公立高職院校章程實施調查報告
——基于江蘇高職院校的調查研究

落實《高等學校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》精神，我國高職院校普遍完成了章程的制定及其核準工作。有道是，“在實現制度目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行”[1]，章程的尊嚴、價值和生命力在于實施，為此，我們在江蘇公立高職院校開展了章程實施的調查研究，旨在以此發現章程實施中的問題，找到解決問題的方法。

一、公立高職院校章程調查設計與組織

《高等學校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》，闡明了高等學校章程的性質、功能、建設原則、內容要素和制定程序，提出了章程實施及其監督的基本要求。辦法和通知是高職院校制定、實施和監督章程的指南，教育行政部門核準章程、實施監管的標準，也成為了我們調查研究的主要依據。經過教職工代表大會討論、院長辦公會審議、黨委會審定、省級教育行政部門核準的章程，厘清了利益相關者的職權，確立了學校的辦學理念，完善了內部治理的結構和過程、謀劃了管理制度體系建構的原則、闡述了辦學自主權運行的規范、總結了學校長期形成的文化特質。我們的調查研究主要圍繞章程推動學校辦學思想統一、內部治理現代化建設、管理制度體系完善、辦學自主權運行等四個方面展開，舉辦者與管理者履行職權、學校歷史文化傳承創新的情況，沒有納入本次調研。

截至2015年年底，江蘇省教育廳官方網站向全社會發布了46所公辦高職院校的章程，屈指算來，這些學校實施章程已經超過一年，課題組選擇了其中的28所學校作為調查對象，包括國家示范（骨干）院校9所，占32.1%，省骨干院校15所，占53.6%，其它類型院校4所，占14.3%。我們向每所學校發放調查表20份，共計560份，收回有效調查表532份，占95.0%。參與調查的人員中，學院黨政領導36人，占6.8%，黨政職能部門、教育輔助單位領導264人，占49.6%，二級學院（部）領導180人，占33.8%，學術委員會中的普通教師52人，占9.8%。對調查獲得的數據處理后，課題組成員分頭就典型問題，與12所學校的34位中層干部進行了電話交流、面對面探討。

二、公立高職院校章程調查結果與結論

（一）章程推動學校辦學思想統一

1.章程的宣傳學習沒有得到足夠重視。調查表明，認真或比較認真組織中層以上干部、教師學習章程的學校分別為65.0%和46.6%，沒有在中層以上干部、普通教師中啟動學習活動的學校分別占8.3%和17.7%。交流中發現，絕大部分學校在章程制定過程中，開展了征求教職員工意見的工作，但收集到的意見寥寥無幾。

2.干部和教師認識章程缺乏廣度和深度。調查者認為，中層以上干部中，全面系統或較為全面系統了解章程者占56.8%，對章程確立的辦學定位、特色定位、發展目標及其策略理解或基本理解者占71.3%；普通教師中，相關比例分別為29.7%和23.1%，大部分教師對章程內容一知半解。

（二）章程推動內部治理現代化建設

1.黨委領導下的院長負責制有效落實。面對我們列舉的黨政領導班子九項職責，89.8%和87.9%的調查者認為，黨委、行政領導班子履行職責好或比較好；黨委會、院長辦公會執行章程確立的議事規則一樣可圈可點，好評率（好或比較好）分別達到93.6%和92.9%；黨委書記、院長的領導力也為被調查者肯定，人格威信、人文涵養和民主作風，學習研究、改革創新和組織協調能力，把握教育方針、教育規律和工作邊界的總體好評率達到87.2%和86.7%；分別有83.9%和82.8%調查者認為，黨委會、院長辦公會議人員心存統一的目標，具有較強的大局意識和批判精神，黨委會、院長辦公會的議事生態好或比較好。

2.學術委員會建設亟待重視。制度化開展學術委員會換屆的學校占78.6%，學術委員會成員中普通教師超過半數的學校只有22.2%，由教學、科研一線教師或二級教學單位領導擔任學術委員會主任的學校僅占9.1%；學術委員會履行職責的好評率為79.4%，被調查者反映，學術委員會在學校發展中的應有地位尚未完全確立，政治權力、行政權力侵蝕學術權力的現象仍然比較嚴重。

3.教職工代表大會的作用有待進一步發揮。教代會代表參與學校管理、發揮督導作用的好評率為75.0%，被調查者認為，教代會代表的主人翁意識需要進一步強化；教代會執委會發揮作用的好評率為79.0%，被調查者反映，執委會成員中行政領導偏多，“裁判員”與“運動員”重疊影響了監督實效的提升；教代會提案處理好評率為79.8%，依調查者的觀點，代表提案、院長處理提案的質量都有較大的提升空間。

4.理事會建設實效低迷。在示范（骨干）院校居多，《普通高等學校理事會規程（試行）》頒布近三年的今天，尚有36.5%的高職院校沒有成立辦學理事會；成立理事會的學校中，僅僅41.9%的學校建立了規范的會議制度，能夠制度化召開工作會議；理事會作用發揮的好評率僅為54.9%，被調查者反映，成立理事會更多是為了滿足國家和省骨干院校建設的要求，理事會作用發揮與人們的期望相距甚遠。

（三）章程推動學校管理制度體系建設

1.管理制度的科學性有待提高。實施章程，80.5%的學校啟動了管理制度“廢改立釋”工作，著力建立章程統領的、科學的管理制度體系，專業建設、素質教育、科技研究、人財物管理的制度正在不斷完善；76.8%的被調查者認為，學校沒有梳理制度體系的層次及其相互關系，制度缺失、重疊、矛盾的“病癥”沒有因“廢改立釋”而根治。

2.制度的程序公正意識需要強化。80.9%的被調查者反映，章程頒布后，學校的重要制度出臺都注重聽取教職員工意見，但管理制度建設規劃、合章程審查、征求利益相關者意見、權威決策機構審定的長效機制尚未建立，學校重規則合理性、輕程序公正性的思維習慣沒有多大改變。

3.二級學院（系）的內部管理趨向規范。91.3%的被調查者認為，黨政共同負責制在二級學院（系）得到了認真或較為認真的執行，二級學院黨政領導班子工作總體和諧；88.7%的被調查者反映，二級學院（系）建立了規范或較為規范的黨政聯席會議制度，黨政領導班子通過聯席會議決策、檢查本單位的工作。

4.質量保障和師生權益保護制度正在完善。作為章程強調的兩項重要制度——全面質量保障制度、師生權益救劑制度建設引起了一定重視，分別有78.9%和79.7%的被調查者認為，相關制度建設正在扎實或比較扎實地推進。

5.章程監督制度建設任重道遠。章程頒布一年來，76.8%的學校建立了章程執行的監督機構，建立了監督機構的學校中，98.0%的學校形成了監督工作的機制；75.0%的被調查者認為，統籌教代會及其執委會、紀委、監察室、審計處、教學督導室等監督機構監督章程實施的工作亟待改進。

（四）章程推動辦學自主權運行

1.專業設置與調整、招生計劃編制日益規范。伴隨著章程建設的推進，《高等教育法》賦予高等學校的專業設置、招生計劃編制權回歸到了高職院校，87.2%的被調查者反映，學校建立并認真執行了專業設置與調整制度；90.2%的被調查者反映，招生計劃編制制度已經形成，整個工作規范或比較規范。

2.人才培養、科技研究管理普遍認可。圍繞人才培養要素、建立和執行制度的整體好評率達到82.9%，人才培養方案制定、課程標準開發、教學資源配置、教學管理與改革、教學團隊建設、實踐基地建設等環節的好評率超過或接近80.0%；科技研究管理制度設計及執行的整體好評率達到84.4%，除課題（項目）成果推廣好評率75.6%以外，課題（項目）立項、開題、過程、結題管理好評率超過或接近85.0%。

3.資源管理全面首肯。教師隊伍建設制度設計及執行的整體好評率為82.5%，除績效評估與獎懲外，隊伍發展規劃、人員招募、入職與崗位培訓的好評率都超過80.0%；財務與資產管理制度設計及執行的整體好評率為86.7%，財務預算、經費使用管理、物資采購、固定資產管理好評率均超過或接近85.0%，年度財務審計、領導離任審計和重大項目審計好評率達到88.4%。

三、公立高職院校章程貫徹落實的對策與建議

（一）加強宣傳學習，激發章程實施的內生動力

章程的實施是高職院校全體師生、乃至校內外利益相關者的集體行動，“集體行動的前提是取得觀念的一致，宣傳學習是不可忽視的有效方式。”[2]史蒂芬·科維的研究表明，一種習慣的養成依賴于知識、技巧和意愿的統一，知識指知道這種習慣是什么，為什么要培養這種習慣；技巧指在實踐中如何實踐這種習慣；意愿則是習慣的最高層次，表明發自內心認同并實踐這一習慣[3]。當我們期待教職員工養成自覺執行章程的習慣時，首先要在章程的宣傳學習上下功夫，應當通過會議動員、專題講座、新媒體傳送、集體學習、小組討論等多種形式，幫助大家認識章程的意義，理解章程的內涵，掌握執行章程的要求，建立起實施章程的共同目標和愿景，使得章程實施沿著“共識—共鳴—共行”的路徑前行。高職院校需要總結分析章程實施的經驗教訓，正視章程宣傳學習上存在的問題，切實改進工作，打牢宣傳學習這個基礎，唯有如此，才能使章程的思想內心于教職員工之心、外化于教職員工之行，固化于教職員工之性。

（二）明確職責，強化中層以上干部的責任

章程實施非一朝一夕，落實責任、明確任務，建立長效機制是應然選擇。就章程功能而言，章程作為國家法律法規的“下位法”，學校制度體系中的“最高法”，引導和規制的是學校辦學中的基本問題、基礎工作，而解決基本問題、推進基礎工作主要依靠學院領導和中層干部。從質量管理的視角審視章程實施，增強學院領導、中層干部的章程意識、章程知識和執行技能也應當擺在突出位置，因為“任何質量管理必須從改善組織管理和管理者素質入手。”[4]因此，學院領導和中層干部對待章程的態度、認知和技能，是章程實施的關鍵。

校黨委擁有領導權與重大事項決策權[5]。《高等教育法》明示，黨委負責學校基本管理制度建設，因此，黨委必須加強對章程實施的領導，把握方向、系統謀劃、確立準則、加強監督，保障章程確立的辦學綱領得到貫徹落實。院長要履行行政 “一把手”責任，認真落實黨委決議，完善章程執行制度，優化章程執行環境，提高章程執行人員能力，圍繞章程的落地生根出實招、求實效。中層干部要敬畏章程，堅決維護章程尊嚴；要準確把握章程內涵，自覺用章程精神指導和檢驗部門工作，創造性地將章程的思想滲透在日常工作中。

高職院校可以考慮成立黨委、院長辦公室牽頭，校內外利益相關者組成的章程實施機構，具體負責解釋章程條款、制訂實施計劃、檢查實施工作、審核規章制度與規范性文件的合章程情況，以及提出章程修改動議、編制草案等工作，協調全校各部門和各單位齊心協力、步調一致實施章程。

（三）注重監督，建立章程實施的問責機制

實證研究表明，由于種種原因，高職院校的制度規矩經常會因人因事改變，制度權威時常受到挑戰，高職院校管理中的制度嚴肅性亟待加強[6]。事實上，“在每一個群體中，都有不顧道德規范，一有可能便采取機會主義行為的人；也都存在這樣的情況，其潛在收益是如此之高，以至于極守信用的人也會違反規范，有了行為規范也不可能完全消除機會主義行為。”[7]正因為如此，《高等學校章程制定暫行辦法》《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》，對建立章程實施監督制度提出了明確的要求，章程實施的監督不可或缺。

應當充分發揮教代會及其執委會、紀委、監察室、審計處、教學督導室等監督機構的監督作用，強化他們監督章程實施的責任和要求，形成網絡化的章程實施監督體系，分工負責、各司其職，有條不紊監督章程的實施。要建立相應的問責制度，強化監督結論的應用，把章程執行與教育事故懲處、績效工資分配、崗位聘任、職稱評定、職員晉級、干部選拔任用、先進個人和集體表彰等結合起來，使得遵從章程的行為得到肯定，違反章程的人員付出代價。

（四）深入推進“廢改立釋”，完善章程統領的管理制度體系

高職院校制度由上下銜接的章程、基本管理制度和具體規章制度構成，上位制度引領下位制度建設，下位制度深化上位制度精神[8]。缺乏基本管理制度、具體規章制度的支撐，章程的思想和要求將無法落地。高職院校要以章程統攝管理制度“廢改立釋”，著力消除業已存在的管理制度缺失、重疊和矛盾現象，增強管理制度的科學性。

制度是規則、對象、理念構成的整體，規則和對象是顯性的，理念是隱性的。理念是制度所蘊含的價值追求和目標理想，理念之于制度猶如靈魂之于身體，人不可一日無魂，制度不可一時無理念，很大意義上，制度不過是一定理念的實體化和具體化，日常所說的好制度與壞制度之分，實質是好理念與壞理念之別。作為“綱領法”的章程，確立了學校辦學的系統理念，基本管理制度和具體規章制度建設要將這些理念滲透在字里行間，使得章程確立的理念在制度運行開花結果。

制度的公平正義包括規則和程序兩個方面，“忽視程序對于制度建設是一種嚴重的危害”[9]。高職院校要健全制度制定程序，制度草案形成后，必須組織合章程審查、征求利益相關者意見、實施專家論證，對于重要的制度應組織聽證，在此基礎上方能遞交決策機構審定。其次要強化執行程序設計，涉及學校重要決策、行政行為和學術行為的制度，必須對決策程序、行政程序和學術程序進行設計，必要時，可以通過建立制度下位的執行規范，全面深入地論述制度的執行程序，確保好的制度得到合理有效的執行。

（五）完善政策機制，強化章程實施的指導和監管

無論是從教育行政部門的工作職能、高等學校共同治理的應然邏輯，還是從章程上承國家法律法規、下啟學校內部規章制度的基本性質、高職院校工作動力激發的思維習慣，當前，深入推進高職院校章程實施，省級教育主管部門必須加強指導、強化監督，唯有如此，高職院校章程實施才能取得事半功倍的成效。

應當圍繞統一學校辦學思想、推動內部治理結構現代化、完善章程統領的管理制度體系、規范行使辦學自主權、塑造高職院校精神、健全章程執行的監督體制機制等方面提出指導意見，指導高職院校以章程實施為契機，規范辦學行為，提升辦學能力和水平。

應當組建以章程核準專家為骨干的專家委員會，建立“高職院校自查、專家網絡普查、專家組現場（抽樣）復查”的工作機制，對高職院校章程的實施情況進行專項督查，強化高職院校的 “章程意識”，發現并改進章程實施中存在的問題，進一步指導章程的實施。

應當建立高職院校章程實施監督的長效機制，將章程實施納入領導干部述職述廉、院長年度工作報告、學院年度質量報告、黨建工作巡視、人才培養工作評估等日常工作，督促高職院校落實《高等學校章程制定暫行辦法》、《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》的各項要求，發揮章程在學校發展中的基礎性、長期性和穩定性作用。

應當深入落實《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，將涉及專業、編制、崗位、進人用人、職稱、薪酬、經費、資產管理等八個方面的十六項自主權切實下放給學校；推動完善行業企業參與高職教育制度，為高職院校依法自主辦學創造良好的外部環境。

我們告別了無章程辦學的時代，我們也完成了章程的制定，毋庸諱言，章程的實施比章程的制定更加重要、更加復雜、更加艱巨。只有我們進一步凝聚共識、落實責任、強化監督，才能開創一個依法治理、依章辦學的新時代，才能提高技術技能型人才培養的質量，從而辦出人民滿意的高等職業教育。