“一帶一路”背景下的中國大米外交策略*

徐春春,紀 龍,周錫躍,方福平

(中國水稻研究所，浙江杭州 310006)

0 引言

2013 年，習近平主席相繼在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時提出建設“絲綢之路經濟帶”及“21 世紀海上絲綢之路”的戰略構想，受到國際社會特別是周邊國家的廣泛關注。“一帶一路”沿線大多數國家都是依賴農業的發展中國家，農業增加值、谷物產量、人均耕地面積等均位居全球前列[1]，農業合作成為中國與“一帶一路”沿線國家合作的重點之一。近年來，隨著中國國際影響力的快速提升，農業越來越成為國家外交與國際合作的重要內容[2]。“一帶一路”建設將為中國農業全球戰略提供支撐，服務于中國保障糧食安全和重要農產品供給的總體戰略[3]。大米作為中國糧食安全戰略最重要的口糧品種，雜交水稻作為中國首創的高科技品種，在與沿線國家深化農業合作過程中應發揮更為重要的作用。“大米外交”特指一國政府以大米問題為切入點且依托貿易、資源、技術、資金等手段與他國進行相應合作，最終達到促進國家間總體外交關系發展的外交形式。“一帶一路”戰略為中國開展大米外交，實現與沿線國家稻米產業之間的互聯互通、協同發展和合作共贏創造了有利條件。現階段，關鍵是要抓住有利時機，全方位拓展“大米外交”戰略的廣度和深度，提高統籌利用國際國內兩個市場、兩種資源的能力，充分發揮其在中國糧食安全、新時期國家外交以及可持續發展戰略中的重要作用。

1 中國實施“大米外交”戰略的機遇分析

1.1 糧食外交已成為世界各國外交戰略的重要形態

二戰結束后，美國借助綠色革命和轉基因技術、高額的農業補貼政策以及新能源革命等一系列措施，一直將糧食援助、商業出口或糧食禁運作為外交戰略和拓展國家利益的重要手段，并不斷強化糧食作為國際競爭格局中國家和地區間利益博弈重大籌碼的作用[4-5]。2008年亞洲爆發大米危機，世界各國政府爭相與糧食出口國簽訂實物交換性質的秘密雙邊協議，以確保獲得珍貴的糧食供給，糧食在國際關系中的戰略意義進一步凸顯[6]。新中國成立以后，農業外交一直在配合著國家總體外交且為中國外交全局服務[7]。大米作為一種重要的糧食資源在中國外交戰略中也曾發揮重要作用，如對非洲、朝鮮、越南等地區和國家的大米援助和技術支持緩解了當地的糧食危機，對泰國等東盟國家大米的戰略性進口促進了雙邊貿易往來，為中國贏得國際社會支持作出重要貢獻[8-11]。2014年，在李克強總理的力促下，中泰兩國政府重啟“高鐵換大米”項目，既可以轉移中國高鐵富余產能，又能進口泰國香米調劑國內余缺，并進一步增強中國與東南亞各國的經濟聯系，成為“大米外交經濟”的典型。在確保口糧絕對安全的基礎上，通過實施“大米外交”戰略，可以與大米主要出口國家開展經貿合作，促進中國高鐵加快布局東南亞、南亞地區，不只是實現商業和經濟目標，更能為“一帶一路”周邊戰略服務。

1.2 中國雜交水稻技術國際領先優勢明顯

在主要糧食作物科學研究中，中國水稻科技創新長期處于世界領先地位，矮化育種、雜交育種、超級稻育種等高產育種技術，為第一次世界綠色科技革命和水稻科技創新發展作出了重要貢獻，確保水稻單產處于世界高產國家之列。在33.33萬hm2以上的水稻生產國中， 2014年中國單季稻產量7 521.00kg/hm2，僅次于埃及、美國，高于日本、韓國等周邊國家； 雙季稻平均產量5 937.74 kg/hm2，明顯高于泰國、越南、巴基斯坦等東南亞主產國[注]數據來源于聯合國糧農組織(FAO)網站。中國首創的雜交水稻技術國際領先優勢明顯，是水稻科技中最具標志性的研究成果，雜交水稻種子出口附加值高，已成為聯合國重點推薦的糧食增產技術，外交戰略意義重大[12]。2016年，中國雜交水稻種子出口量2.300 5萬t，比2015年大幅增長22.99%； 出口金額7 434.89萬美元，增長27.95%[13]。通過實施“大米外交”戰略，不僅能夠推動雜交水稻品種和技術走出國門，支持和幫助發展中國家提高水稻生產水平，為世界糧食安全作出貢獻； 同時還能加快推動中國種業企業“走出去”，帶動水稻生產技術提升和稻米產業升級，提高國際競爭力。

1.3 大米是“一帶一路”沿線部分國家的重要貿易產品

作為“一帶一路”建設的兩個重要方向，東南亞和中亞國家的態度在推進“一帶一路”建設中發揮著重要作用[14]。東南亞、南亞絕大部分地區十分適合水稻生產，特別是東南亞還是世界稻米最大的出口基地。2014年，東南亞11國[注]東南亞11國包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、文萊和東帝汶水稻面積5 106.67萬hm2、總產2.16億t，分別占世界水稻面積和總產的30.74%和28.98%； 南亞7國[注]南亞7國包括印度、巴基斯坦、孟加拉國、尼泊爾、斯里蘭卡、不丹和馬爾代夫水稻面積6 040.00萬hm2、總產2.30億t，分別占世界水稻面積和總產的36.38%和30.81%。大米出口貿易是“一帶一路”沿線國家外匯收入的重要來源， 2013年印度、泰國、巴基斯坦、越南大米出口金額分別為82.05億美元、44.30億美元、21.14億美元和16.74億美元[注]數據來源于聯合國糧農組織(FAO)網站，分別占本國農產品出口總額的19.31%、14.35%、40.91%和16.57%，在對外貿易中地位顯著。中亞5國[注]中亞5國包括哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和土庫曼斯坦土地資源豐富，開發利用潛力較大，但農業生產投入嚴重不足、技術水平較低、經營方式粗放[15]。中亞5國既是大米生產國，也是大米進口國，但2014年水稻種植面積僅26.03萬hm2，平均產量僅3 730.50kg/hm2，生產水平很低。通過實施“大米外交”戰略，一方面促進與東南亞、南亞等國家的大米貿易，進而推動開展更大范圍、更高水平、更深層次的地區合作； 另一方面可以推動中國的粳稻品種、技術和設備出口至中亞，促進資源互補和經貿交流。

1.4 中國水稻生產可持續發展環境亟需改善

長期以來，為了實現持續增產目標，中國對有限稻田多采用“重用輕養”的半掠奪式生產，過量施用無機氮肥、化學農藥，導致稻區水體等環境惡化，不利于可持續發展[16]。目前，中國耕地質量嚴重退化，土壤點位超標率高達19.4%，主產區水稻生產可持續發展環境不容樂觀。其中，東北的遼寧、吉林、黑龍江三省占用中國6%左右的水資源灌溉14%左右的水稻，井水灌溉比例高、水土流失嚴重、耕地質量下降[17]。南方經濟相對發達的福建、廣東、浙江、湖南等水稻產區土壤重金屬污染現象普遍存在[18]； 西南的重慶、四川、貴州和云南農業生產屬于典型的“雨灌農業”，農業資源嚴重超載、生態環境惡化、糧食缺口逐年加大[19]。通過實施“大米外交”戰略，加快推動形成區域性一體化的大米市場，適當增加大米進口量，一方面可以騰出時間和空間對南方污染較重和超載的耕地資源采取休耕、輪作、工程性等綜合治理措施，提高持續增產保障能力； 另一方面可以緩解東北地區生態環境和商品糧調出壓力，嚴控“旱改水”，促進可持續發展和黑土地的永續利用。

作為水稻生產大國，在保障本國糧食安全的前提下，中國應當充分發揮科技、生產和市場優勢，抓住“一帶一路”建設的重要戰略機遇期，全方位拓展“大米外交”戰略，為中國水稻生產和貿易發展提供廣闊的外部空間和國際舞臺，為國家利益和地區合作進程帶來一個互利共贏的良好局面，同時也能夠緩解耕地和水資源壓力，為國家生態環境治理、種植結構調整和經營方式轉變提供時間和空間，保護水稻中長期增產潛力，促進可持續發展。

2 中國實施“大米外交”戰略的路徑選擇

“一帶一路”沿線包括中亞、東南亞、南亞、西亞、東歐以及東北非地區，擁有豐富的農業資源和市場，是中國開展對外農業合作的重點對象。中國實施“大米外交”戰略的重點是在確保口糧絕對安全的前提下，針對不同國家和地區的具體情況，通過大米貿易、技術合作、農業投資、糧食援助等多種形式，積極開展差別化的外交策略，實現與沿線國家的資源互補、產能合作和互惠共贏，更好服務于國家外交總體需求。

2.1 對東南亞、南亞主要是增加大米進口和技術交流

東南亞、南亞地區農業資源稟賦和氣候條件十分適合水稻生產，大米出口是主產國外匯收入的重要來源，但該地區農業基礎設施條件較差，雨灌稻、深水稻面積較大，水田灌溉面積不穩定； 育種技術沒有重大進展，品種以常規稻為主，單產水平很低[20-22]。在合力發展亞洲基礎設施建設的基礎上，充分發揮中國與東南亞、南亞國家在農業資源與技術等領域互補性強和合作空間大的優勢，開展互利合作。一是從泰國、柬埔寨、越南等國家進口茉莉香米和中高端糯米，調劑國內品種余缺，繼續推進“高鐵換大米”等合作項目，以大米貿易為紐帶開展國際產能合作。二是優先增加巴基斯坦、緬甸、柬埔寨等國家的低價秈米進口，騰出空間對國內超載水田進行年度性生態修復，提高地力水平，進一步鞏固與友好國家的戰略合作伙伴關系。三是加強與印度、印度尼西亞、越南、馬來西亞、老撾、柬埔寨、緬甸等國家的雜交水稻生產合作。通過共建試驗示范中心、參與基礎設施建設等方式，推動資金、技術、品種、機械等全方位走出去，特別是要提高中南半島[注]中南半島位于中國和南亞次大陸之間，包括越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國5國以及馬來西亞西部水稻生產能力，推動中國華南、西南地區與中南半島大米市場有效銜接，確保穩定的大米進口渠道，既能滿足華南地區大米消費需求、緩解西南地區資源和環境壓力，又能為保障國家口糧絕對安全多加一道保險，促進中國與“一帶一路”沿線國家農業共同受益、共同發展。

2.2 對中亞、俄羅斯主要是增加農地投資和勞務輸出

“一帶一路”沿線分布著大量地廣人稀的國家，中亞5國的人均耕地面積0.52hm2，是中國的6倍[15]。其中哈薩克斯坦人均耕地1.50hm2，是中國的17倍[23]，但這些國家水稻品種單一、栽培技術和基礎設施十分落后，具備較大提升潛力； 俄羅斯農業用土地占國土面積的13%，相當于中國耕地面積1.8倍[24]。其中，遠東地區人均耕地面積0.93hm2，是中國的10倍左右，但糧食自給率僅為55%[25]。俄羅斯主張將遠東地區耕地以租賃形式交由國外開發，種地成本比中國減少1/3。通過“一帶一路”建設，全面布局境外農地投資，實現“土地進口”，緩解國內資源和環境壓力。一是聯合開發中亞和俄羅斯遠東地區過剩的土地資源，利用當地人工和土地成本較低的優勢，通過投資農業基礎設施建設、建立水稻生產和加工基地，有利于促進當地居民就業和增收，還能夠擴大大米出口，增加全球供給。二是通過開展境外水稻生產合作，簽訂貿易協定，也可以定向進口回國，增加國內供給，緩解東北耕地和水資源壓力，提高中國對大米市場的配置能力。三是分別以新疆為中心向中亞5國、以黑龍江為中心向俄羅斯遠東地區輸出粳稻品種、技術和機械，通過共建聯合實驗室和示范園區等形式，加快推動中國粳稻科技和市場走出去。

2.3 對東非、北非主要是增加大米援助和技術輸出

“一帶一路”不是一個實體和機制，而是合作發展的理念和倡議，非洲已經成為建設“一帶一路”的重要方向和落腳點。非洲大陸東部、北部地區農業資源豐富，具有廣闊的未開發土地和豐富的可利用水資源，其中可耕地面積1.091 1億hm2，適宜種植水稻的面積較大。但2014年東非、北非實際水稻種植面積僅323.12萬hm2，占農作物種植面積的10%左右，可開發利用潛力較大。與此同時，與人口增長、城市化以及飲食結構變化的速度相比，非洲水稻種植技術和管理水平十分落后， 2014年東非水稻單產僅2 870.30kg/hm2，比世界平均水平低40%。在全球金融危機影響下，非洲家庭購買糧食的能力持續下降，面臨嚴重的糧食短缺和饑餓問題。通過“一帶一路”建設，進一步深化中非合作，增加對非洲國家的大米援助和技術輸出，幫助非洲國家提高水稻生產能力，為保障世界糧食安全和促進世界和平作出貢獻。一是對肯尼亞、坦桑尼亞、埃塞俄比亞、毛里求斯等東非地區適宜種植水稻的國家，要通過增加農業投資、合作興辦農場、定期開展培訓、共建技術中心等形式，幫助非洲國家發展水稻生產，提高本國口糧供給能力。二是對蘇丹、烏干達、盧旺達等具有重要地緣戰略地位、缺糧或者發生嚴重自然災害的國家，要將大米援助作為經濟外交政策的重要內容，增加援助數量，去除國內庫存，提升國際威望。三是與埃及開展粳稻品種和技術方面的交流合作，促進兩國水稻科技水平共同提升。

2.4 對東亞、中東歐主要是增加粳米出口和技術引進

“一帶一路”沿線國家不包括日本、韓國和朝鮮，但作為亞洲水稻主產國，日本、韓國水稻生產科技水平較高，特別是日本水稻生產已經基本實現全程機械化，處于世界最高水平。盡管日本、韓國大米自給率很高，特別是日本大米自給率一直穩定在100%以上[26]，但每年仍然要對外進口部分優質粳米； 朝鮮水稻生產水平較低，單產不到4 500kg/hm2，也需要進口大米。2016年，中國對日本、韓國和朝鮮大米出口數量占總量的80%左右[13]。此外，中東歐的羅馬尼亞、捷克、波蘭、匈牙利等國家近年來也開始進口部分粳米。通過“一帶一路”建設，增加東亞國家優質粳米出口和適用技術引進，增加中東歐國家粳米出口。一是要加強合作交流，學習和引進日韓兩國先進的水稻生產機械和技術，不斷提高中國水稻種植、田管、收獲等機械化水平。二是要加強經貿往來，充分利用東北粳稻產區的地理區位優勢和品質優勢，就近增加對日本、韓國和朝鮮的粳米出口，緩解東北庫存壓力。三是在鞏固原有市場的基礎上，增加對羅馬尼亞、捷克、波蘭、匈牙利等國家的優質粳米出口，拓展與歐洲經濟圈的經貿合作領域，增強大米出口貿易的“話語權”。

當然，中國實施“大米外交”戰略也可能帶來一系列風險，需要引起高度重視。首先，盡管我國大米貿易有配額管理，但過度進口仍然會對國內市場造成較大沖擊，如近幾年國內稻米市場持續弱勢行情，進口大米增多是主要原因，甚至還可能出現大米對外依存度過高的結構性風險； 其次，在雜交水稻品種和技術出口的過程中，要高度重視知識產權保護問題，避免中國雜交水稻資源嚴重流失； 第三，當前國內企業走出去的基礎還比較薄弱，參與國際競爭的能力不強，后期必須在政策設計上給予足夠重視。

3 政策建議

中國實施“大米外交”戰略絕不能以犧牲國家糧食安全和社會穩定為代價，要綜合考慮國家政治、經濟、生態和社會等多重因素，通過加強金融支持，創新合作模式，把握進口時機，增加種子出口，充分發揮“大米外交”戰略在促進國家糧食安全、新時期外交和可持續發展等方面的戰略意義。

(1)加強金融支持。設立“一帶一路”農業合作專項基金，采取“先建后補”方式對境外農業基礎設施建設進行專項補助，對重點精深加工、物流倉儲等基礎設施建設進行貸款貼息； 以“一帶一路”建設為契機，探索建立對外農業投資合作風險準備金制度，有效降低涉農企業對外投資風險； 鼓勵國內金融機構在貸款金額、貸款利率等方面進一步加大對涉農企業“走出去”的支持力度。

(2)創新合作模式。參照中國—東盟自貿區，逐步建立中蒙俄、中國—中亞自由貿易區等，逐步建成“一帶一路”區域合作框架下的高水平自貿區網絡，有效降低交易成本，加快推動形成區域貿易一體化進程； 集中資金、品種、技術、人才優勢，以建立海外農業高科技園區、試驗示范中心等為載體，幫助發展中國家提高農業生產水平，促進區域農業合作共贏； 充分發揮涉農企業的主體作用，培育和提高企業在更廣區域配置農業資源的能力。

(3)把握進口時機。實施“大米外交”戰略應從國家戰略的高度，綜合政治、經濟和社會利益，使大米進口能夠為國家戰略服務。在確保國家糧食安全的前提下，適當增加主動性戰略進口。目前中國大米消費量不超過1.5億t，按照對外依存度5%的水平測算，需要進口大米750萬t(折合稻谷1 071萬t)，這樣就有條件每年安排140萬hm2左右水田進行結構調整、休養生息或生態治理，緩解資源和環境壓力。此外，可以優先增加巴基斯坦、柬埔寨、老撾等長期友好國家的大米進口量，服務國家外交大局。

(4)增加種子出口。種子特別是雜交水稻種子是開展“大米外交”最有力抓手，要逐步建立種子對外貿易行業協調機制，加強種子出口過程監管，杜絕質量低劣的種子出口； 加強出口水稻種子知識產權保護，在開展跨國品種區試合作與認定、水稻種子國際貿易的規則與技術標準等方面掌握主動權和話語權； 引導國內優異種質資源有序流動，支持和鼓勵企業到海外制種，降低制種成本； 優化種子出口路徑，雜交秈稻品種和技術主要輸出東南亞、南亞和非洲，常規粳稻品種和技術主要輸出中亞5國和俄羅斯。