淺析政策執行環節存在的問題及如何應對

邵帥

公共政策執行是一定的機構或人員，為了實現既定的政策目標而采取的各種行動。在諸多活動中，最重要的是組織政策執行人員，向社會解釋政策方案，采取具體的行動措施實現政策目標三項內容；公共政策執行又是一定的組織行為，即政策執行人員的行為都是按照明確的組織結構和組織原則，依據一定的權力和職責分配關系，遵循系統的運行程序和方式進行的。

公共政策執行是政策運行過程的重要環節，它是政策目標得以實現和落實的保證。政策執行的結果既是檢驗政策是否科學的基本標準，又是后續政策制定的重要依據。當前我國正處于改革開放的新時期，政策的分配功能和導向作用進一步加強，對政府的政策執行提出了新的挑戰。因此，加強政策執行研究，分析這些偏差的具體表現及導致其產生的阻礙因素，并對相應的解決對策進行探討，對于提高公共政策執行的有效性，保證政策目標實現具有重要的意義。

案例政策：2012年5月29日，中共陜西省委辦公廳、陜西省人民政府辦公廳頒布了《關于貫徹《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》的實施意見》。意見內關于城鎮社區專職工作者的信息有如下：

1、1000戶至2000戶的社區配置社區專職5人，2000戶至4000戶的社區配置7人，4000戶以上的社區配置9人，規模特別大的社區可適當增加。社區專職工作人員主要在社區服務站工作，社區服務站配備站長、副站長和若干專職工作人員。提倡“兩委一站”組成人員交叉任職。社區服務站由街道辦事處下派2名正式工作人員負責，其他專職工作人員由市級相關職能部門提出用人計劃，由市級社區建設指導機構面向社會公開招聘，統一招考，統一報酬，統一管理。

2、各級政府要制定優惠政策，吸引各類優秀人才到社區居民委員會工作，并將社區工作者納入“社會工作者”職業序列，取得助理社會工作師以上資質證書者優先招聘，逐步推進社區居民委員會工作人員的專業化、職業化、年輕化。

3、鼓勵社區專職工作人員以及黨政機關、企事業單位在職或退休黨員干部、社會知名人士參與社區居民委員會選舉，經過民主選舉擔任社區居民委員會成員。鼓勵高校畢業生、復轉軍人等優秀社會人才到社區擔任專職工作人員。力爭用三年時間，實現全省每個城鎮社區有3名義上高校畢業生從事社區管理與服務工作。

2012年底起，陜西省因要加強社區建設而決定開始每年一次的城鎮社區專職工作者的統一招考工作。因此連續三年陸陸續續的有大學生進入到社區工作。

由于社區建設在陜西只是剛剛起步三年時間，因此，政策的落實執行并不是很到位。一是人數問題，連續招考了三年，但是并不能保證每個社區都有3到5名專職工作者，原因有下：社區硬件設施不到位，沒有辦公場所能夠容納下這么多的新增社區專職工作者進入；許多社工被街道辦事處或者所在區縣的其他單位借調，幫別的部門干活，不能做到真正的人到社區，為社區服務。二是工作分工。政策規定社區服務站和居委會是兩個不同的職能部門，前者承擔的是政府下派的各類政府性工作，后者是居民自治組織，在社區建設改革之前，一直是居委會將自治工作和政府性工作兼任，社區專職工作者真正介入后，不能明確的分化，而是和居民委員會的人員混在一起承擔所有工作。許多專職工作者在被分配到社區后，都是哪里需要就去哪個窗口幫忙，并沒有固定的工作分工和角色承擔。這是由于居民委員會本身的不正規性和各個社區主任書記的不重視不了解政策造成的。三是政策中涉及的鼓勵社區專職工作者積極參與社區居民委員會的換屆選舉方面。事實上，大部分社區專職工作者進入社區后，都遭到了社區老人手的排斥，大致因為“他們又年輕又沒有工作經驗，為什么一進來工資就比我們高”，僅這一個矛盾點造成了廣大社區專職不能很好的融入社區工作，就更不要說參加社區的換屆選舉了。以上三點是該政策在實施過程中遇到的最普遍最大的問題，幾乎所有的社區專職工作者在工作一段時間后都有如此感受。

陜西省出臺該政策的目的是為了加強城鎮社區的建設工作，是我省全面建設西部強省，全面深化改革不可或缺的一部分，加強了社區建設，有利于保障和改善民生，提高居民的生活質量，有利于居民群眾參與社會管理，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。然而在這三年期間，這種效果有卻甚小。筆者并不是否認招考社區專職工作者這一舉措，反而應大力提倡。在這三年里，許多大學生加入到社區工作之后，的確收到了上級政府各部門各單位的好評，他們普遍反映社區的工作效率提高了，下放給社區的許多工作也不需要多次反復講解，就能收到成效。的確，社區專職工作者在進入社區后承接了社區的大部分工作。但是為什么說這一政策實施效果并不理想呢？首先是領導因素。每個社區的主任和書記并不一定是高學歷高素質高能力的領導者，他們大多是單位職工的家屬，工作有原先的家委會演變成如今的居委會，由于經驗豐富，群眾基礎好才一直留任。因此他們不能很好的進行用人，分工，管理，領導工作。其次是同事因素。現如今每個社區里的工作人員加起來都有十余人，除了兩委會干部5人左右，2名社區專職工作者之外，其余都是社區協理，他們大部分以前是全職太太，后來安排進社區做協理工作，工作內容不固定，工資不高。這些人不能夠很好的工作，并不是他們不愿意好好工作而是很多工作對于他們來說力不從心，比如使用電腦制作傳送各類文件表格。其次，社區原本的工作人員都是同一個家屬院的，他們比較排斥新進的大學生工作者，導致不能團結的工作溝通。使得為居民服務建設和諧社區的工作目標大打折扣。

綜合來看，陜西省在加強社區建設的工作中還有很大的發展提升空間。我們應該多和南方一些社區建設起步較早的城市多溝通，多學習，多交流。社區建設的好，城市才會發展的好。加強城鎮社區建設是一個好的政策，也是一個好的出發點，縱觀全國來看，發達城市的社區建設工作都搞得非常的好，社工隊伍也是在全國前列走著，因此陜西省在該政策的執行上還有更長的路需要探索。

根據以上案例如何正確的把握好政策執行這個環節呢。首先要整合國家利益、局部利益和個人利益。政治體系的整體性、統一性、合法性客觀上要求政治體系內各層次、各要素的利益整合，社會主義國家的利益是個人利益、集體利益、國家利益的統一，是全局利益與局部利益的統一。通過這種整合，使個人利益、局部利益、國家利益三者得到合理配置，從而避免因利益沖突而導致的公共政策規避。

其次要加強公共政策制定及其執行的民主化、科學化、合法化。上級政府面臨政策問題，應該充分發揚民主作風，聽取廣大利益主體的意見，綜合平衡國家利益、地方利益以及個人利益，充分發揮專家智囊團的知識才干，以保證公共政策制定的民主化、科學化。

最后還要建立有效的政策執行機制，強化監督控制。政策控制是政策運行中不可缺少的環節和手段，只有實行有效的政策監控，才能防止政策失控，才能根據不斷變化的客觀情況對該政策進行及時的調整和完善。

參考文獻

[1]鄭姍姍. 政策執行控制機制的研究[D]. 南開大學：鄭姍姍， 2011

[2]陳振明. 《公共政策學》P245endprint