公益訴訟案件辦理經驗、難點和建議
——以碭山縣人民檢察院辦理的首例公益訴訟案為例

文◎羅新安* 程 梅** 史緒廣***

［基本案情］安徽省宿州市人民檢察院2016年5月13日發函碭山縣人民檢察院，要求該院對河南《大河報》報道的碭山縣薛樓板材工業園環境污染問題進行調查核實，督促有關機關依法行政。經該院實地調查核實,安徽龍軒環保科技有限公司與安徽長城生化有限公司位于碭山縣薛樓工業園內，均屬化工企業，兩家企業均未依法辦理環評手續即投產，在生產過程中產生刺激性氣味，廢水直接排入河溝，廢渣隨意露天堆放，對周圍環境造成污染。

一、本案訴訟經過

（一）訴前程序

2016年7月6日，碭山縣人民檢察院向碭山縣環保局發出碭檢民（行）行政違監［2016］34132100006號檢察建議，要求其依法履行監管職責。碭山縣環保局于2016年7月30日復函碭山縣人民檢察院，稱該局已履行監察職責，主要內容：（1）碭山縣神湖熒光材料有限公司（現安徽龍軒環保科技有限公司）屬化工企業，無環評審批手續。2014年4月20日，碭山縣人民政府決定實施關閉。8月22日，碭山縣人民政府再次下發通知要求做好兩企業關閉工作。2015年至今，碭山縣環保局對其不間斷的巡查、監察。2016年5月22日，該企業擅自違法生產，碭山縣環保局責令停止違法行為，下達《責令停止排污決定書》并將該違法行為向縣政府報告。（2）安徽長城生化有限公司屬化工企業，無環評審批手續。2015年至今，碭山縣環保局對其不間斷的巡查、監管，并于2015年9月4日向碭山縣人民政府遞交 《關于薛樓園區企業環境問題情況報告》，提出園區各企業沒有徹底拆除設備，存在環境隱患。2015年9月14日，碭山縣人民政府依法下達了關閉通知。

（二）提起公益訴訟情況

2016年12月28日，碭山縣人民檢察院以碭檢行公訴［2016］1號行政公益訴訟起訴書，對碭山縣環保局向碭山縣人民法院提起訴訟，請求：（1）確認被告怠于履行對安徽龍軒環保科技有限公司與安徽長城生化有限公司的環保監管職責違法；（2）判令被告繼續履行對安徽龍軒環保科技有限公司與安徽長城生化有限公司的環保監管職責。

事實與理由：安徽龍軒環保科技有限公司與安徽長城生化有限公司屬化工企業，投產后一直未辦理環評審批手續，處于違法生產狀態。被告從2015年起已對兩家企業的環境違法行為采取一系列監管措施，但未能按照碭山縣人民政府關閉兩家污染企業的決定，落實企業關閉工作。雖經本院依法先行提出檢察建議，督促被告依法履行對涉案兩家企業的環保監管職責，但其未依法全面履行，涉案企業仍在生產，繼續污染周邊環境，國家和社會公共利益處于受侵害狀態。按照全國人民代表大會常務委員會 《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第41條的規定，向碭山縣人民法院提起訴訟，請依法裁判。

（三）裁判情況

碭山縣人民法院審理查明，碭山縣神湖熒光材料有限公司與安徽龍軒環保科技有限公司分別為兩個獨立法人，并非同一企業。被告沒有證據證明其已對安徽龍軒環保科技有限公司未辦理環境影響評價手續等違法行為進行監管，被告應對該公司的違法行為依法履行法定職責。公益訴訟人提起訴訟前，被告對安徽長城生化有限公司采取了一系列監管措施，但未對該公司未辦理環境影響評價手續的違法行為依法查處，訴訟過程中，被告對上述違法行為主動履行了監管職責，本院依法確認被告沒有及時履職的行為違法。判決：（1）被告碭山縣環保局在判決書生效后兩個月內對安徽龍軒環保科技有限公司依法履行環境保護監督管理職責；（2）確認被告碭山縣環境保護局對安徽龍軒環保科技有限公司與安徽長城生化有限公司怠于履行職責的行為違法。

二、辦案經驗總結

（一）積極主動爭取上級院的指導和幫助

市院民行處高度重視該院公益訴訟的開展工作，通過下文件、召開會議、親自到該院實地指導等方式進行業務上、法律上等方面的具體指導。最為激勵該院迎難而上的動力，來自于市院民行處同志的身體力行，多次親自參與辦案。從線索摸排，調查取證，工作協調到最后的庭審工作，都傾注了他們大量的汗水和心血。市院的高度重視有力促進了公益訴訟的順利開展。該院領導也高度重視，制定具體辦案計劃，并協調當地黨委政府，排除辦案阻力，堅定辦案信心，為公益訴訟開展提供堅強保障。安徽省人民檢察院民行處對案件的證據、起訴書的撰寫等方面也給予了最高水平的的審查和指導，使得公益訴訟進入起訴環節后，能夠順利進行，最終法院支持了訴訟請求。

（二）在尋找案件線索上下苦功夫

該院民行檢察人員認真研讀上級院關于辦理公益訴訟案件的指示精神，并在具體工作中貫徹執行，積極尋找公益訴訟案源，重點對環境污染、食藥品、國有資產保護等領域進行線索摸排。通過下基層走訪社區街道和村莊，重視群眾對侵害公共利益的線索舉報，依靠群眾力量發現案件來源。同時重視從該院原自偵部門查辦瀆職侵權案件中發現行政執法部門濫用職權、不作為造成的損害公共利益的案件線索。

（三）公益訴訟文字材料準備充分

為了辦理好該縣第一例公益訴訟案件，辦案人員撰寫大量包括請示報告、審批表、審結報告、起訴書、出庭預案、新聞稿件等數萬字的文字材料。這些材料經過縣院撰寫初稿后，征求市院意見反復修改，并最后經過該院民行處的嚴格把關和審批，才最終定稿。沒有這些全面、翔實、規范的文字材料作基礎，公益訴訟很難走到起訴和審判環節，直至取得最后成功。

（四）在出庭上做足功課

接到該縣人民法院開庭通知后，該院通過慎重考慮，選擇本文作者羅新安和程梅兩位優秀檢察官出席法庭。他們法律功底深厚，應變能力強，在法庭上沉著冷靜，思路清晰，指控違法行為慷慨陳詞，使得被告在大量具有說服力的證據面前，不得不承認在履行職責方面存在一定問題，沒有真正依法并嚴格履行環境監管職責。因此說，出庭工作做得好也是法院支持該院全部訴訟請求、案件成功的不可或缺的重要因素。

三、辦案過程中遇到的困難

（一）污染物鑒定難度大

該案雖然是環境污染公益訴訟案件，但該案在證據材料方面缺少污染物污染程度的數據，這也是辦理該案中存在的一點瑕疵。如果起訴書中以及向法院提交的證據中有對污染物鑒定的數據就更為完美，案件就會變得更加精致和準確。該案雖然缺乏具體的污染數據，但沒有影響到對環保局的起訴工作以及法院的審判工作直至法院支持了本院的訴訟請求。造成這一遺憾的緣由，與其說是工作上的疏忽，倒不如說是刻意回避，原因主要有兩個：（1）兩家污染化工企業均未辦理環評手續即投入生產，且一直持續生產，當地環保局沒有對其實施關閉，該違法行為和事實卻是鐵的事實，任何人改變不了，因此對污染物污染程度的鑒定可以暫且擱置。（2）鑒定費用高。為證明土壤、水質、空氣內污染物化學成分的濃度或含量超過標準，必須花費幾十萬甚至上百萬元依托第三方鑒定評估并出具評估報告。在基層院辦案經費不是很充足的情況下，為公益訴訟支出如此高昂的鑒定費用，無疑有些吃力甚至不舍，因此為檢察機關帶來一定經濟壓力。

（二）案件啟動難

經濟欠發達縣區，很多污染企業可能都是政府“費盡周折”招商引資而來，企業為當地財政帶來實惠同時，也為政府帶來政績。檢察機關提起公益訴訟，勢必會侵犯政府的利益。因現在體制因素，檢察機關受制于當地黨委政府，不能充分依法行使公益訴訟職權，導致案件難于啟動。

（三）檢察機關缺乏專業技術知識且調查取證難度大

檢察機關具備民間組織、自然人等不可比擬的法律知識優勢，但提起公益訴訟時證據涉及到專業知識，如化學分析、礦物學、生態學等專業知識，檢察機關普遍缺乏這些專業知識，導致實務中檢察機關過多依賴于外部技術力量。民行檢察部門沒有偵查權力，僅有《民事訴訟監督規則》賦予的調查核實權，不具備行政執法權，很難進入案發地點。實踐中，檢察人員通常會在環保等行政執法人員的帶領下才能進入場地調查取證，否則民行人員孤軍前行，很可能會遇到暴力妨礙取證事情發生。這是在證據搜集和固定上遇到的最棘手問題的問題之一。

四、開展公益訴訟工作的幾點思考

（一）行政執法部門對待檢察機關的公益訴訟應持有正確的態度

檢察機關代表國家提起公益訴訟，需要依靠黨委的正確領導，需要政府部門的理解、支持與配合，公益訴訟與行政執法的努力方向和工作目的都是一致的，都是為了保護好國家和社會公共利益，使其免受非法侵害，歸根結底還是為了人民大眾的利益。具體地講，是為了山清水秀的的生態環境，是為了人民群眾的食品、藥品安全和身體健康，是為了保護國有財產不被非法侵害等。檢察機關的公益訴訟工作，絕不是給政府和行政執法部門找茬、添麻煩，而是支持和幫助政府部門更好地開展工作。公益訴訟能夠更好地監督行政執法部門，促進依法行政、規范執法，更好地保護好國家利益和社會公共利益，更好地服務于人民群眾。

（二）提高辦理公益訴訟案件的專業化水平

公益訴訟是一項新型的法律監督工作，是對辦案人員綜合素質的考驗，辦案人員應當符合復合型人才要求，不僅要懂法律，還要具有化學、環保等專業技術知識。但目前殘酷的事實是，民行檢察部門辦理公益訴訟案件，卻過多依賴外部技術力量，綜合實力普遍不足。上級院應積極采取有效措施，大力提高對下級院業務開展的指導和扶持力度，強化對基層院公益訴訟的培訓力度，制定并落實民行檢察部門人才戰略，吸引更多業務素質高的復合型人才充實到民行檢察部門工作，以應對新時期公益訴訟實際工作需要。

（三）應建立行政公益訴訟向民事公益訴訟適時轉化的制度

行政公益訴訟與民事公益訴訟各有利弊。民事公益訴訟的優勢在于辦案遇到政府等部門的阻力相對較小，且勝訴后訴訟目的能夠及時實現，對保護公共利益不受非法侵害具有直接性，具有明顯訴訟效果。檢察機關靈活運用這兩種訴訟模式，并在適當的條件下對兩者適時進行合理轉化，將會極大發揮檢察機關作為公益訴訟人的巨大優勢。

（四）從根本上遏制或杜絕公共利益受侵害案件

公益訴訟是保護公共利益的最后的司法救濟方式，但不是最優的保護公共利益的手段。檢察監督在我國基本流于形式，實際意義并不太大，通過訴訟挽救公益利益主要強調其象征意義。讓檢察機關通過公益訴訟方式對公共利益進行保護不應當視為上策之舉。基層黨和政府相關部門應從國家的戰略高度，從宏觀上管理好、協調好、處理好經濟、社會、生態環境等事務，將重點放在提高行政執法部門的執法規范化、嚴格化、科學化方面，從源頭上將損害公共利益的不法行為消除在萌芽狀態。