從法律思維到法治思維

摘 要 法律思維與法治思維在理論上存在諸多不同點，對兩者的概念進行辨析，對于推進依法扶貧、建立基層政府工作人員的法治思維具有重要意義。精準扶貧政策提出并推行之后，諸多深層次的問題暴露出來，重要原因在于部分基層政府及其工作人員思維目前僅停留在單一的“法律意識”、“法律思維”而沒有形成“法治思維”。本文認為加快扶貧相關立法、健全依法扶貧機制、逐步培養法治思維、加大新型普法力度是解決這些問題的有效途徑。

關鍵詞 精準扶貧 法律思維 法治思維

作者簡介：劉家華，西北政法大學法碩學院，碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.301

習近平總書記在2013年11月于湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”①隨后，扶貧攻堅戰正式拉開帷幕。精準扶貧對于2020年實現全面建成小康社會、極大改善貧困地區人民生活具有重要意義，但光明與黑暗總是相依相隨，任何一項政策在實施過程中都會出現或多或少的問題，精準扶貧政策也不例外。

另一方面，經過幾十年的法治建設，基層社會成員的法律意識相較法治建設初期有了很大地增強，而近幾年屢屢出現的是基層社會成員從保護自己利益出發，根據自身法律知識再加上個人經歷得出對行政決策的理解，認為決策未能全面而妥善的保障其自身利益，因此阻礙扶貧工作的開展。并且，基層扶貧工作人員說法釋法能力普遍較弱，矛盾的日益激化導致越來越多的基層政府工作人員認為群眾越來越難“伺候”，加深了政府與民眾之間的不信任，導致扶貧政策落實的難度增大。

依法扶貧是精準扶貧的必由之路，一方面，依法扶貧離不開基層領導干部從法律思維到法治思維的蛻變與轉化，另一方面，在提高基層領導和工作人員法治思維的同時，也要提高說法釋法的能力，根據新形勢與新情況進行新型普法宣傳教育，闡明政府法治思維的邏輯思考方式，增強群眾對政府法治思維方式的理解。促進基層群眾由普通法律思維向法治思維的蛻變與轉化，也是增強普通民眾對政府信任度的有效途徑，也是依法扶貧的有機組成部分。

本文中，筆者通過對法律思維和法治思維的辨析，提出相關建議，嘗試尋找上述問題的答案。

一、法律思維與法治思維辨析

“法律思維”有其原本的定義，即“法律職業者的特定從業思維方式，是法律人在決定過程中按照法律的邏輯，來思考、分析、解決問題的思考模式，或叫思維方式”。雖然作為法律制度的載體，法律職業者是媒合法律制度和社會生活之間距離、實現法律對社會生活關系的有效調整的中介，但是將法律思維限定于法律職業者的群體范圍內似有不當，②因為“日常思維與法律思維之間沒有截然的界限”③。“法律意識”在某種程度上也可以稱之為法律思維，“法律思維”可以包含“通過日常學習、教育、生活、工作所形成的，未經系統法律教育整理的零散瑣碎的，不成型、不系統的法律思考方式”。雖然一般民眾的法律意識和法律思維比較零散、不系統，但這并不是將其排除在“法律思維”的概念之外的理由。

所以，從這個角度來說，無論是經過法律職業培訓的法律從業者，還是從未經受過系統法律教育的其他行業人員，甚至是未成年人，心中都存在或多或少、或系統或零散的法律思維。

若要談“法治思維”必須知道何為“法治”，法治究其本質而言，是要樹立法律在社會中的最高權威，實現對權力的有效馴服，切實保障公民的自由和權利。費孝通教授在《鄉土中國》一書中提到，法治的意思并不是說法律本身能夠統治，能維持社會秩序，而是說社會上人和人之間的關系是根據法律來維持的，“法治其實是‘人依法而治”，并且法治成為社會綜合治理的一個要素，法治與道德、經濟建設整合在一起。所以，在此基礎之上的“法治思維”就是將“法治”的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式，也可以說是以合法性為起點，以公平正義為中心的一個邏輯推理過程。法治是治國理政的基本方式，所以法治思維應當成為治國理政的基本思維方式，但就目前來說，多數基層領導干部與工作人員的思維僅停留在不成形、不系統的“法律思維”，尚未上升至“法治思維”，這也是精準扶貧工作出現諸多問題的原因之一。

二、精準扶貧存在的問題與對策

（一）精準扶貧目前存在的問題

1.扶貧工作缺乏制度保障

在司法過程中三段論推理的大前提即為法律規定，倘若沒有相關法律規定作為大前提，小前提和結論即無從談起。扶貧工作也是如此，倘若沒有一個對扶貧工作進行統一規定的法律，扶貧工作會不斷出現問題，依法扶貧更無從談起。目前，我國扶貧的相關規定絕大部分是以政策的形式作出的，政策不屬于法律的范疇，無法系統而又長效的推行扶貧工作，而且政策的不穩定性要遠遠大于法律法規。

另一方面，雖然法規規章中對扶貧有相關規定，但這些規定不成體系，零散的分布在諸多法律法規規章中，并且這些相關法律文件的法律位階普遍不高。

2.扶貧工作行政主導過度

“長期以來，我國貧困治理主要采取的是政府單向度的財政轉移支付方式或者‘運動型治理方式，政府主導在扶貧開發過程中始終發揮著關鍵的核心作用。”④這種問題與扶貧工作缺乏法律制度保障存在緊密聯系，扶貧工作以政府制定的政策性文件為主要指導，而不是以立法機關制定的成文法律為規范，則這種情況下勢必會產生行政機關主導扶貧工作的局面，進而導致扶貧工作缺乏有效制約和監督，并且行政機關內部法治思維缺失，極易產生各類問題。

3.基層群眾法治思維欠缺，基層政府忽略說法明理

一般的民眾往往根據自己的法律知識和一些經歷來確定自己對法律的理解和認知。這種不成型的法律思維導致普通民眾往往不能對扶貧政策理解全面，而且，目前基層政府以及工作人員僅停留在知道自己不違反法律和機械的根據法律規定的相關程序處理相關事宜的層面，而沒有讓基層民眾知道扶貧政策為什么合法。endprint

另一方面，基層政府精力主要集中在物質脫貧上，容易忽略文化脫貧包括樹立法治意識也應當是精準扶貧的一部分。

（二）相關對策的法治分析

1.加快扶貧相關立法，使法治思維成為有源之水

依法扶貧首先要有法可依，倘若沒有扶貧相關法律，法治思維就是無源之水、無本之木。前文已經提到，我國扶貧工作現階段出現的問題有相當一部分是扶貧工作沒有成文法律作為依據所造成的，所以出臺扶貧相關法律迫在眉睫。

首先，應當出臺類似于英國《伊麗莎白濟貧法》的國家層面法律，對扶貧工作具有共性的有關方面進行明文規定，比如明確各級政府和社會各類機構等扶貧主體的地位、責任、權利和義務，規范組織管理。

其次，制定更為具體的相關法律，確定扶貧法律的適用范圍與調整的法律關系，比如：確定扶貧法律適用于中西部貧困連片地區，調整政府與貧困地區人民、政府與社會扶貧機構的關系等。

2.健全依法扶貧機制，逐步培養法治思維

在相關扶貧法律制定完畢之后，需要各級政府健全扶貧運行機制，通過相關機制的運行，逐步將政府領導干部與工作人員零散、瑣碎的法律思維上升至法治思維。

首先，要建立扶貧識別機制，找準對象、找到病患才能對癥下藥，在精準識別機制建立和運行的過程中，政府領導干部及工作人員不能再單純運用法律思維，而需要具備擁有更加寬廣視野的法治思維。

其次，要運用法治思維拓展扶貧資金來源渠道，在過去幾十年中，我國扶貧工作一直以“輸血”為主，而沒有發揮農村和城鎮的“造血”功能，這就要求各級領導干部要綜合運用法治思維，在法治的框架之內創新扶貧資金來源渠道，發掘本地區的資源潛力。

3.提高基層政府普法能力，加大新型普法力度

“普法，就是要求全社會所有人都普及法律知識，提升法律意識和法治思維，這應該是建設法治中國極為重要的舉措。”經過近些年的法治建設，我國社會群體成員的法律意識已經有了大大增強，都或多或少樹立了一定的法律思維，所以在這個層面上談“普法”，已不是法制建設初期的常識性“普法”，而是推動法律思維向著法治思維轉變的新型普法。

一方面，普法應該針對基層政府工作人員，只有基層工作人員知法、懂法，能夠在樹立法治思維的基礎之上更加深入了解精準扶貧政策背后的各項因素，才能采用更為適宜的方式化解扶貧過程中的矛盾糾紛。

另一方面，由于作為社會成員的民眾對于法律的態度和觀點也在塑造著法律形象，所以我們也必須重視對基層社會成員在新形勢下的普法教育。基層社會成員又可以分為村干部與普通民眾，需要針對兩者不同的地位、作用進行不同的普法教育。由于村干部處于基層政權和普通民眾之間關鍵節點，對精準扶貧工作的開展起著重要作用，對村干部進行普法教育，培養村干部法治思維同樣重要。

三、結語

法治思維是法律思維的深化與拓展，法律思維又是法治思維基礎與來源，法治思維脫胎于法律思維，而又比法律思維更加全面。精準扶貧是扶貧開發工作必須堅持的重點，是在我國特殊國情下攻克貧困的有效措施，在依法扶貧的過程中，法治思維的建立顯得尤為重要。

注釋：

①唐任伍.習近平精準扶貧思想闡釋.人民網.http：//theory.people.com.cn/n/2015/1021/c40531-27723431.html.最后瀏覽時間2017年10月6日.

②在學界有部分學者認為不能將“法律思維”概念局限于法律職業群體之中，在普通大眾也同樣存在一定的法律思維，筆者持同樣態度。如：“我們不能把法律的邊界設置在職業法律人的視野之內，要實現法治就要不斷擴充法律的邊界，使規范的法律變成日常生活的法律性。”陳金釗、范春瑩.日常生活的法律性 法律思維與日常思維的關系.求是學刊.2006（4）.81.“法律意識實際上是一系列的具有復雜意義的范疇，總體而言是人們對于法律的看法、觀點、信念、理解、信仰等等。”呂芳.大眾的法律意識與法官的職業思維 以許霆惡意取款案為研究范本.法律適用.2008（9）.13.

③陳金釗、范春瑩.日常生活的法律性 法律思維與日常思維的關系.求是學刊.2006（4）.85.

④何紹輝.從“運動式治理”到“制度性治理”——中國農村反貧困戰略的范式轉換.湖南科技學院學報.2012（7）.95.

參考文獻：

[1]梁迎修.理解法治的中國之道.法學研究.2012（6）.

[2]費孝通.鄉土中國.人民出版社.2015.

[3]陳金釗.法治思維及其法律修辭方法.法律出版社. 2013.

[4]陳銀利.淺談對領導干部提高法治思維和法治方式能力的理解.法制與社會.2013（2）.

[5]柳玉祥.以法治思維和法治方式破解社會治理難題.群眾.2014（11）.

[6]應松年.普法教育與領導干部的法治思維.人民論壇.2017，2（中）.endprint