城市公共交通管理體系中定制公交的引入
——以經濟法為視角*

牛子墨

(南京財經大學 法學院，江蘇 南京 210000)

一、定制公交的概念

定制公交起源于美國，之所以稱其為“定制”，是因為其具有“需求——響應”的特點，即乘客自主決定其需求的起訖點，當乘客人數達到交通工具提供方足以盈利的程度時，交通工具提供方響應乘客需求臨時開通該車次的定制公交。定制公交靈活機動的運營模式顯然不同于傳統公交固定時間、固定地點以及固定路線的模式，因此不論是其內部的組織管理還是其處于城市公共交通體系下所需要接受的政府管理，都與傳統公交有所差異。

城市公共交通體系服務于廣大市民的公共利益，具有公益性。定制公交從屬于這種公共交通體系，理應肯定其公益化的屬性。但從定制公交服務的群體來看，其服務對象主要是城市通勤者，一般情況下只有他們需要乘坐這種自主選擇起訖點模式的公交車——而這一部分人相對較少，有的學者據此認為定制公交實為私人產品，應當將之命名為“商務大巴”，而非將其納入到城市公共交通體系中予以規制和管理，完全的市場化才是其運營管理模式的應然選擇。

筆者認為，定制公交服務的人群雖然有限，但這一人群并沒有完全特定化。如單位通勤車等特定了乘坐主體的運營車輛，他們并非直接服務于社會公共利益，理應不納入城市公共交通體系。但對于定制公交來說，所有市民均享有是否選擇乘坐的權利，盡管通常情況下只有上下班的通勤者會選擇乘坐，但其沒有排斥非通勤者也來消費乘坐。如果僅從服務人群多少的角度看，每一輛公交車都有其特定線路，考慮到其僅服務于線路周邊的市民群體，那是否說明所有的公交車都是私人產品、不該納入城市公共交通管理體系中呢？這一說法顯然是站不住腳的。因此，將定制公交納入城市公共交通體系中予以管理和規制是合理的，具體的規制措施也是值得研究的。

二、定制公交的特點及其與其他交通方式的區別

(一)定制公交的特點

1．科技支持

互聯網的普及為定制公交在我國城市的引入和發展提供了很高的可行性。不同于傳統公交先由公交管理部門規劃好線路后固定車輛運行頻次、站點及行程路線，定制公交的乘客可通過網站或手機APP自主選擇乘車起訖點、乘車時間等信息，運營方通過大數據以及智能交通系統高效地調度車輛資源、規劃行車路線。顯然科技支持下的定制公交對于乘客和運營者都是更為便捷的。

2．快速靈活

不同于傳統公交系統設置多個固定站點的模式，定制公交以中間不停靠、無上下車乘客的“一站直達”的模式確保其運行速度。這種一站直達的模式需要提前依據乘客所指定的起訖點先規劃處一條最佳線路，但這一線路并不固定，當出現交通擁堵或其他特殊情況影響車輛快速同行時，定制公交可以靈活調整以確保用最短的時間完成任務。與此同時，相關法規還可以給予定制公交走公交專用道的權利，以鼓勵定制公交的發展。

3．緩解高峰期的交通擁堵

對大城市來說，早晚上下班期間的交通運行狀況異常擁堵，普通公交車在其固定路線上往往行車困難。這樣一來，原本乘坐公交車的上班族就更加偏向于打車或自駕車——由此交通狀況更加擁堵，形成惡性循環。定制公交的開通可以使很多上班族在早晚高峰避開擁堵路段，節約上下班時間成本，早晚高峰的交通擁堵也可以因此得到緩解。

4．減少污染、保護環境

當前中國的城市環境污染問題日益嚴峻，霧霾成為越來越多城市難解的困擾。而霧霾問題的主要原因之一就是大量的機動車尾氣排放無法得到有效控制，從而引發大氣污染，進而危害市民健康、制約城市發展。政府基于這一考慮，不斷倡導綠色出行、減少尾氣排放、防止大氣污染，定制公交作為城市公共交通體系的一員，有能力為綠色交通做出貢獻。據統計，運行一輛45座的定制公交大巴，大約可以減少20多輛私家車出行，這無疑是符合綠色出行倡議的[1]。

5．乘車環境舒適

因為定制公交運用的是乘客選擇—運營方響應的車輛開通模式，所以運營方可以根據乘客人數配置車輛資源，從而確保一人一座。在車型的選擇方面，旅游大巴、商業大巴等服務設施齊全的優質車型，可以更好地服務乘客，從而吸引更多客源。當然，定制公交的乘車費用也要比普通公交和地鐵費用高，但理論上仍然可以做到低于出租車價格。

(二)定制公交與其他交通方式的區別

影響乘客選擇出行交通工具的因素有很多種，包括交通工具運行時間、乘坐費用、便捷度以及服務質量等。幾種常規的公共交通工具在各方面有一定互補，如地鐵和普通公交比出租車更便宜但運行速度和服務質量不及出租車，那么定制公交為我們探索一種介于二者之間的公共交通方式提供了新的視角。

1．與小汽車的區別

不論是自駕車、出租車還是網約車，早晚高峰期都無法避開道路擁堵。但定制公交可以走公交專用道，可以在一定程度上優先于小汽車避開擁堵。同時，定制公交的票價也遠低于乘坐出租車和網約車的費用，但在服務上仍然是一人一座，并且擁有軟座、車載電視和無線網絡等服務，性價比遠高于后者。與自駕車相比，乘坐定制公交可以使通勤上班族避免消耗精力自己開車所帶來的疲勞。

2．與地鐵和普通公交的區別

前文提到過，普通公交由公交管理部門先行規劃路線和站點，線路開通后固定性強，不宜輕易更改。同時，普通公交和地鐵停靠站較多，上下客次數頻繁。而定制公交確定了起訖點，實行“一站到底”，并且可以根據交通狀況調整路線，更加靈活快捷。而且常規公交和地鐵無法確保一人一座，在高峰時段車廂內往往異常擁擠，車廂外往往連上車都成問題，這些無疑都嚴重影響了乘客的乘車體驗。相比之下，定制公交極大地提高了服務質量，也正是因為高品質的服務，定制公交的乘車費用也要比地鐵和普通公交更高。

三、經濟法視角下定制公交的規制建議

隨著定制公交的發展，越來越多的城市開通了這一新型公共交通模式。青島成為國內第一個開通定制公交的城市，首批線路的實際載客率達到了100%[2]，截止到2018年青島已相繼開通百余條定制公交線路，并且新線路與滴滴出行深度合作，最大程度地滿足市民的出行需求。與青島定制公交良好的發展勢頭不同，定制公交在南京則遭遇了“水土不服”的尷尬境地。

在南京，揚子公交最早開通了橋北直達新街口等核心商圈的定制公交，但不久便遇冷。因為地鐵三號線的開通使得市民更愿意乘坐地鐵，該線路的定制公交短時間內就從八條減少到了兩條。可見，在定制公交的線路規劃上，公交企業應該詳細分析開通該線路后的競爭力以及潛在的客源情況。政府應當給予公交企業適當的幫助，如幫助其了解其他交通方式的工程進度、協助其調查分析市民的出行狀況，尤其是乘車起訖點、乘車時間、次數乃至出行目的等等。除了具體的支持措施，政府還應該在立法方面對定制公交的運行和發展予以規范。

(一)消費者權益保護法視角下的公交乘客

當前大部分定制公交的約車模式是先預約，預約成功后付款，最后憑付款憑證或身份憑證乘車。有的定制公交企業由于管理不規范，在乘客付款后上車前臨時變更上車地點，而變更后對乘客通知不及時甚至不通知乘客——很明顯這嚴重侵害了乘客作為消費者的合法權益。前文提到過，定制公交主要服務于通勤的上班族，乘客基于合理信賴選擇定制公交以最大程度節約時間成本。政府應當制定和發布相應政府規章或政策性文件，懲治相關公交企業的不法行為，以規范引導定制公交的發展

(二)嚴格規范市場準入條件

以南京為例，近些年除了公交企業外，小豬巴士、嗒嗒巴士等純民營定制巴士平臺也相繼上線，這些社會平臺的市場準入條件非常寬松，平臺質量良莠不齊，乘客的權益也因此難以得到有效保障。當然，政府也不能一刀切地禁止社會平臺進入定制公交市場，而應該在資質條件、資產規模和管理能力等方面對這類企業進入定制公交市場設置準入門檻要求。畢竟，有市場競爭才能促進行業發展，但基于定制公交的公益性屬性，合理的規范也是必不可少的。

(三)相關政策法規的支持

社會平臺租用的巴士往往是旅游大巴，這些旅游大巴能否在城市范圍內開展定制公交業務還沒有明確的法律規定，因此具有涉嫌超范圍經營的法律風險，政府應當對允許其租用旅游大巴還是禁止租用旅游大巴、只允許自營車輛上路作出規定。與此同時，前文提到的定制公交可以走公交專用道，也需要相關政策文件予以明確規定。此外，定制公交起訖點需要足夠的停車空間和乘客等候平臺，這也需要道路管理部門、交通管理部門和運輸管理部門同公交企業之間密切協作，這同樣需要相關政策文件的指導從而建立長效的溝通機制，以確保定制公交的順利運行和有序發展。

(四)對定制公交提供財政補貼

定制公交對緩解交通擁堵、抑制環境污染等方面具有很大的作用，其公益性屬性也為政府財政補貼的正當性提供了支持。政府提供財政補貼可以降低定制公交的票價，從而促使更多市民選擇定制公交出行，以達到城市交通環境的良性循環。同其他行業的財政補貼一樣，定制公交補貼也需要嚴格、規范的成本核算，在補貼和票價之間形成合理聯動，從而達到社會公共總成本的最小化和社會福利收益的最大化[3]。