特邀調解制度建構方案設想與分析

沈靖翔　黃夏偉

摘 要 2016年7月1日，隨著《最高人民法院關于人民法院特邀調解的規定》（法釋【2016】14號）的正式施行，人民法院特邀調解制度的法律體系以及整體雛形已經構建完成，但在司法實踐與調解實務之中，特邀調解制度并未真正落實成效。如今，舊的調解模式制度基礎依舊牢固，新的特邀調解制度雛形乍現，但仍依附于傳統。基于現狀，本文從調解機構，調解流程，調解隊伍，調解網絡四方面入手，提出構建獨立化社會化的特邀調解組織，建立多方互動，步驟明細，區域特色顯著的獨立調解流程，高素質專業化的特邀調解團隊和路徑多元、程序規范調解網絡的設想。

關鍵詞 多元調解制度 構建方案 機構 流程 網絡

基金項目：本文系華中師范大學創新訓練A類項目《特邀調解--制度建構與運行績效評估》 階段性成果之一。

作者簡介：沈靖翔、黃夏偉，華中師范大學法學院，本科生。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.258

一、特邀調解機構建設方案——建立獨立化社會化的特邀調解組織

2015年12月6日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善矛盾糾紛多元解決機制的意見》明確指出：“可以通過購買服務等方式，將矛盾糾紛多元化解工作委托給社會力量承擔，并進行績效評價，向社會公布”。這一意見表明，通過社會力量介入調解，以政府購買公共服務的方式構建特邀調解制度是一種可行的思路。而在如今的法院調解實踐中，該思路已經逐步推廣開來成為調解制度的全新模式。其高效、獨立、專業、公益性強的特點已經被大范圍接受。

如2016年7月14日武漢市司法局制定頒布了《關于在武昌區司法局開展向社會購買人民調解服務工作試點的通知》，隨后在2016年11月24日由武昌區司法局領導的全市第一家承擔政府購買人民調解服務的專業化、規范化、社會化的非營利性組織——武昌區睿和天下調解中心正式掛牌上線。

武昌區睿和天下調解中心目前屬于公益型ADR這一大類，即由政府機關或民間社會團體以公共財政或社會資助等方式建立，目的在于服務于社會公眾，以糾紛解決和維護社會和諧為目標，但不從糾紛解決事務中獲取收入的現代型ADR。特邀調解制度的構建應基于現有公益型ADR的骨架，建立以公共財政和社會資助為主要資金來源的特邀調解組織，以政府購買社會公共服務的方式引導特邀調解組織的介入，把公益型ADR的有益嘗試和先進經驗移植到特邀調解制度的正式構建之中。建立獨立化社會化的特邀調解組織，也是落實特邀調解制度的唯一路徑。

二、特邀調解流程建設方案——建立多方互動，步驟明細，區域特色顯著的獨立調解流程

傳統的調解模式在調解流程上呈現出固定模式化，依附于法院的調解模式在效率上面臨困境。一方面，繁雜的訴訟工作和冗雜的解決流程消磨了法律工作者的時間和耐心，也造成了當事人的困惑與不解。另一方面，固定僵化的調解流程又使得各方參與的積極性不夠高，調解工作的質量不盡如人意。而多元化的糾紛解決機制能夠在質與量雙方面完善不足。建設獨特的調解流程起著奠基和骨架的作用。

以武漢市漢陽區為例，漢陽區人民法院面對日益復雜的訴訟爭端和多元化的調解問題，首創性的建立“三調聯動”工作模式，建立了具備漢陽區特色的司法調解，行政調解，人民調解相互銜接配合的矛盾糾紛多元化解決機制。形成了規模化的調解共同體和多方合作協調的密集調解網絡。在調解制度的構建上，率先確立了格式化的標桿樣本，設立了如格式化、書面化的案件（糾紛）委派（委托）調解意見書、委派（委托）調解函的一系列調解工作記錄模本。

面對漢陽區地域廣闊，細微民事糾紛較多，法院業務量繁重難以妥善處理的實際狀況。漢陽區人民法院率先執行“走出去”方略，在糾紛發生嚴重的大型居民點，公共場所以及交通要道布置外派駐點，并邀請該區域資歷聲望較高，有著廣泛民意基礎的老干部擔任特邀調解員。如負責交通事故處理的法院駐漢陽區交通大隊調解室。調解室由一名法官、一名書記員和一名特邀調解員組成，由法官與特邀調解員日常接觸溝通協助處理交通事故糾紛，對交警大隊進行行政調解而當事人未能就損害賠償達成一致意見的道路交通事故案件進行處理。這一針對性的外派調解機制有效減少了訴訟環節，降低了糾紛解決成本，也極大提高了糾紛解決效率，成為了漢陽區特邀調解制度具體構建方式的典范。

合理的特邀調解流程建設并非是一蹴而就的，漢陽區人民法院的嘗試為各地人民法院的特邀調解制度提供了有益的經驗啟示——建設有自身區域特色，具備多方互動協調能力的調解流程并加以制度化規范，是探索特邀調解制度全面普及的必由之道。

三、特邀調解隊伍建設方案——建立高素質專業化的特邀調解團隊，落實名冊制度

調解能否生效，除案情復雜程度，當事人配合程度等一系列要件之外，調解人員自身的素質也是不可或缺的一個方面。調解隊伍的素質也決定了多元調解能否在更廣闊的領域內解決糾紛，能否更加全面有效地補充訴訟所難以解決或觸及的法律盲區。

總體而言，目前絕大部分地區并未建立成型的特邀調解團隊，即便是現有地區的特邀調解團隊也存在著諸多歷史遺留問題，如武漢市漢陽區，區45名特邀調解員均是由人民陪審員擔任，其中18人屬于街道社區人民調解人員，占比將近四成，相對應的，專業的法律職業從業人員和各行業專業調解人員的構成又存在著明顯不足，跨行業參與調解工作的相關調解人員對于調解技巧、方法、原理，尤其是法律適用的掌握上也存在著諸多的不足。盡管在量上呈現出了多層次多領域橫跨的特點，但在質上又存在著大量顯著弊端。受制于各地調解工作的歷史遺留，傳統的人民調解員在法律知識上也往往僅掌握樸素的法律觀念。各行業的專業從業人員和專業的法律工作者又囿于信息條件束縛，難以與群眾達成完善溝通交流。

基于現今特邀調解隊伍的現狀，應當對特邀調解隊伍從入門培訓到激勵獎懲的全過程加以嚴格把關，建立完善的特邀調解員考評與培訓體系，主要方案有：endprint

（一） 建立高標準的特邀調解員入門考核評估機制與長期化業務培訓

對于特邀調解員的選拔，必須要求其同時具備良好的法律專業知識和豐富的調解經驗，嚴格完善入門測試體系，測試合格者方可正式步入特邀調解員崗位。針對各名特邀調解員的專業能力和核心優勢點加以特別備注，以便合理高效的分配調節資源，人盡其用。同時要注重人才選拔和鼓勵，定期發掘專業的法律職業從業者或者在調解實務之中的積極分子，鼓勵其加入調解團隊，提升團隊整體素質。在正式上崗前，應當對即將入崗的特邀調解員加以專業化的業務培訓。利用法院自身的法律專業優勢，因材施教，結合特邀調解員自身的工作特點和專業領域，普及調解工作的基本原理，操作方法，法律依據。針對調解的特殊性，著重培訓心理輔導和溝通技巧。正式上崗后，也應當建立定周期的培訓制度和工作交流互，時刻保障內部學習，教育調解員團隊更新觀念，同時也便于相互分享各自的成熟調解經驗。

（二）雙管齊下，完善激勵機制和考評機制，最大程度調動調解人員積極性

司法政策的貫徹落實往往要通過各種激勵機制來實現，任何糾紛解決的過程都離不開各方主體當事人的積極參與。而當今的多元化糾紛解決機制下，物質激勵的不完善導致各方調解員僅僅將調解工作當作副業和社會奉獻，微博的固定工資也難以激發其參與調解的積極態度。因此，首先應建立完備的財政資金支持，實現特邀調解領域的專款專用，以購買社會公共服務的方式扶持獨立調解組織的良好運行。而在內部分配上，則必須建立完備的績效評估機制，重點考察調解率，群眾滿意度，定周期考察調解進展情況，以此為基礎分配績效工資。同時應注意淘汰和分流，對于業務能力不合格，自身素質不過關，對于新的調解工作形勢把握不足的調解員，應當建立合理的淘汰機制，填補入新的適格人員。

（三）建立規范化的特邀調解員名冊制度

這是隊伍建設的儀式化落實與重中之重，也是一個地區調解隊伍現狀的晴雨表。名冊制度作為規范化人員管理的象征，以書面形式記載各調解員基本信息，擅長領域和素質能力，上能幫助上級部門高效便捷檢索適合于案情的調解人員，下能幫助普通群眾快速準確尋找符合自身調節意愿的相關人員，有著重大的實際意義。同時，名冊應當具備可調整性與流動性，避免尸位素餐的現象。

四、特邀調解網絡構建方案——建立分行業，分領域，構建構建路徑多元、程序規范調解網絡

在新的社會常態下和日益復雜的糾紛狀態下，傳統的人民調解網絡逐漸呈現出落后，粗放，單向和不可持續性的調解特點，“大鍋亂燉”式的混合型調解在新的精細化行業分工條件下也顯得格格不入。為解決日益復雜的糾紛，實現多元化糾紛解決機制的真正突破，應當創新思路，在特邀調解機構內部建立精細化的行業分離糾紛解決模式，努力建設新形勢下路徑多元、程序規范的糾紛解決對接機制，推動構建全方位、多層次的社會矛盾糾紛化解平臺網絡。

以武漢市漢陽區法院為例，在實際工作中，與區工商行政管理和質量指數監督局合作成立漢陽區消費糾紛調解委員會、與區交通大隊合作共建漢陽區交通事故糾紛調解委員會、與區衛生局合作成立漢陽區醫療事故糾紛調解委員會、與區房管局合作共建漢陽區物業管理糾紛調解委員會、與區勞動局合作成立勞動爭議糾紛調解委員會、與街道人民調解中心和社區調解室合作成立家事糾紛調解委員會6類特邀調解組織。這一舉措改善了以往人民調解中不區分行業狀況，不甄別案情專業度的缺憾，實現了人盡其才，物盡其用，有效提高了調解效率。

同時，以馬鞍山市雨山區法院為例，其在“馬鞍山經驗”的基礎上，創新改革訴調對接模式，建立專業化的特色調解機構。成立“夕陽紅”志愿者調中心負責家事糾紛調解，配置專業的心理輔導員和咨詢師，從分析家庭矛盾的起因到認識當事人的心理動態，實現精準的一對一調解輔導，有效化解了大量家事糾紛，調解成功率達到49%。面對日益錯綜復雜的金融商業糾紛，雨山區法院研究成立了金融商貿訴訟對接中心，有助于防控金融風險，化解金融糾紛。同時成立青年志愿者服務U站等機構，在訴訟服務中心建設，訴調對接工作建設，調解工作專業化建設上實現了長足的進步。

參考文獻：

[1]齊樹潔.糾紛解決與和諧社會.廈門大學出版社.2010.

[2]范愉.ADR原理與實務.廈門大學出版社.2002.

[3]漢陽區人民法院“三調聯動”工作手冊.

[4]范愉.非訴訟程序（ADR）教程.中國人民大學出版社.2012.endprint