食品生產加工小作坊質量安全治理研究
——以“福建柘榮模式”為例

◎ 溫麗燕

（柘榮縣市場監督檢查大隊，福建 柘榮 355300）

1 食品生產加工小作坊的監管難題

1.1 定義缺少釋義，缺乏統一的標準

2012年8月1日開始實施的《福建省食品生產加工小作坊監督管理辦法》對食品生產加工小作坊這樣定義：有固定、獨立的生產加工場所，從業人員較少，規模較小，生產條件簡單，從事傳統、低風險食品生產加工（不包括食品現場制售）的單位和個人。2017年10月1日開始實施的《福建省食品安全條例》延續了這一說法，但把“單位和個人”修改成“生產者”。針對這一定義，尚無規范性的文件對其進行釋義，基層監管單位在實施的過程中很難準確把握，如規模小至何種程度、傳統食品包括哪些、低風險食品有什么參考依據、現場制售與制作后配送的業態并存時以何類別歸屬等都是亟待解決的問題。另外，對于小作坊的主體類別、工藝方式、產品包裝、產品銷售范圍等也沒有明確，沒有統一的標準，導致各地在實施的過程中莫衷一是，不能科學地開展監管工作。

1.2 產品缺乏標準，質量安全穩定性差

小作坊生產的產品多是地方特色食品，其生產工藝、產品特征通常為地方特有，受生產手藝的影響，不同小作坊之間、不同批次產品之間的差異較大，小作坊食品的質量沒有統一的標準，在認定其質量安全控制要求時，只能參照同類或相近類別加工食品的標準，給小作坊食品的質量控制帶來困難。

1.3 從業人員素質低，責任意識差

食品生產加工小作坊大多數以家庭為單位，從業人員素質低，食品質量安全保障能力非常有限。調查顯示，超過80%的小作坊從業人員為高中以下學歷。小作坊從業人員文化水平制約了監管部門對法律法規、食品安全標準等知識的宣貫。食品安全事故中，除了食物中毒可快速反應外，其他的多為慢性損傷，且需要專家評估，很多生產者認為自己傳承著老祖宗的工藝，從業多年未發生事故，拒絕監管部門提出的改善生產條件、辦理準入許可等要求。

1.4 質量安全管理水平低，安全隱患大

現行法律法規對食品生產加工小作坊產品的銷售范圍沒有限制，部分小作坊迫切想讓自己的產品走出去。相比較而言，小作坊的準入門檻低，經營者大多不愿意購買先進的生產設備，引入先進的生產工藝來提高產品品質，僅想用傳統手藝來實現利益最大化，導致部分小作坊食品未經檢測出廠，包裝簡陋甚至無包裝，質量安全存在極大隱患，濫用食品添加劑等問題頻現。

1.5 取締困難，容易引發社會矛盾

食品生產加工小作坊一邊連著勞動就業，一頭牽著食品安全保障，小作坊從業人員多為下崗職工、進城務工人員，憑借小作坊維持生計。對于生產低風險傳統食品的部分小作坊，達不到條件又存在質量安全隱患，若簡單地采取關閉取締強制措施，極易引發社會矛盾。

1.6 專業力量薄弱，技術監管支撐幾近空白

食品生產加工小作坊的監管需要相關專業技術知識作為支撐。新一輪機構改革，縣級工商、食藥監和質監三局合一，雖然在人員絕對數量上有所增加，但依然改變不了長期以來基層執法人員日常監管靠“看、聞、問”的窘境。基層監管人員的專業不對口及管理經驗嚴重缺失，直接影響上級決策部署在基層的貫徹和執行。

2 福建省柘榮縣食品生產加工小作坊現狀

柘榮縣是福建東北的內陸山區縣，總面積571 km2，人口約10.3萬。該縣摸底數據顯示，全縣食品生產加工小作坊共56家。當前，福建省對允許食品生產加工小作坊生產加工的食品實行目錄管理，截至目前，公布兩批食品生產加工小作坊允許生產加工食品目錄，柘榮縣允許生產加工的食品共涉及5類9種食品單元，包括糧食加工品[米粉、濕面、掛面、白（黃）粿、年糕]、非發酵性豆制品（豆腐）、酒類（黃酒）、淀粉制品（粉扣）、蔬菜制品（蔬菜干制品）。

該縣小作坊生產經營模式以家庭為主，夫妻共同經營占比達60%，從業人員80%以上為高中以下學歷。在生產條件上，加工場所面積普遍偏小，約64%的小作坊加工面積在10～25 m2，面積最大的不超過400 m2；在場所條件上，存在生產加工區和生活區未有效隔離、生產加工設備設施不符合食品安全要求以及生產流程不合理、衛生狀況差等問題。在產品把控上，93%的小作坊產品以裸散裝形式售賣，83%的小作坊產品未執行出廠檢驗，17%的小作坊依靠感官檢驗的方式；在銷售渠道上，約71%的產品通過自營鋪位或攤販銷售，約26%的產品進入集貿市場銷售，約10%的產品通過網絡銷售。

3 柘榮縣食品生產加工小作坊治理途徑

2015年6月以來，柘榮縣直面治理頑疾，積極探索，統籌考慮監管的力度、推進的速度與生產者的可承受度，通過落實鄉鎮屬地責任，打通監管環節，實施約束激勵機制等措施，推動轄區小作坊規范生產。

3.1 構建“三位一體”治理主體

推行小作坊共治責任清單，改變長期以來小作坊治理監管部門“一家獨唱”的格局，搭建“政府領唱，大家合唱”的共治共管平臺。通過約談、培訓等辦法，讓業主知曉食品安全第一責任人義務，落實小作坊生產經營主體責任；因勢利導把小作坊治理納入鄉鎮年度目標責任制考核范圍，落實鄉鎮政府屬地管理職責；通過成立專項治理工作小組，聘請行業專家培訓監管隊伍，加強事中事后監管，落實職能部門責任，形成“小作坊+政府+職能部門”齊抓共管治理工作模式。

3.2 打通環節，掌握底冊

從小作坊食品原料采購和成品銷售兩端發力，聯合鄉鎮食安協管員，分組劃片，集中時間深入全縣12家糧油米面原料批發店、6家農貿市場、3家超市以及260家餐飲店、便利店，采取順查和倒查相結合的方式，掌握小作坊場所地址、產品類別、從業人員、風險等級等信息，按照類別建檔立卡，逐戶登記，逐項錄入，梳理監管對象名單。

3.3 分類指導，規范秩序

把握風險防控實質，明確小作坊規范標準，對小作坊管理試行“正面清單+負面清單”辦法。對允許生產加工目錄內5類9種產品的小作坊要求限期取證；對尚未納入目錄內且為傳統低風險的食品，加強過程控制，要求業主工商注冊登記，辦理從業人員健康證，保持生產場所衛生，履行原輔材料進貨查驗義務；將嬰幼兒輔助食品、乳制品、飲料、罐頭、保健食品等高風險食品和非傳統食品列入負面清單，禁止生產加工，一經發現，取締關停。

3.4 優化服務，助推升級

堅持“重扶輕打，寬進嚴管”原則，制定辦證流程圖，輔導填寫申請材料，幫助聯系檢驗機構檢驗產品，同時組織技術骨干對加工場所的功能布局、衛生防護、倉儲管理等采取個性化、差異化指導。撥出專項經費，為小作坊免費制作信息公示牌、食品安全管理制度牌、食品安全管理臺賬范本等，助推小作坊生產條件升級，達到取證要求。

3.5 行業帶動，引入競爭

將消費量大的食品如濕面、掛面、米粉、豆腐等列為重點食品，排出優先順序，按行業分步推進整治。將已規范生產取得生產加工條件核準證的小作坊公示給農貿市場、餐飲店，引入行業監督，增強行業自律，優勝劣汰。

3.6 示范引領，正面激勵

撥出專項經費，建立2家省級示范點和6家縣級示范點，以獎代補促進規范取證，樹立正面典型，并利用網絡、報紙等媒體對示范點進行宣傳，帶動一些處于觀望狀態的小作坊改進生產條件。

3.7 市場倒逼，傳導壓力

充分發揮市場機制作用，在餐飲環節和流通環節開展追溯管理。管控網絡食品銷售第三方平臺，禁止未辦理生產條件核準證的小作坊在網上銷售食品；禁止未取證小作坊食品進入農貿市場、食品攤販、餐飲店、食堂等單位，對違法采購、使用未取證小作坊食品的經營單位，援用《食品安全法》126條規定查處。實行信息公開，通過微信公眾號，即時公布取證小作坊名單，接受社會監督。擴大《柘榮縣食品安全有獎舉報辦法》知曉度，發揮食品打假志愿者服務隊和“兩代表一委員”（人大代表、黨代表和政協委員）榮譽監督員隊伍作用，織密小作坊監管網底。

3.8 加強監管，懲治違法

加強現場核查，依據《福建省食品生產加工小作坊生產加工條件核準辦法（試行）》和GB/T 2373.2-1989《食品生產加工小作坊質量安全控制基本要求》規范要求，核查生產加工條件。加強事中事后監管，重點檢查場所衛生條件、食品原料采購和食品添加劑使用情況等，加強小作坊監督抽檢工作，尤其是對非食用物質、食品添加劑、重金屬項目的檢驗。加大行刑銜力度，2015年移送1起加工銷售不合格河粉案件，當事人被判處有期徒刑7個月，組織從業者觀看庭審，起到了良好的震懾作用。

4 柘榮縣食品生產加工小作坊治理成果

通過治理，大部分小作坊舊貌換新顏，“臟、亂、差”狀況得到有效改善，食品質量安全保障水平明顯提高。在入冊建檔的56家小作坊中，41家生產條件明顯改善，30家獲批生產加工條件核準證，其中重點食品小作坊的取證率分別為：濕面86%，掛面83%，米粉73%，豆腐60%。