“少子高齡化時代”日本應(yīng)急管理新特點及對中國的啟示

顧令爽　楊小林　劉濤

摘要：日本擁有完備的防災(zāi)與應(yīng)急管理體系。進入21世紀(jì)以來，日本逐漸步入少子化、高齡化社會，隨之產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟及社會安全等多方面的問題。日本在防災(zāi)與應(yīng)急管理方面首先要面對的是人手不足的問題，即防災(zāi)主體虛弱化問題。隨著我國即將進入老齡化社會，同時國民生育欲望降低，在不遠的將來也將面對與日本相同的問題。因此，我國應(yīng)汲取并借鑒日本為應(yīng)對“少子高齡化時代”所采取的防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急管理對策，做到未雨綢繆，防患于未然。

關(guān)鍵詞：日本；少子高齡化；防災(zāi)對策；啟示

一、引言

進入21世紀(jì)以來，日本逐漸步入少子化、高齡化社會，隨之產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟及社會安全等多方面的問題。日本擁有完備的防災(zāi)與應(yīng)急管理體系，其國民具有強烈的危機意識，即便如此，步入少子高齡化社會的日本在防災(zāi)與應(yīng)急管理方面也面臨著許多問題。首先是承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急救援的人手不足問題；其次是防災(zāi)主體或組織虛弱化問題。針對上述情況，日本政府為應(yīng)對“少子高齡化時代”防災(zāi)減災(zāi)采取了一系列的措施，并取得了一定的成效。隨著我國即將進入老齡化社會，同時國民生育欲望降低，在不遠的將來也將面臨與日本相同的問題。本文旨在分析日本應(yīng)對“少子高齡化時代”的防災(zāi)對策及其對中國的啟示與借鑒。

二、“少子高齡化時代”日本應(yīng)急管理新特點

日本的災(zāi)害救助體系由受災(zāi)個體的“自助”，多種救助主體合力的“共助”以及政府和地方公共團體的“公助”組成。阪神大地震以及東日本大地震的數(shù)據(jù)表明，60%～90%的被救人員是由“自助”、“共助”等救援主體救助出來的。因此，伴隨著人口老齡化以及生產(chǎn)年齡人口比例的下降，必然會降低承擔(dān)“自助”、“共助”任務(wù)的相關(guān)主體的相應(yīng)能力。

（一）日本“少子高齡化時代”及地域防災(zāi)能力的現(xiàn)狀

防災(zāi)人手不足問題顯著。在日本，消防團（日本地方政府非常規(guī)消防專職機構(gòu)，主要任務(wù)包括防火滅火、應(yīng)急救援以及防災(zāi)抗災(zāi)等）直接擔(dān)負地域防災(zāi)任務(wù)，消防團員的年齡構(gòu)成及人員的多少直接影響地域防災(zāi)能力的強弱。從1960年到2015年的45年間，日本的消防團員數(shù)由159萬減少到86萬，并有逐年遞減的趨勢。同時，消防團員的年齡構(gòu)成也逐年顯現(xiàn)老齡化的趨勢。消防團員人數(shù)的減少以及老齡化趨勢，必將影響災(zāi)害發(fā)生時的地域防災(zāi)能力。另一方面，由社區(qū)居民組成的民間防災(zāi)組織—“自主防災(zāi)組織”的數(shù)量以及“自主防災(zāi)組織”家庭參與率正在逐年減少，這表明由于少子化及老齡化的原因，地域社區(qū)內(nèi)部也正面臨人手不足的問題。

生產(chǎn)年齡人口長期減少。作為“共助”任務(wù)核心的生產(chǎn)年齡人口總數(shù)（15～64歲可生育男女總數(shù)），擔(dān)負著防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援及災(zāi)后重建等重任，其多寡和變化趨勢直接影響“共助”的效果。日本的生產(chǎn)年齡人口數(shù)在1995年達到頂峰，為8716萬人；從1996年開始減少，2015年減少為7800萬人，并有逐年減少的趨勢；據(jù)推測，到2060年，日本的生產(chǎn)年齡人口數(shù)將減少到4418萬人（日本國立社會保障人口問題研究所推測值）。另外，生產(chǎn)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤苍谥鹉晗陆担瑥?010年的63.8%下降到2060年的50.9%，0～14歲人口比重由13.2%下降到9.1%，65歲以上人口比重由23%增加到39.9%（日本國立社會保障人口問題研究所推測值）。這表明，人口少子化、老齡化導(dǎo)致承擔(dān)“共助”重任的“核心層”正呈現(xiàn)弱化趨勢。

防災(zāi)組織參加意愿降低。根據(jù)日本內(nèi)閣府2016年的一份調(diào)查報告顯示，46%的日本國民傾向于在家里進行日常防災(zāi)準(zhǔn)備，而愿意參加“自主防災(zāi)組織”、“消防団”等防災(zāi)組織的人數(shù)只占總調(diào)查人數(shù)的5%，比例相當(dāng)之低。表明日本大部分國民無力承擔(dān)更大責(zé)任。

（二）日本國民的日常活動及防災(zāi)措施現(xiàn)狀

為提高國民的防災(zāi)意識，規(guī)范國民的避難行動，在合適的時間采取適當(dāng)?shù)拇胧袷┘佑绊懢惋@得十分必要。日本政府通過對民眾進行一系列的調(diào)查研究，為政策制定提供依據(jù)。

國民的日常活動時間。為明確在什么時間應(yīng)該組織什么樣的防災(zāi)活動，就需要對國民的日常活動時間進行分析。根據(jù)日本政府的調(diào)查，日本國民的工作時間較長，業(yè)余活動時間雖然不長但是民眾參與率較高。不同年齡層的國民日常活動時間也不同，如，30～50歲的人群工作時間最長；10～20歲和60歲以上人群業(yè)余時間最多。因此，可針對不同年齡層的人群在不同的活動時間內(nèi)進行防災(zāi)活動。為使國民參與到防災(zāi)行動之中，可呼吁企事業(yè)單位進行防災(zāi)活動，并在報紙或網(wǎng)絡(luò)媒體上刊載專欄報道，同時積極推動國民在工作中或閑暇時多接觸有助于提高防災(zāi)意識的新聞或網(wǎng)絡(luò)媒體，定會對推進防災(zāi)活動產(chǎn)生積極的效果。

國民獲得防災(zāi)信息情報現(xiàn)狀。根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查，日本國民獲得情報信息的手段主要包括電視媒體、ICT（Internet Communication Technology）及口頭傳播。不同年齡層對不同情報媒體的利用情況不同，年輕人喜歡使用SNS （Social Networking Service）等ICT媒介，老年人經(jīng)常使用報紙和傳單等傳統(tǒng)媒介。說明可以通過不同情報媒體針對不同年齡層提供信息情報。

防災(zāi)意識及行動。超過6成的日本國民認為日本將來有可能發(fā)生重大災(zāi)害事件，另一方面，不到4成的國民為應(yīng)對重大災(zāi)害做好了充足的準(zhǔn)備。從不同年齡層來看，年輕人防災(zāi)準(zhǔn)備不足并且年齡越大應(yīng)對災(zāi)害的準(zhǔn)備越要充分。同時，認為不太可能發(fā)生重大災(zāi)害的人群對防災(zāi)的準(zhǔn)備越不充分。由此可見，是否認為可能發(fā)生重大災(zāi)害與是否進行防災(zāi)準(zhǔn)備是正相關(guān)的關(guān)系。因此，為有效推進防災(zāi)準(zhǔn)備，增強民眾的防災(zāi)意識、特別是增強年輕人的防災(zāi)意識就顯得極其重要。

承擔(dān)主要防災(zāi)任務(wù)的防災(zāi)主體。日本內(nèi)閣府的防災(zāi)意識調(diào)查顯示，18.7%的日本國民（所占比例最高）認為地域的“自主防災(zāi)組織”和“消防團”是今后應(yīng)對重大災(zāi)害事件防災(zāi)主體，應(yīng)該對其持續(xù)強化。其次是由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的民間組織及當(dāng)?shù)氐牡赇仭⑵笫聵I(yè)單位和工廠等。endprint

（三）日本“少子高齡化時代”的應(yīng)急管理對策

基于國民日常活動的防災(zāi)措施。首先，加強對各種工作場所及各種同學(xué)會的防災(zāi)應(yīng)對措施推進行動。其次，對參與各種校園活動的學(xué)生及其家長進行協(xié)作、互助、分享等訓(xùn)練。最后，在工作場所實施應(yīng)急演練，在大型購物中心組織商戶、工作人員及消費者進行災(zāi)害避難訓(xùn)練。例如，在每年11月5日的“海嘯防災(zāi)日”當(dāng)天，每年都有企業(yè)進行防災(zāi)訓(xùn)練。

有效利用ICT等技術(shù)手段。針對“少子高齡化”時代防災(zāi)人手不足問題所帶來的各個方面的影響，有效利用各種技術(shù)手段可有效填補各種不足。無論是在平時還是在緊急時刻，進行防災(zāi)應(yīng)對首先要接觸各種各樣的情報信息。近年來，日本內(nèi)閣府防災(zāi)部門首先利用社交媒體發(fā)送防災(zāi)情報，已經(jīng)在年輕人中得到了高度的評價，發(fā)揮了重要的作用。其次，利用智能手機導(dǎo)航功能，在突發(fā)事件發(fā)生時可指引去往避難場所的路線，也可指導(dǎo)應(yīng)急演練。最后，目前已經(jīng)開發(fā)出了災(zāi)難發(fā)生后擁有照顧被救者及受災(zāi)者的機器人，并投入到了實際使用之中。當(dāng)今，各種技術(shù)的發(fā)展為人們無論是心理上還是生理上進行防災(zāi)應(yīng)急提供了極大的便利。

面向“少子高齡化時代”的防災(zāi)對策。日本為應(yīng)對“少子高齡化”時代的到來以及生產(chǎn)年齡人口比例下降等事實，針對普通民眾做了大量的防災(zāi)應(yīng)對工作并采取了多項措施。首先在2015年9月成立了“防災(zāi)推進國民會議”，聯(lián)合全國經(jīng)濟界、勞動界、教育界以及各個政府部門組成了全國性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過有效利用網(wǎng)絡(luò)媒介向公眾提供宣傳情報信息，以提高國民的防災(zāi)意識。另外，做為網(wǎng)絡(luò)時代的信息發(fā)送工具的防災(zāi)相關(guān)綜合門戶網(wǎng)站的“TEAM防災(zāi)日本”也正在日益發(fā)揮其作用。最后，將防災(zāi)應(yīng)對措施擴展到國民日常活動及各個社團活動之中，并針對社會各個階層推進防災(zāi)相關(guān)普及啟發(fā)活動。

三、日本經(jīng)驗對我國的啟示

（一）我國的人口結(jié)構(gòu)及未來發(fā)展趨勢

“嚴(yán)重少子化”。改革開放以來，中國青少年人口從數(shù)量到占總?cè)丝诘谋戎囟荚诔掷m(xù)下降。根據(jù)“中國統(tǒng)計年鑒2016” 統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1982年到2015年，中國0～14歲人口總數(shù)由34146萬人減少到22715萬人，所占比重由33.6%下降到16.5%。根據(jù)人口統(tǒng)計學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，一個國家0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎卦?5%～18%范圍內(nèi)的稱為“嚴(yán)重少子化”，而我國已經(jīng)處于“嚴(yán)重少子化”水平。從第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的推算可以看出，我國未來10年（2011～2020年）情況將更加嚴(yán)重。育齡婦女中23～28歲的生育旺盛期女性數(shù)量將萎縮44.3%，如果生育率沒有明顯提升，0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒔抵?0%以下，將跨越“超少子化”（0～14歲占比15%以內(nèi)）達到不生育的嚴(yán)重階段。幸運的是，2015年10月，中國實施“全面二孩政策”，可在未來有效減輕“嚴(yán)重少子化”所帶來的一系列問題。

人口老齡化。國際上對老齡化的認定是，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到10%，或65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%，就表明該國家或地區(qū)處于老齡化社會。“中國統(tǒng)計年鑒2016”數(shù)據(jù)顯示，中國65歲及以上人口總數(shù)已經(jīng)由1982年的4991萬增加到2015年的14386萬，所占總?cè)丝诘谋戎匾灿?982年的1.9%增長到2015年的10.5%，已經(jīng)進入老齡化社會，并有逐步擴大的趨勢。根據(jù)全國老齡委預(yù)測，2016～2035年的20年間將是我國老齡化急速發(fā)展階段，到2035年，我國老年人口數(shù)占總?cè)丝诒戎貙⑦_到創(chuàng)紀(jì)錄的28.7%（日本目前是23.5%）。與日本不同的是，我國城鄉(xiāng)人口老齡化程度不同。目前我國農(nóng)村老齡化比例比城市要高1.24%，而且城鄉(xiāng)老齡化的差距還有持續(xù)拉大的趨勢。同時，由于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東部地區(qū)老齡化速度明顯快于西部地區(qū)。在我國經(jīng)濟迅速發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的老齡化差距必然會帶來更多的社會問題。

生產(chǎn)年齡人口開始減少。我國15～64歲的生產(chǎn)年齡人口在持續(xù)增長幾十年之后，在2013年達到頂峰，為100582萬人；從2014年開始減少，到2015年已經(jīng)減少到100361萬人，并存在持續(xù)減少的趨勢。生產(chǎn)年齡人口占總?cè)丝诘谋戎卦?010年達到頂點，為74.5%；截止到2015年年底，所占比重已經(jīng)下降到73.0%。生產(chǎn)年齡人口的減少會對我國防災(zāi)現(xiàn)狀帶來不利影響。

（二）對我國的啟示

健全國家防災(zāi)減災(zāi)體系。首先要加大力度解決災(zāi)害情報信息傳播問題。目前我國已經(jīng)加大了衛(wèi)星遙感、無人機、北斗導(dǎo)航、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，初步建立起了災(zāi)害迅速預(yù)警與評估機制。但是由于城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別的存在，災(zāi)害發(fā)生時，很多民眾并不能在第一時間獲得災(zāi)害情報信息，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體以及智能手機在第一時間傳送災(zāi)害情報信息。其次要加快城市避難場所的建設(shè)。隨著我國城市規(guī)模的不斷擴大，人口聚集度上升，老齡人口增多，災(zāi)害發(fā)生后如何為災(zāi)民提供避難場所難度巨大。因此要做好城市規(guī)劃，針對不同城市功能區(qū)與人口特征設(shè)定避難場所的位置并確定其規(guī)模。

提升民眾防災(zāi)減災(zāi)意識。目前我國民眾防災(zāi)意識薄弱，如何提高民眾的防災(zāi)意識以達到災(zāi)害發(fā)生時能夠有效應(yīng)對災(zāi)害是我國當(dāng)前應(yīng)該著重關(guān)注的問題。首先要用科學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)理念對民眾開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動。各地區(qū)應(yīng)深入開展應(yīng)急演練、應(yīng)急宣傳、風(fēng)險排查等防災(zāi)減災(zāi)活動，增強城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。此外，各地教育部門應(yīng)高度重視學(xué)校防災(zāi)減災(zāi)教育，將防災(zāi)減災(zāi)教育列入教學(xué)計劃，不定期組織校園應(yīng)急宣講、應(yīng)急疏散演練、校園風(fēng)險排查以及制作校園風(fēng)險地圖等活動，最終目的是提高學(xué)生的防災(zāi)減災(zāi)意識。

積極引導(dǎo)社會力量參與。為提高災(zāi)害救助水平，我國政府提出了“政府主導(dǎo)、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動、市場配合、共同應(yīng)對”二十字方針，以應(yīng)對日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害和突發(fā)事件。然而由于我國的特殊國情，災(zāi)害發(fā)生時，社會組織、志愿者等社會力量并未發(fā)展成為救災(zāi)工作的支柱力量，針對這種情況，各級民政部門應(yīng)積極支持并引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)，搭建社會力量參與救災(zāi)協(xié)調(diào)服務(wù)平臺，制定完善救災(zāi)捐贈和志愿服務(wù)的管理規(guī)章制度。我國需要建立社會組織參與救災(zāi)的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺，完善社會組織參與應(yīng)急救援、災(zāi)害救助、醫(yī)療救治、心理干預(yù)、宣傳教育、恢復(fù)重建的政策措施，引導(dǎo)社會力量有序開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項工作。

四、結(jié)論

目前我國已經(jīng)進入“少子高齡化”社會，未來很長一段時間內(nèi)老齡化程度仍將持續(xù)加深。同時，受全球氣候變暖影響，極端自然災(zāi)害和極端天氣呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，災(zāi)害的突發(fā)性及不可預(yù)見性逐年增加。針對上述社會問題及自然災(zāi)害問題，我國應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗，首先要健全國家防災(zāi)減災(zāi)體系，加大新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，解決預(yù)警信息傳送問題，并完善各地的應(yīng)急避難場所；其次要提升民眾防災(zāi)減災(zāi)意識，開展防災(zāi)與應(yīng)急管理宣傳活動，并針對學(xué)生開展防災(zāi)與應(yīng)急管理教育活動。最后，積極引導(dǎo)社會力量參與到防災(zāi)救災(zāi)活動中來。

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（作者單位：河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心；河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院）endprint