公共治理如何實現公共利益？
——以機動車治理為例

王筱宇， 王芝茂

(1. 北京吉利學院 博雅學院，北京 102202； 2. 閩南師范大學 法學與公共管理學院,福建 漳州 363000)

近年來，隨著交通擁堵不斷加劇和空氣質量不斷惡化，在我國北方，不少城市都出臺了機動車限行的治理措施。通過網絡搜索，筆者對媒體報道的相關治理措施做了梳理，比較有代表性的大致有以下幾種方式：第一，限行公交，放行私家車、政府公車等類型車輛；第二，對私家車實行單雙號限行；第三，對私家車限行同時實行公交免費。同時，在搜索梳理過程中筆者也注意到，媒體自身及其報道中，公眾對這些治理措施的評論和反應也呈現出或批評否定，或稱道有加兩極分化態勢。如對第一種只限行公交而放行私家車、政府公車等類型車輛的方式批之為“權力任性”；[1]對第二種私家車實行單雙號限行的方式評論為是使“市民記不住、不公平或左右為難的政策鬧劇”；[2]而第三種方式即限行后公交免費則稱之為“拿捏了善治方寸”。[3]同樣是治理措施，其結果則引發了公眾和媒體對之大相徑庭的態度和看法，究其原因，不能不說，其癥結就在于在治理過程中“公共利益”的缺失與到位。進一步而言，治理過程中，“公共利益”也是影響和制約我國當下公共治理績效的一個根本和基本因素：從理論上來說，公共利益是公共治理的內在屬性和要求，它不僅以強調公共利益的精神與效益而區別于傳統的管理和一般的治理，也是公共治理自身的起點和歸宿，更是公共治理的最主要的合法性基礎；從實踐上來看，公共治理歸根結底是要面對公眾，服務于公共事業，解決公共問題，而公眾對公共治理的認可度和滿意度說到底則取決于他們在公共治理過程中其權利和利益是否有效地、最大限度地得到尊重和保護，也即公共利益的最大化。同時，公眾的這種認可度和滿意度也必然體現出公共治理的有效與否。

有鑒于上述不同的機動車限行治理措施而引發的社會公眾和媒體廣泛而強烈的反應，本文特別選取它們作為研究對象，以對公共治理過程中如何認識和體現公共利益并使之最大化進行分析。應當進一步說明的是：本文的分析雖然是針對特定具體對象，但其意義則不僅僅局限于此。當下中國存在的諸多社會問題，典型的如征地、拆遷和城管等都或多或少、程度不同地折射出公共治理過程中公共利益的缺失。

一、個人利益或次群體利益最大化是公共治理實現公共利益最大化的基礎

作為本文研究對象的機動車限行治理措施之所以或引發公眾吐槽、媒體批評或稱道，如前所述，其癥結就在于在治理過程中“公共利益”的缺失與到位。而這種癥結的形成，筆者認為，一個重要原因就在于這些治理措施是否體現了正確認識和處理公共利益與個人利益或次群體利益之間的關系。我們知道，從哲學的角度來看，個體與整體之間是一種辯證的關系。一方面，個體存在并制約于整體，個體不能游離于整體。另外一方面，整體則以個體為其存在的基礎和前提，沒有個體也就沒有整體。同時，整體也是個體的結果，是個體存在的原因。這也就意味著，漠視或否定個體就必然會影響到整體之所以成為或能夠成為整體并實現其集合功能性作用。依據整體與個體關系的這種哲學觀點來審視公共治理與公共利益最大化，我們就不難認識到，公共治理所要達成的公共利益決非一種脫離或游離于公共利益內含的不同的、個別的、具體的個人或次群體利益之外的存在。這也揭示了公共治理的一個主要特征，即公共關聯，也即公共治理不是將任何公共事物割裂開來。如果說公共利益具有抽象性，它也只能是個人利益或次群體利益通過公共利益而得到最大限度的保證并免受損害的體現。因此，當我們談到公共利益的時候，我們必須認識到，我們事實上是在談論每一個個體或次群體的利益。進而言之，公共利益只有最大限度集合個體利益或次群體利益——盡管這種集合并非簡單相加，它才能夠為這些利益主體所認可并自覺予以接受，才能夠盡顯其公共價值所在，也惟其如此，它也才能夠成為真正意義上的公共利益。

由上述分析我們不難明白，“限行后公交免費”治理措施為什么被稱道為“拿捏了善治方寸”，有些地方則因為或者只限行公交車而允許私家車、政府車行駛，或只是簡單采取單雙號限行而招致公眾吐槽、媒體批評。首先，交通出行擁堵，空氣質量惡化，在今日越來越成為很多城市的普遍現象及其生活于其中的城市民眾不得不面對的家常便飯。它們共同聚焦于城市公共管理部門和城市民眾的視野之下，無論是前者的對此頭痛，還是后者的對此抱怨，都表明交通擁堵和空氣惡化必然成為公共治理的一個具體對象和公共治理過程中的一項具體內容。這也是近幾年來諸多城市把推出機動車限行作為更多的、普遍的治理措施并在很大程度上形成共識的根本原因。其次，公眾的呼聲和公共管理部門的職能盡管在機動車限行上能夠達成利益共識，但這種共識并不能使二者之間必然地產生和諧治理的結果。一方面，公眾呼聲的背后所包含的利益訴求是非常復雜的。這種復雜性體現在個體或次群體對公共利益的認識和追求上，更多的是以個體利益或次群體利益為基礎，并以此作為對公共利益的認知評價標準和指導自身行為的準則，甚至可能把自身的這種利益與公共利益相對立。如面對公交車限行，雖則在緩解交通擁堵、減少空氣污染源上有利于改善公眾出行和空氣質量，但于那些具有剛性出行需求的個體或次群體來說，首先感受到的卻是對出行便利的沖擊。而有私家車的則不能正常上路，若改變出行方式，代之以乘公交、打車則耗費更多的時間財力成本。另一方面，機動車治理案例中所暴露出來的問題，反映了不少地方公共管理部門在相關治理理念、治理體系和治理措施上與日益強烈的社會需求和公民訴求存在著較大的差距，其突出表現之一就是一味強調政府的權威，習慣于行政權力的強制性，以管理者的所思所為為本。治理手段經常表現出簡單化、極端化。而這種治理理念和措施也必然會使這些公共管理部門的治理在合法性上受質疑，在績效性上打折扣。其結果就必然是，在公共治理上，既傷害了個人或次群體利益，更不可能實現公共利益的最大化。

二、公共治理實現公共利益的前提在于尊重和保障公眾權利

把個人利益或次群體利益最大化作為公共治理實現公共利益最大化的基礎也是公共治理切實尊重和保護公民權利的必然要求。如前所述，我們必須認識到，公共利益并不是一種抽象存在，當我們談到公共利益的時候，我們事實上是在談論每一個個體或次群體的利益，而這些利益的實現與否，則有賴于公民權利是否得到尊重和保護。從法學的觀點來看，權利是指法律賦予人實現其利益的一種力量，利益的保障和實現是以權利為基礎的。一項權利之所以成立，說到底就是為了保護某種利益。換言之，利益之所以可能被侵犯，必定是公民的權利得不到尊重、保護，甚至可能被加以蔑視。從公共治理的責任原則來說，責任原則是公共治理的核心。它意味著公共管理機構必須履行為公眾謀取福利的義務，盡它們最大的能力和智力制定相關政策，改善社會機制，為公眾創造更多的機會，謀取更多的利益。這種責任性的具體體現之一就是要求公共管理機構應該時時刻刻將公眾作為自己服務的目標，在作出涉及公眾利益的公共決策時，應該盡可能地充分考慮到對公眾權利的切實尊重和保障，否則，必然會阻礙甚至于傷害公眾利益。正是出于對公民權利的尊重和保障，在實現公共利益的過程中，公共治理在面對可能傷害個體利益或次群體利益的具體事項時，就需要確定新的原則，而不能一味強調公共利益的抽象性。例如避讓的原則，即在有其它可選擇的途徑時，應該首先采取不侵犯個體利益或次群體利益的途徑；其次，避免擴大致害的原則，即公共利益在某些情況下可能會傷害到個人利益或次群體利益時，應該盡最大可能在范圍和程度上縮小和降低致害；再次，補償的原則，即依據公共利益對個體或次群體所享有的公民權利所形成的任何限制而造成的利益損失進行補償。[4]這些原則貫穿的一個前提就是：公民權利不能隨便受到侵犯。

分析本文伊始所搜索并梳理的三種有代表性的機動車治理方式，我們不難看到，一些地方對公交車和私家車的限行限號從表面上來看，是對乘坐公共交通工具出行或擁有私家車的群體的出行利益的損害，但若從更深層面來講，限行限號則是對公眾享有公共交通工具的權利和車主財產權利的缺乏尊重和保護。就公交車限行而言，2012年10月10日，時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，其議題之一就是研究部署在城市優先發展公共交通。會議指出：目前，我國城市公共交通發展遠遠不能適應經濟社會發展和人民群眾出行需要，多數城市公共交通出行比例偏低。為從根本上緩解交通擁堵、出行不便、環境污染等矛盾，必須樹立公共交通優先發展理念，將公共交通放在城市交通發展的首要位置。而其首要原則就是要方便群眾。顯然，這里所提到的“樹立公共交通優先發展理念”、“人民群眾出行需要”和“方便群眾”既是公共管理機構的職責所在，對公眾利益的積極回應，也更體現了對公眾享有公共交通便利的權利。公交車限行的決定不僅與公共交通優先發展理念背離，在全國各地都在大力發展公交的背景下成為一朵奇葩，“以至于有網友不敢相信自己的眼睛：確定是限行‘公交車’，而不是多打了一個‘交’字？”[1]也對其可能對公眾乘坐公交車出行造成的利益和權利的損害既沒有盡可能考慮到避讓和避免擴大致害的原則，更缺少補償措施。如此治理，引發公眾吐槽、不滿也就是預料之中的。就私家車單雙號限行來說，在綜合治理基礎上，它或許也是減少交通擁堵和道路通行領域污染源的不得已的舉措，符合公眾利益。在法理上也不存在問題，這屬于公共管理機構之于交通管理的職責問題，也是當代社會中，根據社會經濟發展的需求，公共管理機構對公民行為進行適當規范的具體表現。但這種限行治理措施終究也會對私家車主群體產生負面作用，其一，是對私家車主出行便利的損害和額外增加負擔。為了避免這種影響，他們不得不改變出行方式和行程安排，而諸如可以選擇的打車、坐公交車等方式對于他們來說，存在著既不便利，也額外增加財力支出和時間成本。更有甚者，不少具有剛性出行需要的家庭不得不為單雙號而各買一輛，其額外付出的成本和代價更是不言而喻。其二，從更深層面來說，這種治理措施也涉及到對車主財產權及其使用權的限制。公民買了車以后就有合法的財產所有權和使用權，只要車輛年檢合格，按規定繳納各種稅費和車險等費用，就可以依法上路使用。限行則意味著為車輛劃定了禁區，相當于車輛有不少時間處于停駛狀態，從而導致車輛的使用性能降低，甚至車主無法實現其財產的應有價值。因此，如果在治理過程中僅僅以單雙號限行了之，而不給出相應的限定條件和補償措施，如對已經繳納的各種稅費和保險重新補償等，這種治理措施勢必就會造成對公民私權利的侵犯。與對公交車和私家車的限行限號這兩種治理方式相比，限行后公交免費通過提供免費出行工具來換取限行的推行，實際上就是在治理過程中對公共利益的實現與公民權利的保障雙方盡可能地予以考量，從而既有助于限行的推廣，增強限行的效果，顯著降低交通擁堵、減少污染源這一符合公共利益之目的。同時，以免費公交的形式作為一種補償，以對沖限行給特定公眾或群體所帶來的沖擊，也有助于公民利益和權利的保障。于此，我們也就不難理解，這種治理措施為何被稱之為“拿捏了善治方寸”。

三、公共治理實現公共利益應該最大限度向公眾展示政策善意

社會學上有個詞匯叫“政策善意”，說得是政策制定的初衷應該以公眾利益為準繩。公共治理與傳統的管理和一般治理相比，其重要特征之一就是從公眾利益的角度來管理公共事務，解決公共問題，提供公共服務，從而實現公共利益。這種特征從本質上來說，也是公共治理對公眾的一種政策善意的的展示。如何評判一項具體的公共治理措施是否體現了對公眾的政策善意？筆者以為，其一，它必須將公眾的切身利益放在至關重要的位置考量，要盡量能輻射到最多的群體，最終能最大限度地方便公眾。這樣說，可能是很理想，但如果公共管理機構沒有這樣的態度，要想把公眾動員起來參與公共事務，幾乎是不可能的。事實上，在公共管理機構依然扮演著公共治理的最重要的角色的條件下，其治理理念轉變的重要意義不僅在學術界被反復強調，如俞可平的“善政是善治的關鍵”[5]，在實踐中，也被認為是治理方面存在的主要問題之一，是階段性推進治理過程中的第一層次。其二，在公共利益與個體利益或次群體利益確實不得不發生沖突，后者也確實必須相對作出一定程度的退讓時，公共治理措施不能完全讓后者承擔因退讓造成的負擔并因此使后者產生退讓不值、甚至被剝奪的感受。換言之，這些特定個體或次群體無法從相關的治理措施中感受到一種政策善意。其三，公共治理能否真正釋放出政策善意的效果，并不是完全能夠取決于公共管理機構一方。公共治理面向所有公眾，實現的是公共的價值和內容，同時，如前所述，公眾不是抽象的存在，公共治理必須兼顧到其中的個體或次群體。然而，必須承認，再好的治理措施，也不可能十全十美。更何況，公眾的訴求本來就是眾口難調。因此，公共治理措施向公眾展示政策善意的達成，還應該努力使公眾認識到公共治理措施的普遍和廣泛的公共價值和內容，而非僅僅糾葛于自身利益而難以厘清。在訴諸于自身權利和利益的同時，也能夠對更高層次的公共利益的實現形成一種自覺的、理性的認同、回應并能夠采取合作的行動，最終形成公民與公共管理機構之間的良性互動，即善治。

回到本文作為研究對象的三種機動車治理方式來說，要釋放其政策善意，最首要的問題就是，公共管理機構必須改變以往重管控輕服務，重秩序輕回應的政策理念，必須轉向、明確并強化管理公共事務，解決公共問題只能通過進一步改善、提升公共服務并使之建立在考慮公眾利益、實現公眾權利的基礎之上來實現的思維。特別是隨著法治的推進，公眾法律意識的不斷增強，以往重管控輕服務，重秩序輕回應的政策，越來越遭到公眾抵觸，政策實踐中的隱性或顯性對抗越來越強，政策理念的轉變尤其顯得重要和緊迫。公交車限行和私家車單雙號限行所遭遇的批評和調侃無疑就是政策理念滯后于現實所必然面臨的。反觀限行后公交免費，之所以受到稱道，恰恰在于它在限行的同時，通過公交免費的方式使公眾的出行利益和權益盡最大可能得以保障和保護，讓公眾認識到政府不是為了限行而限行，而是在更廣范圍和更高層次上保障公共利益的實現。畢竟，一個良好的公共環境也是每一個公民的期盼，誰也不愿意看到由于各自追求自己的利益而造成整個環境崩潰，最終大家都沒有得到利益，出現所謂的“公地悲劇”。于此，限行后公交免費既體現出了限行的公益性，彰顯了政策自身的善意，同時也收獲了來自公眾方面善意的理解。其次，政策善意的釋放還必須通過更細致的措施細節，并將之落實到相關的公眾生活領域之中，使公眾能夠切實感受到政策善意之所在。例如，就限行后公交免費而言，如果僅僅是采取免費，雖然也是一種對公眾利益的補償和公眾權利的保障，但它卻又引發了新的一系列問題，如公交運力不足導致乘客爆滿，公交出行條件惡化等；而限行公交就更是失策，顯然是走了一步臭棋。媒體報道稱，某地因為限行公交，當地政府辦公室每天要接老百姓反映問題的電話上百個。[1]群眾的不滿是顯而易見的。因此，即便是限行免費，也必須配套以其它措施細節跟進，在免費之外還需要做很多的加法。只有在免費的基礎上形成盡可能的保障體系，盡量使公眾在出行過程中能夠便利，限行免費才能夠最大限度釋放政策善意。據媒體報道，某地不僅在推出公交免費策略的同時，還在致市民為此造成不便歉意的道歉信中，表示將采取增加車次、延長運行時間等，還力推錯峰上下班。[3]其它一些城市也采取了諸如重點線路增加早晚高峰車和區間車、重要節點安排機動備勤車輛、智能調度中心發揮3G視頻監控作用，實時關注班次運行和車輛客流情況，實現彈性調度、安排站點現場值守并及時反饋信息等保障細節。更有地方利用公交網與公交集團公眾微信平臺及時發布運營信息，乘客可手機下載相關軟件及時查詢車輛運行情況，科學安排候車時間。[6]杜甫詩“春夜喜雨”其中有云“好雨知時節，當春乃發生。隨風潛入夜，潤物細無聲。”公共治理之于實現公共利益不但要做“知時節”的“好雨”，要著眼于宏觀大局，急公共利益之所急，解公共利益之所需，更應該使密織細節之網相伴相隨，于細節之處便利和方便公眾，如此，才有可能使之真正成為受公眾期待和歡迎的“春夜喜雨”。

四、公共治理實現公共利益應該最大限度限制權力任性

隨著“公共治理”一詞頻頻出現在官方文件和社會公眾視野，公共治理的概念已經達到了耳熟能詳的程度。人們一般都認可這種說法：治理意味著一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者，也即治理主體的多元化。毫無疑問，多元化是治理的最重要特性之一，全球治理協會對治理給出的定義是：治理是個人與機構、官方與私人治理其共同事務的總和。世界經濟合作與發展組織認為，治理是指由許多不具備明確的等級關系的個人和組織進行合作以解決沖突的工作方式。[7]我國學者俞可平強調：“治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要”；在我國的立法實踐層面上，由江蘇省第十一屆人大常委會第三十一次會議批準的《南京市城市治理條例》是國內首次提出“城市治理”的地方性立法，該條例規定了多種公眾參與方式，鼓勵城市管理相關部門創新機制，吸收公眾參與城市治理，采取定期召開聯席會議等形式與社會組織之間建立經常、有效的溝通和聯系；還規定了企事業單位參與治理、行業協會及中介組織參與治理等體現公眾參與治理的制度；在該條例的其他章節也規定了諸如公眾參與原則、城市治理委員會、社會協同、執法輔助等反映公眾參與理念的原則和制度。[8]但是，“盡管‘更少統治，更多治理’是人類政治發展的普遍趨勢，但是到現在為止，政府還是最重要的公共權力，公共權力依然是決定國家政治事務最重要的手段。發達國如此，對于中國也是如此。”[5]客觀現實地來看，公共治理中治理主體多元化理念與現實中公共權力的強勢一旦發生碰撞，勢必會遇到后者的挑戰，遇到諸多問題。一方面，在公共治理過程中，公共權力作為最重要的主體，扮演著主導角色，為使公共生活按照一定的規模和秩序有條不紊地進行，其實現公共利益職責的活動必然會影響或制約到其他主體的活動。筆者認為，這不僅是治理主體多元化內在的結構性矛盾所致，在一定程度上也是公共利益與個體利益或次群體利益之間差異性、甚至對立性的必然體現。就此而言，公共治理過程中公共權力相對于其他治理主體的主導性和強勢性就是一種必然存在。另一方面，正因為公共權力對其他主體的影響力和制約力，如果沒有嚴格的界定和限制，它也非常可能產生權力任性。

這種權力任性反映在公共治理過程中，一個突出的表現就是一種懶漢式的管理，或懶政。即面對相關利益群體的龐雜、公共事務的復雜性和政策成本等方面的考量，公共管理機構對本應承擔的公共責任不是盡其最大的能力和智力、盡可能周詳地制定相關政策，而是更傾向于或簡單了事，或消極推諉，甚至予以擱置。如我們在日常生活中經常會聽到、看到和遇到公共管理機構出臺的管理措施中含有的“禁止”“限制”“堅決取締”和“堅決打擊”等用語，這些詞匯大量的、頻繁地出現乃至以被當做管理方實施管理的靈丹妙藥，無不透露出懶政的慣性思維和方式。分析某些地方所出臺的機動車治理措施，它們之所以被批評為“權力任性”，可以說就是這種懶政帶來的必然結果，例如對公交車的限行措施。作為城市載體的公交車，每天承載著城市眾多市民南來北往，是方便市民出行的最主要的交通工具，是典型的公共利益所在。按理說，公共管理機構在出臺限行政策之前應該基于對公共利益的保護盡可能尋找其他解決路徑，而不是簡單地瞬間完成一條限行通知。事實上，在大力發展公交的背景下，有不少地方同樣是為了解決公交車的廢氣排放，采取了增加投入以環保節能車輛更換落后車輛，或提高燃油質量，加快公交車“油改氣”的步伐，或為污染的公交車調整線路，不允許進入主城區等。顯然，這些措施的出臺需要相關公共管理機構付出諸多努力和工作，如對相關公眾利益的考量、對相關狀況的調查研究、與相關部門的協商溝通、解決相關投入成本等等，并在此基礎上，形成相關治理政策制定的嚴肅性和連續性。與此相比，一紙公交限行令，雖則于相關公共管理機構簡單方便、省時省力，卻不得不讓人懷疑其背后的懶政，也不得不令人感受到其中的權力任性。令人遺憾的是，這種懶政和權力任性現象在機動車治理過程中也并非是孤例。如某地就出現了上午說限行，晚上又說不限行，造成當地百姓遭遇“城難進，家難回”的現實尷尬。這也被媒體報道為“有一種權力任性叫‘朝令夕改’”。[9]必須指出的是，這種懶政和權力任性的危害不僅在于對公共利益直接造成嚴重損傷，它同時也在損傷公共治理的績效，更會損傷公共治理的合法性根基。因此，公共治理要實現公共利益，實現良善治理，就必須應該最大限度限制權力任性。