高職院校兼職教師法律身份問題研究與對策

依法治教是黨和國家在教育領域貫徹依法治國方略的必然要求。高職院校教師隊伍是否滿足法律體系規定的資格條件是衡量依法治教關鍵標準之一。從法律角度梳理高職院校兼職教師在當前法律、行政法規與政策以及實踐中面臨的尷尬處境并針對問題提出合理化解決路徑，有助完善高職兼職教師法律法規體系，促進高職院校全面加強依法治教，提升高素質技術技能型人才培養能力。

一、高職院校兼職教師法律身份與高職發展需要不符

校企合作是職業教育提高職業人才培養質量的把手和途徑，也是融合職業教育理論與實踐的橋梁[1]。而來自于行業企業的兼職教師，由于長期浸潤于行業企業實踐，熟悉行業企業發展現狀與趨勢，熟練掌握企業行業崗位技術技能，從而成為校企合作能否在高職人才培育中發揮實質作用的橋梁和關鍵，沒有兼職教師參與的校企合作往往徒有其表。基于兼職教師承擔著把行業知識、技能傳遞給高職學生的責任，他們毫無疑問地成為主導行業企業進行職業人才培養重要力量，而兼職教師參與的人才培養活動體現在全部教育活動中，既可以體現在校內進行專業課授課或者校內實訓室指導技能，更體現在學生在企業頂崗實習期間的指導過程中。

《職業學校兼職教師管理辦法》第三條規定兼職教師是受職業學校聘請，兼職擔任特定專業課或者實習指導課教學任務的專業技術人員、高技能人才。他們憑借自身豐富的行業企業實踐經驗與技術能力承擔著部分高職專業課程教育以及專業實習任務，是優化高職院校師資結構、強化實踐教學環節的主要途徑[2]，同時使職業教育及時感知行業發展與需求，加強與行業的溝通與聯系。基于此，兼職教師在實踐中成為高職院校師資隊伍不可分割的重要組成部分。

《教師法》第三條規定教師是履行教育教學職責的專業人員。毫無疑問，高職院校兼職教師在教育教學活動中也承擔著思想道德、專業技能、職業修養等方面培育職業人才的責任。而且他們培育的主體與職業院校專職教師培育的主體完全相同。由此可以看到職業院校兼職教師與專職教師所承擔的職責與使命是相同的。然而從法律層面審視這一角色，高職院校兼職教師的身份與地位在法律、行政法規與政策以及實踐中存在諸多矛盾和沖突。問題的存在從根源上影響了兼職教師作用的發揮，不利于高職教育人才培養。

二、教師資格制度法律體系滯后性使高職院校兼職教師身份無法得到認可

教師資格制度是國家對從事教育的人員設置的入門檻，也是各個國家在教師行業通用的職業許可資格制度。當今社會教師誠然在專業知識方面起到引領和指導作用，但他們更重要的任務是承擔全方位育人責任，為國家培育社會主義建設者和合格接班人的重要責任。教師使命光榮，責任重大，國家通過教師資格制度遴選和保障教師隊伍的專業化和職業化。

（一）法律層面漠視高職院校兼職教師身份

1993年，《教師法》規定了教師資格制度及其法律條件，其第十條規定：“國家實行教師資格制度”。隨后該法就教師資格設定了國籍條件、職業道德條件、學歷條件以及專業素質條件。滿足如上條件的中國公民可以通過考試獲得教師資格。對于普通高等學校教師資格認證機構方面，該部法律則授權國務院、省級教育行政部門或者有這些部門委托的高校來開展認定。在中國教育領域，由于《教育法》制定主體是全國人民代表大會，所以其法律效力最高，被認為是教育領域的基本法，也是中國開展依法治教的根本法，該部法律在第四章關于教師部分內容中對教師資格、職務、聘任制度進行了權威規定，而且把“有合格的教師”作為學校設立的基本條件之一。作為教育領域基本法，其他普通法律法規以及政策都不得與其產生效力沖突，因其規定的教師資格制度的權威性不言而喻。雖然不同學者對高等職業教育的類別有不同的看法，有的認為應當歸屬于職業教育類別，有的認為應當歸屬于高等教育類別，但是根據主流學術觀點，高等職業教育應當既具有高等教育屬性也具有職業教育屬性，兩者并不是相互沖突的。比如職業教育在發達的國家中往往和普通高等教育形成立交橋式學分轉換系統，職業教育也可以具有碩士、博士層次教育。1998年《高等教育法》對高校教師資格進行了專章規定。作為《教育法》的下位法，該部法律秉承了上位法的精神并與《教師法》規定一脈相承，明確規定“高等學校實行教師資格制度”。而且其對高校教師資格的身份條件、思想品德、學歷條件以及專業素質條件進行了界定。通過對上述法律進行梳理和分析，發現兼職教師身份與地位沒有得這些法律的提及與界定。

（二）行政法規及規章層面對兼職教師身份界定存在缺失

應當說國務院《教師資格條例》的頒發是我國教師資格制度正式確立的里程碑。按照法律分類，該部法律應當屬于國務院頒布的行政法規。從法律效力位階來講，它的法律效力明顯低于全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律。所以它不能與其上位法相沖突而只能遵守其上位法、執行其上位法要求。所以該條例在第一章總則中就對在各類教育機構中從事教育的人員規定了教師資格許可制度，也即在所有教育機構中從事教育的人員都應當以取得教師資格為前提。《教師資格條例》明確列出“高等學校教師資格”并在第三章第六、七條中規定了獲得高校教師資格必須滿足《教師法》第十條第二款、第十一條規定的身份條件、思想品德以及學歷條件。而且對于如何獲得教師資格也進行了明確規定，即教師資格考試制度及其詳細流程。為使《教師資格條例》更具推廣和執行性，教育部于2000年發布《<教師資格條例>實施辦法》。《實施辦法》對體現教師資格申請者普通話水平、身體素質、心理素質以及其他教育能力等進行了更加細化的規定。但不知出于何種具體原因，《實施辦法》對部分群體放寬了教師資格申請條件，比如獲得博士學位的人員申請教師資格就沒有對普通話水平等條件提出硬性要求。

我國不同層級法律的不同效力主要是由其制定機構的法律地位決定的，我國狹義概念中的法律主要是由全國人大及其常委會制定的，基于法律的權威性及穩定性，對此類法律中確定的制度及權利義務進行修改往往程序嚴格謹慎，導致法律具有滯后性。縱觀上述一系列關于教師資格的法律、行政法規以及部門規章，它們都把合格教師作為高校設置的基本條件之一，都明確規定了合格教師條件必須擁有教師資格。教師資格制度對教師資格身份必要條件的界定使兼職教師處于不被認可狀態，因為實踐中絕大部分兼職教師沒有獲得教師資格，他們參與職業教育的方式主要是承擔專業技術技能的培訓或者實踐指導。他們是職業教育發展需求的產物，法律卻沒有把兼職教師群體納入教師范疇。

三、職業教育法律法規及政策承認并鼓勵兼職教師合理存在

（一）《職業教育法》在法律層面首提兼職教師事項

勞動者素質對生產力發展水平具有重要影響，特別對于服務社會經濟一線的人才來講，勞動者素質及能力決定著社會經濟質量。隨著我國社會經濟不斷發展，產業不斷升級換代，技術技能人才水平成為制約經濟發展的瓶頸。由此我國于1996年制定《職業教育法》。相對于《教育法》在整個教育領域根本法地位，《職業教育法》是我國職業教育領域的工作指南，在設立職業學校基本條件方面，它除了規定應當具有組織機構、章程、教育場所及設備和辦學經費等內容外，另一重要條件就是擁有“有合格的教師”，這是對《教育法》高校設立條件在職業教育領域的貫徹落實。相比于其他法律，該法感受到職業教育對兼職教師的需求并將這一來自于職業教育領域的訴求體現在法律文本之中，比如該法在第三十六條明確規定了職業院校可以根據自身人才培養需求聘請來自于行業企業的專業技術人員或者有特殊技能的人員擔任兼職教師。但該部法律仍然沒有明確規定這些來自于行業企業的人員到職業院校從教是否應當具有高校教師資格。該法順應社會發展要求首次在法律層面明確規定兼職教師事項，也同時把兼職教師法律身份和地位遇到的問題凸顯出來。

（二）《職業學校兼職教師管理辦法》對兼職教師做詳細規定

為勵行業企業人員積極參與職業教育，強化對職業院校學生實踐教育，優化職業院校師資隊伍結構，規范完善兼職教師管理以及明確法律地位，2012年《職業學校兼職教師管理辦法》出臺，該辦法系教育部等五部門制定的部門規章，它第一次明確地界定了兼職教師的含義，從政策上打通了兼職教師按照相關評價標準參與教師系列職務評價通道，而且對職業院校聘請兼職教師的比例做出一般不超過30%的規定。

《職業學校兼職教師管理辦法》規定的兼職教師主要指專業技術人員和高技能人才。兼職教師的主要任務是從事特定專業授課任務或者對學生進行實習指導。結合《職業學校兼職教師管理辦法》第六條規定內容可以發現，該辦法對于兼職教師政治素質、身體素質等條件與其他法律文本規定類似，但是缺少了明確學歷條件限制，更側重于從技術技能層面認可能力，比如規定兼職教師應當具有高級工以上等級職業資格或者是非物質文化遺產國家和省級傳人等。

（三）國家政策層面積極倡導兼職教師發展

高職院校對兼職教師的需求最具發言權。他們對校企合作、工學結合乃至兼職教師的需求往往會直接反饋到教育主管部門并上升到國家政策面。基于此，國家關于發展職業教育相關政策文件認為兼職教師也是從事高等職業教育的高職院校的“合法主人”[3]，要求職業院校聘請一定比例的行業企業兼職教師，也鼓勵行業企業向職業院校輸送兼職教師。

《國務院關于大力發展職業教育的決定》規定了高職院校教師素質提高計劃，鼓勵高職院校優化專兼職師資隊伍結構，面向社會招聘各類高技能人才服務職業教育人才培養，擔任專業課教師或者實習實訓指導教師。同時也強調兼職聘用政策需要被進一步完善。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020年）也做出同樣規定，并根據當前兼職教師執教存在的法律矛盾和沖突，要求制定符合職業教育特點的兼職教師資格標準。對兼職教師的鼓勵政策同樣也體現在《國家教育事業發展“十三五”規劃》第八部分內容中。2018年《教師教育振興行動計劃（2018-2022年）》關于師資隊伍優化行動內容之一就是賦予職業學校設立專崗聘用兼職教師的自主權，要求職業院校與行業企業深度合作，通過雙向掛職、兼職等方式實現師資資源共享，建立教育師資共同體。

盡管《職業學校兼職教師管理辦法》以及相關國家政策都鼓勵兼職教師發展，然而這些文件卻都似乎有意忽視了一點，按照法律規定從事教育教學工作應當具備教師資格，高職院校兼職教師承擔著專任教師的工作職責但是大都沒有高校教師資格。《職業學校兼職教師管理辦法》僅僅是部門規章層次法律，應當符合上位法對于教師資格規定而不是故意忽視它。按照依法治國理念，國家政策也應當以現有法律作為行動依據，亦不能刻意忽視教師資格制度的存在。

四、問題解決法治措施及具體路徑

面對職業教育對兼職教師的強烈需求，法律法規作為上層建筑應當反映時代需求，從多種視角采取多種法治范式解決兼職教師當下困境。

（一）法律效力沖突解決與服務現實為導向的調適

憲法是母法、根本法，具有最高法律效力，其他所有法律、法規、規章、政策及制度都不得與其相抵觸；而法律、法規、規章以及政策也都應當基于其效力高低不同而順應遵從，也即下位法必須服從上位法而不能與其產生效力抵觸。在職業教育領域，依法治教也務必遵從這一原則。

然而法律來源于社會生活而服務于人民需求。國家實現對社會生活的良法而治亦必須密切關注社會經濟、教育等民生領域發展客觀需求，從而對上層建筑制度進行適時修改與完善。政策、規章、行政法規、法律基于其與社會生活的距離不同以及權威性不同而展示出靈活性逐級遞減情形。而法治社會原則下的法律完善大都從政策實踐開始而實現從下到上的變革。兼職教師身份與地位的法治化進程已經從高職發展客觀需要依次傳導至政策、規章、行政法規乃至法律層面，所以其矛盾沖突解決的最終路徑也將是依照法治原則，納入立法程序，對現有法律進行修改完善或者重新立法。

（二）捍衛依法治教原則，堅持教師資格制度

盡管職業院校兼職教師在當前法律及政策體系下陷入窘境，但是在法治社會解決社會矛盾的理性方式仍然是法律，作為教書育人、授業解惑的教師更應當是法治精神的傳播者，法治理念的信仰者，依法治教的捍衛者。

教師職業光榮神圣，也正因為如此，教師行業應當擁有比一般行業更高的入職門檻，只有滿足思想品德、職業道德、學術學歷、技術技能以及心理學、教育學等實質條件并按照法律既定程序獲得教師資格的人，才能具有從事教育的基本條件。教師資格制度是保障教師整體水平不斷提高的重要保證。所以職業院校兼職教師建設應當以堅持教師資格制度為前提。

（三）審視職業教育發展需求，通過完善法律保障兼職教師合法地位

隨著社會經濟的迅猛發展，中國社會主義特色的現代職業教育體系初步建成。高等職業教育為經濟社會發展培育了大批服務一線的高素質高技能職業人才。現代職教理念、理論流派紛呈，人才培養模式爭奇斗艷，校企合作縱深發展。職業教育的發展對職業教育師資提出了挑戰和要求，來自企業行業的兼職教師則是順應和滿足現代職業教育發展的必然要求。德國、日本以及澳大利亞等國家都具有完善的兼職教師法律保障體系。比如實行職業教育雙元制的德國就建立完善而嚴格的兼職教師準入制度，他們的兼職教師數量占到師資隊伍總量的50%，兼職教師多來源于行業企業的資深專家，不僅僅有學歷條件規定以及技術技能的要求。在德國行業企業人員擔任職業教育兼職教師需要經過師范教育培訓才能獲得教師資格。我國教育部2015年教育統計數據顯示，全國各類學校專任教師總數為160.28萬人，兼職教師47.80萬人，兼職教師占比22.97%[4]，距離《職業學校兼職教師管理辦法》規定的30%比例還有很大差距，這說明了我國職業教育對兼職教師具有巨大的需求缺口。而這種現象的存在與當前法律法規對兼職教師資格以及地位模棱兩可的規定密切相關。

基于法律產生的問題應當通過法治路徑解決。兼職教師是構建現代職業教育體系必不可少的師資組成部分[5]。兼職教師現實需求與法規制度滯后性之間的矛盾與沖突應當被立法機關、政府、職業院校以及企業充分關注，拒絕抱殘守缺，創新制度設計。或者修訂原有法律文件，將職業院校兼職教師通過合理方式納入現有法律體系，或者創新設置兼職教師資格法律制度并明確界定其法律地位。但無論采取哪種模式，都應當從專業素質、職業素質、教育教學能力及教育方法角度構建完善的、高標準的兼職教師能力標準體系并輔之以完善的資格培訓、認證和管理程序，從而使兼職教師真正達到任教標準。

（四）政校企三方合力，保障兼職教師權益

除了法律、政策與現實的相互沖突致使兼職教師身份及地位得不到認可外，政府、學校、企業對于兼職隊伍的具體權益保障措施缺失也是影響其從事職業教育工作熱情和歸屬感的重要因素。當前政府吸引企業參與職業教育的配套政策不健全，對兼職教師參與職業教育教學缺乏具體可操作的支持舉措，致使兼職教師職業發展不暢。學校對兼職教師重要性認識還不到位、管理不規范、投入不夠，導致兼職教師工作責任心缺乏，隊伍不穩定。行業企業對兼職教師培育參與不積極、支持不足，導致企業從事職業教育缺乏熱情。鑒于此，政校企三方應當相互聯動，共同構建兼職教師權益保障機制，打通兼職教師職稱評審政策通道，暢通兼職教師職業發展路徑；針對企業參與不積極的問題癥結，制定相應減稅退稅或者獎勵政策，激發企業勇于承擔職業教育社會責任法定義務；學校層面需要規范管理，設置特殊崗位，用待遇和發展平臺吸引和留住高水平兼職教師，滿足兼職教師利益與發展訴求；企業方面則通過與學校構建人才培養、技術研發等利益共享共贏機制實現兼職教師雙重身份價值。

高職院校兼職教師也是高職教育事業的工作母機，是提升職業教育質量的重要動力源泉。在全面依法治教背景下，各方應當為兼職教師從事職業教育提供法治保障，助推高素質職業人才培養水平，滿足人民對高質量職業教育的需求。