量不準確，套用定額憑主觀臆斷，概算質量大打折扣。

設計周期過短是初步設計深度達不到要求的主要原因，這一點在一些追求“短平快”效益的政府投資項目中表現得更加突出。這些項目，或是典型的“政績工程”“形象工程”，寬闊的高速公路、頂級配置的體育場、豪華的大劇院……任何一個項目在視覺上都可以迅速提升地方發展水平，而且為應對一年一度的政績考核，關鍵要建設周期短且見效快；或是為了發展旅游業興建的“噱頭式項目”，世界第一高的雕塑，花樣百出的主題公園，各種祠堂、故居、紀念館……隨便一個噱頭便可以帶動當地旅游業發展，但關鍵仍然要周期短見效快。在整體建設周期都被壓縮的情況下，設計周期更是得不到合理的保障。另外，這種“短平快”項目一般都是倉促上馬，前期論證和勘察不充分，設計可參考的資料少，委托方需求不明確，變動多，設計難度大，理論上需要更長的設計周期，但實際情況卻是周期反而縮短，自然使得設計成果質量差，深度不足，遑論完整和準確。

如果把目光放寬，與其他建筑設計市場成熟的國家進行橫向比較，就會發現初步設計深度不夠，前期設計對造價的控制力不強的根源在于我國建筑設計行業服務模式的缺陷。我國的設計服務模式是20世紀50年代初期仿照蘇聯模式建立的，主要目的是滿足即將開始的大規?；窘ㄔO需求，與英美體系的設計服務模式有很多不同。從設計成果的表達方式來說，英美體系中除了設計圖之外，每個階段的設計規程(Specification)也是非常重要的成果文件，設計規程對各個專業系統、材料、設備、施工和安裝工藝等進行說明，包括材料、設備和工器具的規格、數量和質量要求，生產商設備的精度要求，裝配和安裝要求，測試和規范要求，施工標準，工藝要求，余量和單價，備選方案等[12]。因此，設計規程并不等于我國的設計說明，而是獨立于設計圖之外的對設計的另一種表達和詮釋。它利用文字的精準性，精確傳達設計師的意圖和想法，避免后續的設計或施工過程中對設計意圖產生誤解，與設計圖相互補充，形成互文關系。設計規程極大地增加了整體的設計深度，使得初步設計階段的成本計算準確度大大提高，為設計方案比選和優化提供了有力的支撐。反觀我國，由于缺少類似設計規程的設計文件，很大程度上依靠設計圖反映設計意圖，而單一的表達方式傳遞的信息量畢竟有限，表達方式的單一性限制了設計深度的進一步深化，也給概算編制帶來阻礙。

對比美國的設計階段劃分，我國的初步設計大致對應于美國的發展設計階段設計深化階段(Design Development Phase)。根據美國建筑師協會(AIA)文件B132，發展設計應在與業主溝通的基礎上，確定項目規模，統一技術標準，明確描述項目的建筑、結構、暖通、水電以及其他子系統的規模和特點，并確定主要材料和設備的數量和質量標準。曾有研究分析一批中外合作的建筑設計項目各階段提交成果的深度差異，結果發現在初步設計階段，外方的設計深度明顯高于中方[13]，從總體效果來看，外方的初步設計成果基本可達到工程招標的深度要求，而我國的初步設計只是以滿足政府審批要求為目標的。究其原因，在于中外在初步設計和施工圖設計兩階段工作量的劃分比例不同。外方更加注重初步設計，在初步設計階段要實質性地解決材料、設備、施工工藝、技術標準等關鍵問題，例如在中德合作設計的“國家圖書館”項目和中法合作設計的“東方藝術中心”項目中，外方的初步設計出圖深度都遠遠超過了國內的深度要求，建筑詳圖達到施工圖標準，并提供裝修區域重點部位做法、裝修材料明細表、墻地面材料分布圖、室內照明概念設計、主要材料的實樣等。由于實質性地解決了絕大部分關鍵問題，國外的初步設計對于造價的控制性很強。相比之下，我國設計重心更偏向于施工圖設計，初步設計深度不足，根據初步設計成果難以準確計算造價。

2.1.3 編制依據不能滿足要求

在概算編制過程中，計量、計價、取費，無不需要相關依據的指導，包括概算定額、概算指標、造價信息、政府頒布的文件等。政府投資項目編制概算時采用概算定額法，因此對政府投資項目概算來說，定額是最重要的編制依據，而目前很多省市的概算定額或缺位或老舊，無法滿足概算編制的要求。各地定額情況統計見表1。

根據表1的統計，近三年(2015～2017年)出臺過新版概算定額的僅有兩個地區(北京、廣西)，有些地區的概算定額過于老舊，如甘肅的概算定額為1999年版，湖南為2001年版，山西為2003年版，河北和江蘇為2005年版。定額具有時效性[14]，定額都是根據當時的社會生產水平編制的。社會生產水平在不斷提升，特別是21世紀以來，科技不斷給社會生產帶來大變革，建筑行業生產力水平迅速提高。當定額版本過舊時，定額就不能代表現在的施工水平。如果仍以老舊的定額為依據編制概算，自然會影響概算質量。

表1反映的另一個問題是，有將近一半地區至今沒有概算定額，如天津等地，這些地區在編制概算時參考預算定額，給概算管理埋下隱患。嚴格來說，預算定額無法代替概算定額，因為后者的綜合性更強，適合初步設計的深度。如果用預算定額編制概算，由于定額子目過細而初步設計深度不足，常常遇到項目工程量不確定，或者項目特征不確定的情況，此時套定額就會出現困難。為了給項目資金“留足余地”，“盡量放量”成為心照不宣的行業默契，這種情況在政府投資項目中尤其嚴重。

近些年，一些地區模糊預算和概算的區別，出臺一部計價定額或消耗量定額，不管是概算還是預算，都以此為依據。一般來說，計價定額和消耗量定額仍是針對施工圖的，概算可借用，但在應用中就會出現上述的“放量”問題。

2.2 概算編制難度大

相比預算的細致和準確，概算是一個綜合性的粗略計算，它的子目較簡潔，計算量也相對較小，然而這并不是說概算難度低。相反，由于初步設計階段的項目依然有很大的不確定性，概算在工程量計算、價格確定、費率選擇時更加困難，對概算階段避免缺項漏項也需要花費更多的精力。

2.2.1 依賴個人經驗

初步設計的深度決定了概算要依靠初步的建筑和結構設計、工藝流程圖和主要設施原理圖工作，更何況很多政府投資項目的初步設計達不到規定的設計深度，例如缺少基礎開挖深度、缺少設備型號和數量，甚至缺少設計圖和詳細的說明書，不一而足。另外，政府投資項目缺乏可用的概算定額和指標，很多時候只能套用子目更細的預算定額或是針對施工圖的計價定額。設計深度不足和計價依據缺位導致太多的信息漏洞，需要編制人員自行權衡、判斷和選擇，有時還要考慮設計中完全沒有涉及的內容。因此，概算人員不僅要有理論知識，要具備豐富的設計、施工經驗，而且還要有想象力和判斷力，根據已有的建筑和結構設計、工藝流程圖等信息，科學合理地推斷缺失的信息，將計算列項補充完整。更加困難的是，一些列項的有無也需要概算人員憑借經驗進行判斷，這種情況在措施費計算中非常常見，比如是否需要計算基坑支護施工措施費，組織措施費應該計算哪幾項內容，都需要概算人員有施工經驗才能準確判斷。

2.2.2 編制技術落后

近幾年，迅猛發展的信息技術已經引發了多個行業的突破性變革，但在概算領域，這種變革還未發生。信息技術引進之后，降低了概算的人工計算量，并且能夠自動生成概算文件，讓概算人員脫離計算和文本作業，致力于更加核心的成本工作，但發展至今，概算領域的信息技術再次遇到瓶頸。

(1)效率有待提高。目前的概算編制中存在大量的重復工作，比如概算要經過編制、校對、審核三個流程，每個流程都要有以下操作：套定額、取費、詢價定價、輸入工程量。每個項目甚至每個專業部分中編制人員、校對人員、審核人員均要重復以上操作，大量的重復性工作嚴重降低概算效率，低效率直接導致長周期，導致概算無法保證即時性，也就無法為設計方案優化和比選服務。

(2)重復性作業加大誤差。如前所述，概算是依賴個人經驗的工作，最終的結果在一定程度上取決于個人的判斷，重復的操作發生在不同的人員、不同的時間、不同的項目，可能就會產生不同的結果。原因也許是過程中出現錯誤，也許只是各人的判斷不同。但這種模糊性是由初步設計階段的特征帶來的“系統性誤差”，是概算工作所有問題的根源所在。

總結來說，當前的技術水平回應不了設計方案比選和優化對概算的準確性和效率的要求，成為概算在設計方案比選中發揮作用的掣肘。

2.3 項目單位刻意調整概算

概算無法支持設計方案比選和優化，除了概算質量不高和編制難度大等客觀原因外，還有建設單位的主觀原因。項目單位出于各種目的，干預概算結果，刻意壓低或抬高概算，導致概算失去了衡量項目經濟性的功能，也就無法服務于方案比選和優化。

2.3.1 壓低概算以過審

不少建設單位為爭取項目，在報審時刻意壓低規模和概算，以使項目能夠順利通過審批，獲得政府資金支持，實施時增加工程款項，這就是所謂的“釣魚項目”?！搬烎~”現象由來已久，早在1983年國務院就曾下發通知在全國范圍內對“釣魚項目”進行清查?？梢姎v史之悠久、范圍之廣泛。

“釣魚項目”在我國大行其道的原因可以從經濟學角度給出解釋：這是一種倒逼機制——下級政府通過制造沉沒成本倒逼上級政府不斷追加項目投資。沉沒成本是不可回收的決策成本。當一個項目終止時，以前投入的成本沒有機會得到補償，就成為沉沒成本。當有可能出現沉沒成本時，決策者出于規避損失的心理，往往不會終止項目，而是繼續追加投資，以此避免沉沒成本的出現，并希望有帶來收益的可能[15]。在“釣魚項目”中，項目單位正是用這種沉沒成本效應倒逼上級政府不斷追加投資：先用低概算使得項目盡快通過審批，快速上馬，只要造成項目開工的既成事實，即使實施過程中嚴重超概算，上級政府也不會讓項目真正擱置，否則前期投資將全部成為沉沒成本，成為不可回收的損失?！搬烎~項目”的泛濫使得政府投資項目不算經濟賬成為慣例。在“釣魚項目”中，設計方案比選的重點不是經濟性，也沒有比較經濟性的條件，因為壓低了的概算沒有衡量方案經濟性的作用。

2.3.2 擴大概算預留資金空間

為了整治“釣魚”亂象，近年來國家大力完善政府投資項目概算調整管理制度。2009年，國家發改委發布了《關于加強中央預算內投資項目概算調整管理的通知》(發改投資〔2009〕1550號)，確定了“先審計，后調概”的原則，并對在概算編制時故意漏項，報小建大的行為追究法律責任。調概環節的監督收緊使得概算調整越來越規范，但另一個問題隨之出現。由于項目開工后追加資金難度加大，一些非上不可的項目為了保證資金充足，在報審時人為擴大概算，為項目預留寬松的資金空間。這種項目通常是重點建設的項目，或者是對上有著非常充分的建設理由，即使經濟性較差也可通過審批的；或者是對項目單位來說意義重大，一定要保證項目順利實施，切不可因為資金問題而中途停工的，這些都需要為項目預留充足的資金空間。

這種人為擴大概算來預留資金空間的行為也是概算質量不高的表現。高質量的概算應該完整涵蓋一個項目建設所需的全部費用，還應考慮項目的施工環境、建設期的價格變動等風險，保證項目資金充足。當前的概算普遍達不到這種質量水平，項目單位對概算結果抱有不信任的態度，只能通過采取擴大概算的措施來保證資金充足。

3 結語

政府投資項目概算存在著概算質量不高，概算編制難度大，項目單位刻意調整概算等問題，這些問題背后反映的是設計服務模式的缺陷、編制依據缺位、競爭制度不健全、地方政府追求短期政績、政府行為“劣幣驅逐良幣”等更深層次的原因?？梢?，要解決政府投資項目的概算管理問題是一個龐大的系統工程，牽涉設計服務改革、造價行業市場化改革、政績考察模式創新等方方面面的問題，只有這些問題得到解決，概算才能做到準確、完整、及時地反映設計方案經濟性，才能更好地服務于方案優化，進而提高政府投資項目的經濟效益。