陜西省檢察機關公益訴訟試點調研情況及取得成效分析

祁 英

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810000）

一、陜西省檢察機關公益訴訟試點調研情況

《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》于2015年7月1日公布，確定檢察機關開展公益訴訟試點工作。包括北京、云南、陜西等在內的13個省、自治區、直轄市作為試點地區先行開展試點工作。為了更加深入細致評估試點工作的情況，筆者選取陜西省作為試點調研地區進行調研分析。本次調研選取陜西省檢察院及其轄區內隨機抽樣的市、縣檢察院各一個作為樣本，即選取陜西省檢察院、西安市檢察院、西安市未央區檢察院為調研樣本。

1、案件線索情況

截至2017年3月29日，陜西省收到公益訴訟類案件總計達到724件，其中，生態環境類284件，占總數的39.23%；資源保護類323件，占總數的44.61%；國有土地出讓類60件、國有資產保護類57件，合計占16.16%。而在選取的包括陜西省在內的13個試點地區的調研項目中，總計收到公益訴訟類案件總數為6532件，其中生態環境為2377件，資源保護為2277件，兩者案件線索占比逾70%，成為公益訴訟的主要案件類型。

2、訴前程序案件情況

截至2017年3月29日，陜西省辦理行政公益訴訟訴前程序案件503件，相關行政機關糾正違法或履行職責295件，占58.65%，說明行政公益訴訟對促使行政機關糾正違法或履行職責具有重要作用；行政機關逾期未糾正違法或履行職責的82件，占16.30%；尚未到一個月回復期限的126件，占25.05%。而在選取的包括陜西省在內的13個試點地區的調研項目中，相關行政機關糾正違法或履行職責3370件，占66.42%；行政機關逾期未糾正違法或履行職責的995件，占19.61%；尚未到一個月回復期限的709件，占13.97%。

3、起訴案件情況

截至2017年3月29日，各試點檢察院共向人民法院提起行政公益訴訟572件，其中陜西49件。就陜西省試點的案件涉及領域來看，生態環境類的17件，占34.69%；資源保護類的27件，占55.10%；國土出讓類的2件，占4.08%；國資保護類的3件，占6.13%。而在選取的包括陜西省在內的13個試點地區的調研項目中，生態環境類133件，占23.25%；資源保護類的270件，占47.2%；國有土地使用權出讓領域69件，占12.06%；國有資產保護的100件，占17.48%。可以說，試點階段行政公益訴訟案件的類型主要以資源保護類和生態環境類為主，對加強生態環境資源保護的作用尤為突出。

二、陜西省檢察機關公益訴訟試點取得成效分析

1、有效貫徹“五位一體”總體布局

在“五位一體”的內容中，經濟建設自改革開放以來就被一以貫之地重視，而其他方面的建設諸如生態文明建設被長期忽視，只是近年來大力提倡美麗中國建設而被關注。但是日益暴露出的生態保護的監督機關缺失而導致的責任追究不力被凸顯，因此有必要建立針對公共利益的公益訴訟制度，從而解決監督缺失的問題。檢察機關啟動訴前程序和提起行政公益訴訟的大部分案件都集中于生態環境和資源保護領域，從中表明更好地解決了“五位一體”中的體位建設同步性。

2、有效維護國家和社會公共利益并促進了社會和諧穩定

在目前我國的法律內容規范和法律體系設計中，往往是注重于保護私人利益的主觀訴訟色彩較重，意味著對私人利益的保護機制就相對健全，相較而言國家和社會公共利益的保護機制缺乏甚至呈現缺失狀態。而在陜西省檢察機關公益訴訟試點地區，恢復各級集體林地中生態公益林483.6畝，清理違法堆放的各類生活垃圾28噸等。因此，檢察機關的公益訴訟制度的推進能夠有效維護檢察機關的法定權威性和法律監督工作、公訴工作的專業性，進而扭轉原被告之間特別是行政訴訟中的力量不平衡局面，集中體現在行政公益訴訟的調查取證、認定法律問題等方面更是如此。①檢察機關行政公益訴訟工作的開展促進了社會和諧穩定，消除了一些社會不穩定因素。

3、有效監督政府依法行政并有力推動法治政府建設

我國提出了法治國家、法治政府、法治社會一體建設目標，隨之制定了2020年基本建成法治政府的目標。然而從當前法治政府建設的情況來看，實現2020年基本建成法治政府的目標時間緊、任務重，形勢不容樂觀。②因此，采取有力措施推動法治政府的建設任重道遠。而在推動法治政府的有力措施中，存在著權力機關的宏觀監督、審計機關的資金監督、檢察機關的法律監督，這些都是基于從外部監督來達到監督行政機關的目的。然而，對于公共利益和國家利益的保護和監督，始終沒有相應的機關或組織來有效彌補整體監督體系的不足，檢察機關開展行政公益訴訟將有效地彌補現有不足，從而為法治政府建設注入新的動力。

三、開展行政公益訴訟試點工作過程中突顯的問題

1、檢察機關行政公益訴訟推進過程中存在立法空白和專業人員缺乏的問題

各地試點檢察機關在推進公益訴訟工作中遇到的最大問題是針對性立法空白。雖然各地出臺專門地方規范性法律文件指導檢察機關提起公益訴訟，但由于受法律效力所限只能在轄區內發生法律效力，沒有在全國范圍內形成統一的規范和做法。在當前的檢察機關部門設置中，存在著刑事檢察部門、民事行政檢察部門等部門，并且由于“重刑輕民”思想的主導使得檢察機關的重心往往歸之于該部門，民事行政檢察部門的專業人員有限，導致更加缺少辦理行政公益訴訟案件的專業人員。在陜西省各級檢察機關辦理的公益訴訟案件中，往往在證據收集和調取等方面高度依賴專業機構，而檢察機關民行檢察部門的公益訴訟專業人員的搜集證據能力和保存證據能力都存在很大制約，尋求當地專業機構的幫助就不可避免。

2、檢察機關行政公益訴訟案件受案件范圍和線索來源狹窄

（1）案件范圍狹窄

目前，生態環境、資源保護和國有資產保護及國有土地使用權出讓三種案件類型為行政公益訴訟的主要類型，并且在試點期間重點對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。考慮到目前我國公益訴訟制度尚處于初期探索階段，且在立法缺位的情況下，陜西省試點屬于實踐先于理論的探索，諸多程序和實體規則并不明確，為保證試點可控，對受案范圍進行適當限制有其合理性。并且這些領域屬于社會關注度較高、違法行為較為頻發、對國家和社會公共利益侵害較大。故而在試點初期，集中有限力量對上述領域問題進行集中整治，有利于最大限度上維護公共利益，并在保護公共利益和司法資源的有限承受力上達成平衡。但隨著公益訴訟制度的發展，隨著相關實體和程序規則的逐漸明確，僅僅立足上述領域的行政公益訴訟的受案范圍就會凸顯狹窄，某種程度上會限制行政公益訴訟功能的發揮，維護國家與社會公共利益的功效也會大打折扣。

（2）線索來源狹窄

就陜西省試點階段的各檢察機關反映情況看，目前公益訴訟的線索來源主要有以下途徑：①結合檢察機關內部部門在查辦相關案件中所開展工作的情況，梳理出職務犯罪案件中相關人員已受查處但行政違法行為尚未糾正的線索；②憑借“兩法銜接”等平臺尋找并跟進相關線索；③結合檢察機關日常的控告舉報工作，對可能涉及公益訴訟領域的群眾來信來訪進行登記和排查并追蹤相關線索；④結合新聞媒體的輿論監督功能，從新聞媒體報道中發現相關線索并予以跟進和排查。這樣，收集案件線索是公益訴訟試點工作的重中之重，并在陜西省的試點工作中存在線索發現難、轉化難、成案難的共同難題，在很大程度上制約了行政公益訴訟工作的順利開展。

3、部分行政公益訴訟程序規則欠缺

（2）檢察機關在辦理行政公益訴訟案件過程中的訴訟地位不明確

一是檢察機關在起訴階段的地位不明確。雖然在相關實施辦法中都規定了“人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政公益訴訟。”“人民檢察院的訴訟權利義務參照行政訴訟法關于原告訴訟權利義務的規定。”導致法院系統和檢察院系統對檢察機關在起訴階段所應履行的程序性義務產生了分歧，模糊了檢察機關提起公益訴訟的地位。

二是檢察機關在庭審階段的地位不明確。檢察機關出庭人員是否應以“公益訴訟人”或者是“委托代理人”的名義參與訴訟？如果發生一審判決錯誤的情況，二審程序應以什么方式啟動？這些問題都影響著訴訟過程的正常進行。

（2）行政公益訴訟舉證規則不明

檢察機關提起行政公益訴訟的舉證責任劃分在理論界存在四種觀點③：一是認為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟范圍，不應該突破行政訴訟中“舉證責任倒置”的舉證模式。二是認為檢察機關在舉證責任方面應遵循民事舉證規則中“誰主張，誰舉證”的模式。三是認為檢察機關具有更強的抗辯能力而應加重被告的舉證責任,從而更好地證明其行政行為是否合法,以達到更好地維護公共利益之目的；④四是認為應合理分配雙方的舉證責任。調研期間，陜西省各級檢察院在行政公益訴訟中雖然承擔著原告較重的舉證責任，但這部分舉證責任確實屬于檢察機關應當承擔的合理范圍，在標準上也并未達到刑事訴訟中“排除合理懷疑”的程度。另外，由于《高檢院實施辦法》和《最高法實施辦法》均未就行政公益訴訟中的證明標準予以規定，這也造成了實踐中公益訴訟人舉證和法院在認定事實標準時的模糊。因此，檢察機關公益訴訟原告證明規則不明。

四、我國檢察機關公益訴訟原告資格完善對策與建議

1、充實檢察機關公益訴訟原告法律內容和相應專業人員

最高人民法院曾針對民事訴訟領域公益訴訟案件的辦理出臺了司法解釋，在案件的受理條件等問題上作出了區別于一般民事訴訟程序的規定。但目前檢察機關提起行政公益訴訟的具體程序還沒有出臺專門的法律規定，檢察機關在行政公益訴訟中的地位等還沒有被立法明確，導致訴訟過程中很多困難無法解決。因此，首先應當立法明確檢察機關公益訴訟的原告資格，以便于訴訟活動能夠順利進行。

檢察機關行政公益訴訟專業人員缺失，首先是因為檢察機關內部面臨“案多人少”的問題；其次是現有的人員素質難以完全匹配公益訴訟的要求。為此，需要切實加強民行部門的隊伍建設，提升辦理公益訴訟案件能力水平。不僅需要對行政公益訴訟辦案人員進行有針對性地培訓，還需要招錄業務精通、經驗豐富的人員，充實行政公益訴訟一線辦案力量。

2、拓寬檢察機關公益訴訟原告可受案件范圍和線索來源

在《試點方案》和《實施辦法》中，生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓三種類型案件被規定于行政公益訴訟的受案范圍中，同時方案指出，試點期間重點關注生態環境和資源保護領域的案件。目前檢察機關辦理的行政公益訴訟案件絕大多數屬于生態環境和資源保護類，占據了行政公益訴訟案件的絕大部分比重。當前既應突出重點領域，也應當兼顧其他侵犯公共利益類型的案件，使檢察機關承擔起維護公共利益的責任。

檢察機關應當進一步完善“兩法銜接”機制，將平臺功能優化，實時掌握行政機關的執法動態，有效提取違法線索，并對于提取的侵害國家利益、社會公共利益的案件線索進行分類規范管理。主動拓展發現、掌握案件線索的途徑，可以采取群眾走訪等方式，了解嚴重侵犯國家和社會公共利益的現象，及時主動掌握環境污染和資源破壞的違法情形。

3、規范檢察機關提起行政公益訴訟的相關程序

（1）通過立法明確檢察機關在行政公益訴訟中的原告地位

檢察機關在提起行政公益訴訟中的地位不明確，導致檢察機關與審判機關產生分歧，在起訴、審判等多個環節出現程序障礙，嚴重影響了辦案效率。明確檢察機關提起行政公益訴訟時的原告地位迫在眉睫，并應該在具體的實施細則中明確檢察機關在起訴階段應履行的程序性義務。可考慮在立法中明確規定“人民法院收到檢察機關行政公益訴訟起訴書后，經審查符合立案條件登記立案的，應當向檢察機關發送《出庭通知書》；檢察機關收到《出庭通知書》后，應及時向人民法院提交《派員出庭通知書》，寫明出庭人員的姓名和職務；提起公益訴訟的案件，人民檢察院應當派員以公益訴訟人的身份出席第一審法庭”等相關內容。

（2）立法明確檢察機關提起行政公益訴訟過程中的證明規則

對于檢察機關提起的行政公益訴訟案件，應當在行政機關承擔的證明義務和檢察機關承擔的證明義務中適用不同的證明標準。具體而言，在檢察機關就行政機關負有相應監管職責、行政機關違法行使職權或者不作為、向行政機關發送檢察建議、督促行政機關履行法定職責等事實，以及國家和社會公共利益受到侵害的程度進行舉證時，僅需達到“優勢證明”標準即可。而行政機關就其是否具有法定職責、是否已依法履行法定職責等事項進行舉證時，應達到證據“確實充分”程度。

注 釋：

①馬懷德.行政公益訴訟制度，從理論走向現實[N].檢察日報,2015-7-2.

②中國政法大學法治政府研究院2016年“中國法治政府評估”項目顯示，2016年度100個被評估城市的平均得分僅為663.07分，平均得分率為66.31%。

③季美君.檢察機關提起行政公益訴訟的路徑[J].中國法律評論,2015(3):132.

④黃學賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討[J].法學,2005(10):167.