我國職業教育法的發展方向思考

《中華人民共和國職業教育法》（以下簡稱《職業教育法》）自1996年頒布至今已有二十余年。它對于建立符合我國國情的職業教育制度體系、促進我國職工和社會教育制度的發展，起到了巨大的推動作用。

然而，在這二十多年里，我國的社會經濟狀況發生了重大變化。當前實行的《職業教育法》與當下的國家發展戰略有巨大差異，該法在職業教育的性質與定位、職業教育體系構建及職業教育保障實施等問題上，與當前國家發展需要之間存在著不匹配之處，即急速變革的社會經濟狀況已經使得我國《職業教育法》難以滿足現實發展的需要，應考慮及時修訂。

一、《職業教育法》的現狀和問題

就近年來的社會經濟發展狀況而言，《職業教育法》已經相對滯后，主要問題可以歸納為以下四方面：

（一）《職業教育法》的立法理念和定位不夠清晰

首先，結合《職業教育法》制定背景來看，在20世紀90年代，社會上對非全日制教育、技能教育以及實踐型教師人才普遍輕視，這就使得《職業教育法》立法理念和目標的表述相對狹隘陳舊，過于籠統。眾所周知，受教育權是我國憲法賦予每個公民的基本權利，因此，在職業生涯中接受教育也自然應當是受教育權的題中之意。因此，在《職業教育法》的立法理念和目標設定問題上，并不應當僅僅強調職業教育的工具性價值，而是應該更加強調職業教育對于勞動者自身受教育需求與人的全面發展的重大價值，由此彰顯國家和法律對于勞動者基本權利的充分保護[1]。

其次，《職業教育法》對職業教育在國家教育體系中的定位并沒有明確。我國《職業教育法》中雖然規定了職業教育是國家教育事業的“重要組成部分”，但并沒有進一步明確職業教育的基本性質及其在國家教育事業中的意義，特別是沒有對職業教育與普通教育等其他類型教育之間的相互關系進行明確的說明。應當說，在人的“全面發展”理念引領下，職業教育應當成為國家基本教育體系中的基礎組成部分，即國民基本教育的重要內容，這種基本教育的定位，實際上是一種終身型和能力型教育，而不僅僅是短暫性的技能培訓式教育。確立職業教育為終身性和能力型基本教育的性質和地位，與時代發展要求和我國社會經濟發展需要是一致的。在此基礎上，《職業教育法》還應當充分明確職業教育與普通教育的關系，至少明確職業教育和普通教育同等重要，在此基礎上通過立法制度的頂層設計確立職業教育與普通教育的協調發展與良性互動機制。

由于《職業教育法》立法理念與性質定位的滯后，時至今日，在社會公眾心目中，職業教育認同感仍然非常低，人們仍然普遍認為職業院校是高考失敗升學無望的學生的選擇，仍然認為職業院校的學生是成績和素質較差的學生的聚集地。因此，為了實現人的全面發展，大力發展職業教育，職業教育立法理念和性質定位亟待澄清和明確。

（二）《職業教育法》立法過于抽象，明確性和可操作性較差，使得該法的貫徹實施效果大打折扣

一方面，現有《職業教育法》已有規定，雖然條款數量并不少，但很多條款并沒有使用法律術語，而是更多使用宣示性和口號性的政治性話語，由此該法的法律特性以及法律嚴肅性相對較弱。

另一方面，現有《職業教育法》非常籠統，一些涉及職業教育的重要制度和內容并沒有規定。如，就職業教育辦學主體資格而言，該法并沒有對各類各層次的職業教育辦學主體的具體資格、準入條件、法律地位、權利義務及其職責、退出機制以及獎懲規則等問題作出明確規定；就職業教育教學主體資格而言，該法并沒有對職業教育的教師及其有關的教育工作人員的任職資格、任職期限、權利、義務與責任、考核管理等問題進行具體規定；就職業教育辦學資源與相關關系而言，該法并沒有對職業教育與輔助職業教育的社會、企業等資源機構的關系進行明確規定，也沒有對職業教育與普通教育之間的流通、銜接和協調機制進行明確規定。諸如此類重要制度，現有立法都尚待完善。

再者，與前述兩方面內容密切相關，現有《職業教育法》并沒有對職業教育的辦學主體、管理主體、教學主體違反職業教育法律規范行為的法律責任予以明確規定，也沒有規定相應的救濟途徑。

總之，法律的有效，首先在于立法的明確和具體，法律條款應當使用標準的法律語言設定明確的權利、義務、責任以及救濟條款，從而使法律具有可操作性和執行性。因此，現有《職業教育法》應當將明確性和可操作性作為立法修改的基本方向和目標。

（三）《職業教育法》對職業教育的監督管理、評估獎懲機制以及財政保障制度沒有明確規定

教學評價和評估方案與標準以及獎勵促進機制是教學監管中的重要環節，然而現有《職業教育法》沒有相關規定。相關方案、標準和機制的缺乏，在一定程度上致使職業教育的實際辦學機構和教學人員喪失了改革創新的動力和方向，呈現出一種應付差事的不作為狀態。

其次，客觀而言，我國現有《職業教育法》對不同層級的職業教育管理體制并沒有明確厘清和理順。雖然該法已經規定國務院教育行政管理部門負責“職業教育的統籌規劃、綜合協調和宏觀管理”工作，但是，對教育部門的管理職責和權限卻沒有明確的界定，由此自然導致了“政出多門、多頭管理”的混亂局面。這樣，在實踐中各種管理部門往往缺乏溝通協調，加之社會上對職業教育本來就有的輕視觀念，使得職業教育的審批管理以及實際監管考核等制度難以真正有效貫徹，教育質量也隨之降低。

在冰凍地區，管道的埋深需要考慮冰凍深度。根據氣溫的特征，每個地區的冰凍深度是一個動態變化因素，而設計者往往僅是參考往年的冰凍數據，沒有考慮實際情況，造成管道埋深過大或過淺，在后期的施工中需要重新調整埋深，影響施工工期，增加施工造價[4]。

再次，我國當前職業教育的財政保障和經費支持，實際上并不樂觀。如，根據教育經費所占國家國民生產總值的比例而言，4%的要求在1993年就已經有了明確的規定，但實際上，直至九年后的2012年，政府部門才將其落實到位。據此，職業教育在整個國民教育體系中的地位和影響就非常顯而易見了，政府根據法律法規貫徹其教育經費投入的責任和義務就更可想而知[2]。而且，我國現有的職業教育基本上形成了校企合作的辦學模式，當今大多數企業自身在資金投入、銀行貸款、市場開拓、產品研發和稅收等問題上也困難重重，本身就沒有精力和實力再顧及這種公益性事業，企業支持職業教育發展的動力根本不足。

（四）現有立法對世界各國職業教育發展經驗的總結和梳理不夠，世界視野和眼光比較缺乏

法治發展經驗表明，充分借鑒世界各國法制發展的成功經驗，是實現法制現代化和跨越式發展的重要思想和制度基礎。我國現有《職業教育法》缺乏“中國問題、世界眼光”的國際視野，比較研究和借鑒不足。事實上，德國推行的“以教育調節為基礎的企業中心”模式、美國的職業教育終身教育模式等，都可以為我國職業教育立法的發展和完善提供非常好的參考樣本和經驗借鑒。此外，諸如日本、韓國、新加坡等國家的職業教育特點都可以為我國職業教育立法提供非常有價值的經驗[3]。因此，在現有《職業教育法》修改和完善的過程中，參考國際經驗是非常必要的。

二、《職業教育法》發展方向的基本思考

筆者認為，國家立法部門應當在立法理念、法律明確性、監管和保障機制以及立法思路等方面著手，及時修改和完善職業教育法，以有力促進職業教育制度的跨越式發展。

（一）以人的全面發展作為立法理念，將職業教育定位為以終身教育和能力教育為內涵的教育類型

以人為本，實現人的全面發展是中國特色社會主義的重要目標追求，勞動者接受教育是憲法所賦予的基本權利，也是實現人的全面發展和提高綜合素質的基本手段。而且，隨著科技發展和社會急劇變革，知識更新加快，要求勞動者在職業生涯中不斷終身學習，這就為職業教育的立法理念更新和性質重塑提供了重要的思想理論基礎和實踐根據。因此，現有《職業教育法》的修改和完善，首先應當樹立先進的立法理念，即職業教育應當以實現人的全面發展作為立法追求，在此基礎上將該法定位為終身型和素質型的國民基本教育類型。

（二）大力提高《職業教育法》的法律明確性和可操作性

立法應當是嚴謹的，現有《職業教育法》的修改和完善，應當特別注意概念和用詞的準確性和明確性，并盡最大可能使用法律術語，彰顯立法的嚴肅性和嚴謹性。

首先，在職業教育具體制度方面，應明確職業教育辦學主體的主體資格、條件、法律地位、權利義務及其職責、退出機制以及獎懲規則等基本問題。就當前的社會經濟發展趨勢和時代要求而言，應當樹立職業教育大觀念，擴大職業教育辦學主體的范圍，在一定程度上需要突破職業教育公益性和非盈利性的傳統觀念局限，積極鼓勵和推動社會教育力量以及教育企業從事職業教育的辦學活動。特別是，應當明確公有資本和私人資本參與辦學的主體在法律上受平等保護、共同發展的地位，從而擴大職業教育的影響力和社會關注程度。

其次，細化職業教育的教師及其有關的教育工作人員的任職資格、任職期限、權利、義務與責任、考核管理等問題的具體規定。當前特別應當注意的是，如何運用法律、政策和經濟性的手段，充分實現教師對職業教育的職業興趣，整合師資力量，實現由普通教育教師向職業教育教師的傾斜和流動。此外，應當大力培養和鼓勵“雙師”型教師，實現企業技術人員和教師之間的流動和交流，明確職業教育從教人員的基本權利和義務，并制定系列的制度和措施充分保障職業教育教師和學生的合法權益，徹底改變職業教育從業人員素質較低和力量薄弱的局面。

應當在恰當的時機考慮建立職業教育與普通教育的流動和協調機制。在職業教育內部，適當的擴大中等職業教育到高等職業教育的升學人數比例，打破兩者之間存在的政策和制度障礙。在職業教育和普通教育的關系問題上，職業教育向普通教育的轉型和流入非常困難，兩者之間的鴻溝和藩籬非常嚴重。這一現實狀況大大限制了學生和勞動者的選擇可能性和全面發展，往往使得用人單位面對“職業教育的畢業生有技能沒學歷，普通教育的畢業生有學歷沒技能”的選擇尷尬和兩難。

最后，法律的權威性在于權利、義務以及懲罰機制的完備。因此，在《職業教育法》發展方向問題上，通過修改法律完善職業教育辦學主體、教學主體、合作主體以及政府職責部門的義務和責任，以及職業教育學生的權利和義務，是非常有必要的。

（三）建立《職業教育法》監督管理、評估獎懲機制以及財政保障制度

《職業教育法》的發展，應當明確和完善教學監督管理和評估的方案標準。厘清職業教育管理部門的監管職責和權利義務。從我國職業教育的現狀來看，鑒于職業教育的特點，職業教育的監管部門主要涉及教育行政管理、勞動人事保障以及財政等三個基本部門。國家采用法律的方式，在充分對職業教育進行實際調研的基礎上明確上述主體的權責，并以法律的形式予以固定，是一種比較可行和可靠的做法。

建立有效的經費保障機制是職業教育長遠發展的重要前提。實際上，當前我國很多省市職業教育的政府經費撥款等投入并沒有達到國家和法律規定的標準。在我國職業教育的未來發展中，有關經費投入保障的制度設計至關重要。對此，我們可以借鑒美國在這一領域的成功經驗。美國通過立法的形式，確立了聯邦和州政府是經費投入的主體，并對聯邦和州的經費投入分擔比例與總量進行了明確，而且對政府持續穩定投入的制度機制進行了詳細規定。此外，就我國國情而言，為凸顯對職業教育的重視，有關職業教育經費在國民收入和財政支出中的比例也應當予以明確，并就這一比例的有效優先貫徹建立相應的保障制度；建立有關企業與社會資源投入的鼓勵機制，從而拓寬經費投入的來源和渠道。

（四）以開放和包容的世界性眼光通過立法構建中國特色的職業教育體系

我國現有《職業教育法》由于制定于20世紀90年代中期，當初我國的經濟環境和開放程度和當下相距甚遠，當初的法學研究水平和立法技術也遠遠達不到當下水平。因此，當初的《職業教育法》本著“宜粗不宜細”的立法思路，將法律條款規定得過于原則和籠統，缺乏可操作性，而且沒有充分考慮和借鑒國際經驗，在所難免，不宜苛求。當前我國的時代背景和法學研究水平已經發生了巨大變化，為了發揮法律在國家和社會治理過程中的基礎性作用，以往的立法思路應當做出重大調整，徹底改變“宜粗不宜細”的立法思路，特別注重法律的明確性、細致性和詳細完整性，注重法律權利、義務與懲罰機制的明確設定，增強法律的可操作性和嚴肅性。與此同時，充分注重法學比較研究的重要學術和實踐價值，深入了解職業教育在他國的成功經驗，在此基礎上深刻把握其歷史背景和所依賴的制度環境，在與中國當下的環境和形勢進行比較考量基礎上，全面客觀的認識和借鑒國際經驗，在立法過程中以世界的眼光來解決中國自己的問題。

三、《職業教育法》修正的法治意義

通過前述的分析和討論可以知道，我國現有《職業教育法》已經和我國的時代背景和當前形勢脫節，急需修改。在一定程度上，現有立法已經不能很好的適應我國職業教育的現實需要，甚至成為我國職業教育發展的制度性障礙。因此，修改該法，已經非常必要。通過對國外職業教育法經驗的簡要歸納，以及結合我國職業教育事業發展歷程分析，可以確定，職業教育的快速發展，與職業教育的立法與頂層制度設計密切相關，而且，這種立法和制度設計必須是明確和具有可執行力的。也就是說，法治是推動職業教育事業發展的重要制度性方法[5]。因此，為了更好的推進我國職業教育發展，建立中國特色的職業教育制度體系，實現勞動者的全面發展，為勞動者職業生涯提供各種學習機會，我國現有的職業教育制度和立法宜做出重大修改和重新設計。