民族地區多元化糾紛解決機制—以青海省澤庫縣為基點的調研與分析

王東偉

1 研究背景和目標

自十一屆三中全會以來，我國經濟進入高速發展的階段，特別是加入WTO以后。伴隨經濟的發展，其產生了一系列問題：社會矛盾、糾紛日益多元化，這也不斷考驗著政府、社會公眾在面對社會治理、糾紛解決自治過程中的智慧。最高人民法院在2004年公布的《人民法院第二個五年改革綱要》中，正式將“多元化糾紛解決機制改革”列為一個重要的改革項目便是對該問題的回應[1]，十年多元化糾紛解決機制改革形成了極具中國特色社會主義的“大調解”格局。

在“多元化糾紛解決機制研究領域”，更多的學者關注的還是內地、發達地區的社會治理問題，很少有人關注少數民族偏遠地區，而由于民族地區自身存在的習俗、文化的影響，其表現出的社會矛盾、沖突糾紛也有其自身特點，社會治理層面的問題更加尖銳。正如美國學者埃里克森[2]在《無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書中所寫“世界的偏僻角落發生的事可以說明有關社會生活組織的中心問題”。

范愉[3]認為，多元化糾紛解決機制研究的目標是，“在價值取向或功能上，一端是社會自治取向，另一端是法律服務和司法利用取向；在運作方式上，分為公益性和市場化兩種基本類型，而中間不同層次的民間社會或行政性糾紛解決機構，則可以為當事人提供多種選擇。”所以，本研究重點置于民族地區多元化糾紛解決機制的研究，嘗試在對青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制存在的問題及特色之處調研分析的基礎上，對民族地區多元化糾紛結局機制實現方式、社會治理等問題中的分歧、現實可能和對策提出一些參考性意見。

2 青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制調查分析

2.1 調研的方法和問題

2.1.1 調研目的和重點

澤庫縣多元化糾紛解決機制現狀，通過科學調查深入、全面了解本地區多元化糾紛解決機制存在的問題和有益、可供借鑒之處。

2.1.2 調研的方法

調查的范圍、單位和石家跨度：主要以本地區城鎮、牧區為調研對象，單位涉及公檢法系統、政法委、縣政府所屬職能部門等。調查的時間主要集中在最近幾年。

調查的主要方式：訪談、書面材料形成的數據，訪談主要針對的是民間調解糾紛中的一切精英人物，包括村寨老人和當地牧民接觸較多的商人；還包括各職能部門的主要領導。

2.2 調研的數據分析

2.2.1 最近幾年司法系統收、結案件處理情況

縣法院從2009年開始，收、結案件呈逐年增長的趨勢，13年為79件，14年為131件，15年為200多件，16年為326件，17年為400多件，其中刑事案件為180件，經偵案件很少，行政案件為1件，結案率達到89%，經調解結案數為460多件[4]。

2.2.2 人民調解工作情況

從1954年6月國家頒布《人民調解委員會暫行組織通則》后開始，各公社、生產隊和幾個牧場均設立了3～5人調解小組，當時的調解人數為227人[5]。13年法院成立了特邀人民調解委員會；這些是帶有司法專業色彩的調解工作隊伍，而民間還有大量的“人民調解員存在”，比如：在新政府針對全縣開展的“網格化”服務管理工作中，涌現出了很多杰出的民間調解員。

2.2.3 典型人民調解員介紹

日巴加布，藏族，現年75歲，為黃南州澤庫縣麥秀鎮人民調解委員會調解員，1978年從事人民調解工作，39年來調解各類矛盾糾紛1 000余件，調解成功率達到95%以上。以甘于奉獻的精神堅守人民調解陣地，詮釋了基層人民調解員的責任和擔當，受到人民群眾的贊揚。2016年被評為“全省最美調解員”，2017年被國家司法部評為“國家模范人民調解員”。

3 青海省澤庫縣多元化糾紛解決機制存在的問題

3.1 訴訟糾紛解決機制不完善

3.1.1 司法資源匱乏

由于民族地區地處偏遠的西北、西南，環境惡略，條件艱苦，基層一線法律人才缺失，就調研過程發現，該縣在職專案法官只有8名，立案大廳只有兩名工作人，基層法律人才的缺失是該地區面臨的囧境。

3.1.2 公檢機關任務繁重

隨著國家法制活動的積極開展，到目前為止我國已進入“七五”普法階段，在全社會取得了積極效果，特別是公民的維權意識大大提高。具體到該縣，若干數據也許能說明一些問題：2016年8月26日，根據縣司法局的部署與工作安排，本溪路社區在當日積極組織開展了“弘揚法治精神；普及法律知識，服務居民群眾”為主題的宣講與宣傳活動，向社區群眾發放《維護穩定法律常識匯編》及《牧民日常法律知識使用手冊》。司法局提高了宣傳資料、宣傳掛圖、宣傳手提袋等（共1 360）資料[6]。在2016年3月18日，澤庫縣多禾茂鄉開展寺院法治宣傳月活動；以上數據一方面說明該地區對法治宣傳工作的重視，另一方面表明該地區整體的法律意識正在逐步提升。這就導致居民相對于過去傳統的糾紛解決思維，更愿意走法律渠道來維權。另一個原因是：辦案法官終身責任負責制的落實，法官要同時重視案件的結案率和質量，也造成法院辦案壓力過大。

3.2 非訴訟糾紛解決機制的不完善

在“大調解”格局機制下，盡管該縣已經啟動了“三調聯動”機制，但是，過分主張將所有糾紛都納入到該調解格局，明顯存在弊病，調解戰線的過分冗長，意味著民眾自身解決糾紛的能力在下降，同時政府在這一項過程中的投入太大，增加了財政負擔。

由于新時期維穩工作的需要，讓政府部門對本地區傳統的糾紛解決方式和一些“精英人物”產生了誤解。典型情況是；藏區特有的“賠命價”“發誓”糾紛解決方式由于適應本地區的習俗、文化，有其自身的優勢；而“精英人物”如：活佛、老人、部落頭領后羿子本地區都有一定的威望，在處理糾紛當中往往起著舉足輕重的作用，但是由于各部族之間的“向心力”易導致部族之間沖突的發生，所以官方認為這些“精英人物”應該承擔責任，以上情況表明，法治的進步并不代表“一刀切”，我們仍需要辯證地看待本地區傳統的非訴訟糾紛解決機制。

4 青海省多元化糾紛解決機制的完善

4.1 完善本地區的相關法律、法規

由于民族地區自身的特點，一般內地通用的法律、法規在本地區可能出現水土不服的現象。法治建設的前提是立法先行，所以建設符合本地區特色的法律、法規就顯得尤為重要了，可以從兩方面展開：（1）吸收本地區優秀的“習慣法”、鄉規民約，將其上升到國法的層面，為官方所認可，這樣，不僅有利于糾紛的解決，同時也易為民眾所理解。（2）調適《人民調解法》在本地區的運用，包括調節為委員會的構成、人員聘任、調解模式的建立都應當符合本地區特色。這一點埃里克森在《無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛》一書這樣寫的“法律制定者如果對那些會促成非正式合作的社會條件缺乏眼力，他們就可能造就一個法律更多但秩序更少的世界”[2]。

4.2 進一步加強對傳統糾紛解決機制的認可、運用

文中的第3部分已經提到，對傳統糾紛解決機制、“精英人物”一刀切并不符合本地區實際情況。一方面要加強對于傳統習慣法的重視、保護力度，特別是“鄉規民約”在村民之間糾紛解決的中要性，另一方面，加強對基層調解工作人員法律從業者的物質保障，激勵他們的工作熱情；最后，定期對“精英人物”和基層非組織的調解人員進行法律培訓，以現代化的法律思維投入到糾紛調解工作當中，讓調解工作適應法律的規定。

4.3 加強各類糾紛解決機制之間的協調和銜接

這一點，本地區民事方面的調解工作與社會治理方面的銜接相對融洽，由于篇幅限制，試舉一例；為了維護社會秩序、及時化解矛盾糾紛、促進社會和諧穩定，該縣嘗試建立人民調解與治安調解對接機制。治安人民調解委員會由3～5人組成，調解委員會由公安部門根據工作需要推選司法行政聘任。但是在形式方面的糾紛解決機制銜接就相對薄弱一些，經調查了解，該縣檢察院很少進行訴前的刑事和解，一般都進入了司法程序，應當建立訴前刑事和解和附帶民事調解相結合。

4.4 以一個“局內人”的情懷去關注民族地區的多元化糾紛解決機制

身在民族地區，不論你是普通民眾，還是司法職業人員，都應當把自己當成民族地區的一分子，深入居、牧民家，去了解他們的生活方式、文化習俗和家長里短。只有感同身受，才能更好地理解民族地區多元化糾紛解決機制的本質；讓秩序回歸本原，建立訴訟糾紛解決機制與非訴訟糾紛解決機制之間的情感橋梁，達到兩者的有機結合，方能處理理論層面的難題.

“東方經驗”作為民族地區多元化糾紛解決機制中一個重要角色，還有很長的路要走，因地制宜、放眼世界，才能讓民族地區多元化糾紛解決機制發揮其應有的優勢，為民族地區社會治理創造和諧因素。

[參考文獻]

[1] 蔣惠嶺.十年改革創新路揚帆逐浪再起航[N].人民法院報，2015-04-13（2）.

[2] 羅伯特·C·埃里克森.無需法律的秩序—鄰人如何解決糾紛[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學出版社，2003.

[3] 范 愉.多元化糾紛解決機制與和諧社會的構建[M].北京：經濟科學出版社，2011.

[4] 才讓南杰.澤庫法院2014年案件上升原因分析及對策[EB/OL].（2015-11-09）[2017-11-28].http://hnzkfy.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1530912.shtml.

[5] 李長輝.澤庫縣志[M].北京：中國縣鎮年鑒出版社，2005.

[6] 澤庫縣政法委.2016年綜合治理工作資料：矛盾糾紛[EB/OL].（2016-12-26）[2017-11-28].http://www.doc88.com/p-1876344998677.html.