英國特殊教育財政預算及其結構研究

● 袁珊珊 何曉婷 江琴娣

財政預算是由政府編制、經立法機關審批、反映政府一個財政年度收支狀況的計劃。各國對特殊教育的財政預算各不相同，都從本國的實際情況出發，進行頂層設計。英國是發達國家，其特殊教育的發展也遙遙領先，同時英國特殊教育公共財政的投入具有系統化、體系化和結構化等特點，為提升特殊教育質量奠定了堅實的基礎。本研究對近十年（2007—2017年）英國特殊教育財政預算（以下簡稱“特殊教育預算”）概況以及特殊教育預算結構進行分析，并為促進我國特殊教育預算及結構變革提供一些建議。

一、英國特殊教育預算（2007—2017年）概要

（一）英國國民生產總值和各項預算概況（2007—2017年）

從全球經濟指標數據網以及英國政府官網查詢2007年至2017年英國國民生產總值、財政預算、教育財政預算（以下簡稱“教育預算”）、普通教育財政預算（以下簡稱“普通教育預算”）與特殊教育預算（詳見表1）。分析可知，2007至2017年間，英國國民生產總值呈直線上升趨勢，2017年為5085億英鎊，較2007年增長了1155億英鎊[1]。財政預算基本處于穩步上升狀態，2017年為7953億英鎊，較2007年增長了2087億英鎊。教育預算總體呈波動上升的趨勢。特殊教育預算總體呈現不斷增長的趨勢，與2007年相比，2017年增長了9.463億英鎊[2][3]。

表1 2007—2017年英國國民生產總值、財政預算、教育預算、普通教育與特殊教育預算

（二）英國教育預算和特殊教育預算占比（2007—2017年）

根據表1的數據，對英國的教育預算和特殊教育預算分別占國民生產總值的比例進行計算（詳見表2）。結果顯示，2007至2017年間，總體上來看，教育預算占國民生產總值的比例有所下降，2017年占比為12.06%，較2007年下降了7.63%。但特殊教育預算占國民生產總值的比例有所上升，2017年占比為0.61%，較2007年上升了0.06%。具體來看，2007至2017年間，教育預算和特殊教育預算分別占國民生產總值的比例都呈現上下波動的情況。教育預算占國民生產總值的比例在2007至2009年間有小幅上升，從19.69%上升為22.77%，2010至2017年間有較大幅度下降，從22.77%下降為12.06%。特殊教育預算占國民生產總值的比例在2007至2013年間有較大幅度上升，從0.55%上升到0.73%，2014至2017年間有小幅度下降，從0.73%下降到0.61%。

表2 教育預算、特殊教育預算分別占國民生產總值的比例

二、義務教育階段普通教育與特殊教育預算規模比較

（一）普通教育預算和特殊教育預算在教育預算中所占比重比較

根據表1的數據，對英國義務教育階段的普通教育預算和特殊教育預算在教育預算中所占比重進行比較（詳見圖1），可知2007至2017年間，普通教育和特殊教育占教育預算的比例都呈現上升的趨勢，普通教育占教育預算的比例從37.82%上升到57.27%，特殊教育占教育預算的比例從2.85%上升到5.10%，普通教育比特殊教育的波動幅度更大。具體來看，普通教育占教育預算的比例在2011年達到一個峰值，為66.30%，在2011至2012年間又下降到54.93%，2012至2017年間小幅度的上升。特殊教育占教育預算的比例變化幅度相對較小，2009至2013年間穩步上升，在2013年達到一個峰值，為5.99%。2013至2017年間趨于穩定。

圖1 普通教育與特殊教育占教育預算比例圖

（二）普通教育和特殊教育生均經費比較

根據表1普通教育與特殊教育預算數據和英國教育部的普通教育與特殊教育學生人數數據，對英國義務教育段的普通教育與特殊教育的生均經費進行計算（結果見表3），可知，從總體上來看，2007至2017年間，普通教育和特殊教育生均經費都呈上升趨勢。普通教育生均經費從3935.90英鎊上升到4436.54英鎊，增加了500.64英鎊，特殊教育生經均費從25050.37英鎊上升到28455.94英鎊，增加了3405.57英鎊。特殊教育生均費遠高于普通教育生均經費，為普通教育生均經費的5倍左右。并在2013年達到一個峰值，為33689.61 英鎊[4]。

表3 2007—2017年普通教育與特殊教育經生均經費

三、英國特殊教育預算結構分析

（一）特殊教育預算結構的特點和重點轉變

2013年4月，英國政府改變了特殊教育需要學生的教育資金分配方式。在2013年之前，特殊教育需要學生的所有資金由當地政府管理發放。從2013年開始，從特殊教育需要學生中細化分出高需求學生。高需求學生每年需要1萬英鎊以上的資金來支持他們的教育。其中，1萬英鎊由英國政府直接發放到學校和學院，地方政府只負責高需求學生的部分資金，即超出1萬英鎊的部分。這一分配方式的改變致使英國特殊教育預算結構發生了變化。

1.英國特殊教育預算結構的特點

2007—2012年英國特殊教育預算結構基本一致，都是比較細致且分散的項目，沒有明顯的結構模塊；但從2013年開始，特殊教育預算結構模塊化，分成了學校補助預算、授權項目預算、高需求預算、學前預算、政府資助預算、其他特定基金這六個模塊。這種模塊化的結構直到2017年又出現了新的變化，增加了教育服務基金責任之外的政府資助預算、政府公立學校基金預算這兩個模塊，總共包括八個模塊。

2.英國特殊教育預算結構重點的轉變

2007—2011年英國的特殊教育預算投入重點主要包括學校補助預算、私立特教學校和國外學生的學費、政府間的補償、公立學校標準基金、學校發展基金、閾值和績效工資（移交）、學校特定突發事件、已聲明或潛在特殊需要學生經費以及其他花費、學生轉介服務這些方面。從2012年開始，特殊教育預算投入重點的結構發生了變化，主要包括學校補助預算、私立特教學校和國外學生的學費、政府間的補償、分配給學校的學生津貼、突發事件、為特殊需要學生提供資助（包括分配的資源）、特殊需要學生支持服務、融合教育支持、特殊需要學生交通費用、學生轉介。

伴隨著2013年的特殊教育預算投入結構的模塊化，特殊教育預算投入的重點結構發生了變化。重點結構主要包括學校補助預算、資金補助（公立學校，私立學校，政府直屬學校和自主學校）、其他可替代性服務、特殊需要學生支持服務、融合教育支持、醫院教育服務、特殊需要學生交通費用。這樣的重點投入結構直到2015年又增加了其他可選擇服務和特教學校公共財政倡議/建校規劃成本預算這兩個部分。

（二）英國特殊教育預算現有結構

由于英國政府的變動，特殊教育預算也隨之變動。英國2017年的特殊教育預算結構是：學校補助預算、授權項目預算、高需求預算、學前預算、政府資助預算、教育服務基金責任之外的政府學校預算、政府公立學校基金預算和其他特定基金。

1.學校補助預算。在學校預算之內，除現存預算條款之外，其他可獲得的項目預算。

2.授權項目預算。該預算包括十個部分，分別是：意外事故預算、行為支持服務、對少數民族和雙語學習者的學業成就的支持預算、免費學校用餐預算、保險預算、博物館和圖書館服務預算、許可證和訂閱預算、除設施外的人員成本預算、包括設施的人員成本和學校提升計劃。

3.高需求預算。針對0—25歲有特殊教育需求或者障礙的人士，以及因各種原因不能進入學校學習的學齡兒童，滿足他們進入學習中心（主要針對情緒障礙兒童）和醫院學校（重度障礙兒童）等的需求。該預算結構包括13個部分，分別是：公立學校資金補助，專科、免費學校和大學的資金補助，其他非公立和個體的資金補助，融合學校和專科的高需求費用，特殊教育需求支持服務，醫院教育服務，其他可替代性服務，融合教育支持，特教學校以及對財政困難人壽保險服務，特殊教育需求和障礙的直接費用，特教學校公共財政倡議/建校規劃成本預算以及16個機構的替代性項目預算，碳減排津貼，治療及其他相關醫療服務。

4.學前預算。該預算包括5歲以下兒童的主體教育費用預算。

5.政府資助預算。總共包括13個部分：（1）聯合服務預算。服務資金部分來自中央支出，部分來自地方當局的其他預算或來自其他機構的捐款，這些支出與其他支出類別或支出描述有關。（2）學校準入預算。包括2002年《教育法》規定的地方政府的職能支出。（3）學校論壇（school forum）服務預算。包括2002年《教育法》規定的地方政府運行論壇的職能支出。（4）解聘費用預算。只包括提前退休應付的費用，或學校預算中公立學校教師的離職補償費用。（5）學生人數下降支出基金預算。包括在2005教育法案的5章5節規定的在最近一次檢查中獲得第一名或第二名的學校、沒有參加過2005教育法案的5章5節規定的檢查或者有前任學校和在最近一次檢查中獲得第一名或第二名的學院學校。（6）財政收入中的資金支出預算。和2013年4月1日之前學校論壇批準的特定項目有關。（7）明確的借貸支出預算。（8）無特殊需要學生的私立學校經費預算。根據1996年法案18章規定的在非公立的、非學院的學校中與無特殊需要的學生的入學相關的經費。（9）同工同酬支出預算。保障不同學校的教職工同工同酬的經費。（10）學生人數增長或班額變大支出預算。地方政府根據1996年法案13章1節的滿足小學和初中教育需求的規定履行職責而導致的學生人數顯著增多所需經費；新建立的學校的基礎設施建設、為保障招生必需的學校物資和服務購買經費；2012年《學校準入條例》規定的增設額外班級的費用。（11）特殊需要學生交通費用預算。（12）國務大臣同意的例外情況支出預算。包括中央保留的學校預算支出，由國務大臣批準，并在計劃支出的類別或描述之外。（13）其他項目預算。由國務大臣集中協商的所有公立學校的版權許可證，如版權許可機構許可證、學校印制的音樂許可證、報紙授權機構學校許可證、教育記錄機構許可證、公共視頻放映許可證、電影執照公司許可證等；與公立學校和學院的入學學生有關的寄宿費用的減免；不超過地方政府學校預算的0.1%并被學校論壇或國務大臣在2013年4月1日之前批準的各種不同目的的費用。

6.教育服務基金責任之外的政府學校預算。

總共3個部分：（1）教育福利服務經費預算。和被排除在學校之外的學生相關的職能，不包括這些學生的教育；學校出勤；關于雇用兒童的責任。（2）資產管理支出預算。地方政府的資本項目的管理，包括準備和審查資產管理計劃，以及對私人財務交易的協商和管理；地方政府擁有的建筑物的一般地主稅，包括租給學院的建筑物。（3）法定或規定職責支出預算。兒童服務主管和主管的職員；整體教育服務規劃；收入預算準備、與教育有關的收入和支出信息的準備，以及與教育有關的外部審計；授權并監督不符合學校預算的支出；制定和審查地方政府對學校的供資標準；1972年地方政府法案規定的內部審計和與政府首席財務官的職責相關的其他任務，與公立學校相關的特定職責除外；與公立學校不相關的咨詢支出；與其他地方政府服務或公共團體或志愿團體合作的計劃；宗教教育常設咨詢委員會；公立學校有關的特別規定以外的其他要求的信息。

7.政府公立學校基金預算。（1）政府支持服務經費預算。服裝津貼；提供音樂或其他音樂相關活動的學費；視覺、創意和表演藝術；戶外教育中心，但不包括以提供有組織的運動會、游泳或田徑項目為主的中心機構。（2）教育福利服務經費預算（監察入學注冊情況）。（3）資產管理支出預算。所有公立學校的一般地主稅，確保學校建筑有學生及職員的包括醫療及住宿的適當設施，維持適當負荷的能力，合理抵御氣候影響的能力，安全逃生路線，適當的聲學水平，采光、采暖、通風符合要求的標準，充足的給水和排水，適當標準的玩耍區域，為雇員和其他可能受影響的人的雇主提供一般健康和安全職責，2012年石棉控制法規規定的社區學校建筑中石棉風險的管理。（4）法定或規定職責支出預算。與最佳價值和向管理機構提供關于采購貨物和服務的建議有關的地方政府職能；與公立學校相關的預算和審計職能以及其他與公立學校財政相關的職能；授權和監督沒有授權的預算和相關財政管理的學校的支出；監察與資助學校的計劃相關的需求的滿足狀況和管理機構提供社區設施的情況；1972年地方政府法案規定的為公立學校提供的內部審計和與政府首席財務官的職責相關的其他任務；持續財務報告即2002年法案第44條規定的職能；在班主任或主管機構直接管理的情況下，對包括在工作或學校中有和沒有報酬的員工或潛在雇員進行的調查；在校長或理事機構的直接管理下，與當地政府養恤金和教師退休金管理有關的職能；審核學校不應支付費用的退休金計劃成員；人力資源職責（包括給學校員工的管理、薪酬、變更、服務條件和人員組成或組織的建議，非教學人員的服務條件的決定，聘任或解聘員工的職能）；與公立學校相關的咨詢費用；遵循《工作中健康和安全法案》規定的責任；提供與學校有關的需求的信息；對學校公司的監督；2010《公平法》規定的職能；建立和維護計算機系統，包括數據存儲；任命管理人員和管理人員的薪水支出；提前退休費用/解雇費用（新規定）包括不屬于公立學校負責范圍內的解雇或提前退休應付的費用；（5）國家課程評估的監測支出預算。

8.其他特定基金。無論是否移交給學校，不包括任何的限定撥款，比如專門學校撥款、學生保險撥款的部分，不屬于整個預算結構中其他的任何部分，其他被排除在外的，如普遍的嬰兒免費學校餐、體育和運動基金以及第7年的補助款。

四、啟示

英國特殊教育預算在近十年內較穩定且呈上升趨勢，同時會根據本國特殊教育發展的實際需要對特殊教育財政預算結構進行適時調整。可以從中借鑒一些特殊教育財政預算及結構的可取之處，為制定我國特殊教育財政預算及進行結構變革提供一些可行的建議，進而促進我國特殊教育的高質量發展。

第一，政府應根據特殊教育發展需求適當增加特殊教育預算。由2007至2017年間英國教育預算和特殊教育預算占國民生產總值的比例的變化趨勢可以看出，在教育預算呈現出下降趨勢時，特殊教育預算仍在不斷增加。增加特殊教育預算能為特殊教育發展提供更充足的經費，從而更加有利于特殊教育的發展。

第二，政府應引導形成較為穩定、清晰的特殊教育預算投入結構。英國在2007至2017年間的特殊教育預算投入結構發生了比較大的變化，由原來較多細致、結構不太明確的項目發展為模塊化的主題項目。這使得特殊教育預算投入結構變得更加清晰，也更利于管理和監督。我國特殊教育預算投入結構可以向主題模塊化的方向發展，規范預算投入的模塊和項目，進一步形成較穩定和清晰的特殊教育預算投入結構，提高特殊教育經費的利用效率。

第三，政府應突出特殊教育預算投入的重點內容。英國特殊教育預算投入有比較清晰的結構，同時有突出的重點內容，并且投入的重點根據實際發展的需要有相應的調整。我國人口基數大，特殊教育預算投入的重點內容應基于本國國情，應根據特殊教育發展的實際需要，分析把握重點難點，明確特殊教育預算投入的重點內容。