對承諾制建設(shè)的思考

□王寧江

承諾制改革是深化行政審批制度改革、協(xié)同推進簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)的一項重要內(nèi)容，各地都在積極實踐、創(chuàng)新探索承諾制。同時，承諾也是守信行為的一種具體表現(xiàn)。有必要結(jié)合這兩方面，談一談對承諾制建設(shè)的理解，希望能拋磚引玉，對推進承諾制改革這項工作有所幫助。

觀點一：可以把承諾制和信用承諾制等同于同一項改革任務(wù)。據(jù)《新華字典》對承諾的釋義，所謂承諾是對某項事務(wù)答應(yīng)照辦，隱含著某事物現(xiàn)在可能沒辦、但未來一定辦的意思。同樣，在信用的不同定義中，其中一種解釋在表述上與之十分接近，所謂信用是指延期付款或交貨、以償還為條件的價值運動形式。所以，沒必要拘泥于摳字眼，一定要找出兩者之間的差異。

觀點二：答應(yīng)遵紀守法不應(yīng)作為承諾事項。法律體現(xiàn)國家意志，遵紀守法是一個組織和公民應(yīng)盡的義務(wù)，如果不遵守，那就是違法，是要接受法律制裁的。從懲戒角度看，違法對應(yīng)的是司法性懲戒，是力度最大的懲戒。因此，主體是否遵紀守法這一底線應(yīng)由法律來守護、由司法機關(guān)來守護，而不是通過約束性有限的承諾制來解決。

觀點三：承諾不能代替行政許可。法律有明確規(guī)定應(yīng)當設(shè)定行政許可的事項，不能以承諾代替許可。個別地方在推進改革過程中，出于便民服務(wù)、縮短審批時間的好心，以承諾代替了應(yīng)當審批的事項，這將涉嫌違法。改革不是遮陽傘，改革也應(yīng)當在法律框架下推進。提倡的做法，一是徹底減掉那些法律沒有明文規(guī)定，靠“理解”還遮遮掩掩保留著的行政許可事項；二是依法履行行政許可的同時，對行政管理流程進行優(yōu)化再造，通過并聯(lián)審批、聯(lián)合審批、一窗受理等方式提高審批效率，做到既依法改革，又優(yōu)化服務(wù)。

觀點四：承諾事項可大致分為三類，一是示范性承諾。答應(yīng)要做到嚴于法律規(guī)定、高于標準規(guī)范的事項。具體落在承諾文本上的文字，例如要示范做到、提前做到、率先做到、按更高標準做到等等。二是履行約定義務(wù)承諾。約定義務(wù)一詞是從法學(xué)專家學(xué)來的名詞，與之對應(yīng)的叫法定義務(wù)。履行約定義務(wù)承諾的大概意思是，約定雙方作為平等的民事主體，在合同上約定各自的權(quán)、責、利，雙方承諾要履行合同，并承諾接受單方違反合同的懲戒。三是真實性承諾，對材料、證明等信息做真實性承諾。在尚未核實信息真實性之前，先做“無罪推斷”、執(zhí)行契約。這里有兩層含義，一方面，主觀上是信任，強調(diào)誠信原則；另一方面，客觀上要建機制，通過加大違反真實性承諾的懲戒力度，倒逼主體信息真實。

觀點五：對違反承諾的懲戒應(yīng)“對等原則、分類設(shè)置”。一是違反示范性承諾的行為，對應(yīng)的懲戒應(yīng)當是取消當時因為承諾而享受的激勵、傾斜政策，如資金給付、名譽授予、綠色通道、監(jiān)管便利等。此時，千萬要注意，不能以取消基本權(quán)利作為懲戒內(nèi)容，否則可能也會涉嫌侵權(quán)或違法。二是違反約定義務(wù)承諾的行為，對應(yīng)的懲戒應(yīng)當限制在法律框架內(nèi)、限制在合約規(guī)定的內(nèi)容內(nèi)，單方不能人為地、隨意地放大懲戒力度。三是違反真實性承諾的行為，對應(yīng)的懲戒因惡劣程度相應(yīng)處置，如果帶有明顯故意、惡意、欺騙性質(zhì)的，應(yīng)當在法律框架內(nèi)依法從嚴處理。

在推進承諾制改革中，“標準+承諾”的模式值得推薦，“標準地+信用承諾監(jiān)管”便是其中的典型做法。政府部門代表公共利益，根據(jù)政策提出環(huán)保、能耗、產(chǎn)業(yè)、公共利益等方面的要約邀請，作為引進企業(yè)投資項目的標準。中標之后，雙方在平等的基礎(chǔ)上，簽訂合約，承諾履行各自的義務(wù)，商定各自的違約責任。這種模式最大的優(yōu)勢，一是要約邀請標準化，有利于減少因信息不對稱造成的交易成本增加。二是實行承諾制，招標方可以簡化核查流程，減低甄別成本，提高撮合效率。三是提高合約履行質(zhì)量。雙方在合同中約定違反承諾的事后懲戒條款，對等放大失信成本，可倒逼合約正常履行。