授權抑或委托：行政處罰“委托”條款之重新解讀

孔繁華

（華南師范大學法學院，廣東廣州510006）

我國《行政處罰法》（2017年修正）第18條規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。”該法第19條規定：“受委托組織必須符合以下條件：（一）依法成立的管理公共事務的事業組織；（二）具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；（三）對違法行為需要進行技術檢查或者技術鑒定的，應當有條件組織進行相應的技術檢查或者技術鑒定。”上述兩個條文奠定了我國行政處罰委托的立法框架。實踐中，部門立法和地方立法嘗試對行政處罰委托的具體細節予以規范，其內容或者重復上位法的規定，或者對委托條件予以細化，例如《吉林省食品藥品監督行政處罰委托辦法》（2010年修訂）第4條第3項規定受委托組織應“具有3名以上具備行政執法資格的人員”；《中國民用航空行政處罰實施辦法》（2003年）第13條第2項規定受委托組織“與被委托的行政處罰事項無利害關系”；《大連市城市管理行政處罰委托規定》（2004年）第5條第2款明確規定“委托期限為三年，期限屆滿應另辦委托手續”。然而，筆者在整理部門立法和地方立法時發現，對行政處罰委托的被委托主體、委托內容、委托方式等規定存在不少矛盾之處，需要澄清和進一步梳理。

行政委托通常與授權相比較，兩者的區分可以追溯至我國《行政訴訟法》（1989年），根據該法的規定，授權應有法律、法規的依據，而委托是否需要法律依據則未提及。理論上通常認為行政委托不需要法律依據，但我國《行政處罰法》第18條和第19條限制了行政機關自行委托。2000年以前，我國的相關實踐中存在大量規章“授權”的情況，法院對規章的“授權”一般視為“委托”，以委托機關為被告。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋［2000］8號，以下簡稱：《執行解釋》）承認規章授權的主體可以做被告。2014年我國《行政訴訟法》經過修改正式確立了規章授權主體的被告地位。法律依據的不同也是行政處罰領域中授權和委托的區別之一，“與授權相比，委托處罰的依據增加了規章。……雖然處罰權委托在形式上也是處罰權的轉移，但與授權處罰本質上有區別。而且委托的都是一些影響較小、程度較輕的處罰。因此委托處罰的依據可以放寬一些”。①全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會法制工作委員會：《行政處罰法問答》，中國民主法制出版社2001年版，第32頁。在行政訴訟法僅承認法律、法規授權主體被告資格的情況下，上述區分具有一定的意義。2000年《執行解釋》將規章作為授權依據之一，而行政處罰的委托同樣需要法律、法規和規章的依據，此時僅從法律依據上難以對行政處罰的授權和委托作出嚴格的區分。

可見，現行立法只回答了行政處罰授權和委托在被告確定上的差異，卻不能解釋為什么存在這種差異，現有的理論研究亦無法澄清其正當性。本文圍繞我國《行政處罰法》第18條和第19條的規定，結合地方立法和部門規章，重新認識行政處罰委托的本質，并對委托內容予以梳理和分析。

一、行政處罰“委托”本質之辨

通常認為：“當法律法規授權這些組織行使行政職權時，它們即為被授權組織；當法律法規未授權，而是行政機關委托它們行使一定行政職權時，它們即為被委托組織。”②楊臨宏：《行政法原理與制度》，云南大學出版社2010年版，第323頁。然而，行政處罰委托則不同，根據我國《行政處罰法》的規定，行政處罰委托必須有法律、法規和規章作為依據，行政機關不能直接委托。事實上，實踐中在行政處罰領域同時存在有法律依據和沒有法律依據的委托，從權力配置和職權轉移的角度出發，需要重新審視上述兩種委托的差異。

（一）作為行政任務轉移方式之一的“委托”

基于職權法定原則的要求，行政機關的權力具有“權利和義務”的雙重性質，行政主體不能隨意轉嫁和拋棄。“行政機關之管轄權，悉依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規不得設定或變更，一般稱為管轄法定原則或權限不可變更原則。”③蔡宗珍：《行政管轄之法理基礎及其與訴愿管轄之法律關系——兼評行政法院之相關裁判》，《政大法學評論》（臺北）總第121期（2011年）。管轄法定意味著行政職權“不可自由處分：不得隨意轉移；不得隨意放棄或拋棄。”④周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2000年版，第80－81頁。然而，由于行政事務紛繁復雜，行政主體可能將其任務轉移至其他主體以達成目標。根據接受任務的主體類型不同，行政委托可以分為以下兩類。

第一，將行政權部分轉移至其他行政主體，包括轉移至下級行政機關和無隸屬關系的行政機關。在我國臺灣地區有關規定中，前者稱之為“委任”，后者稱之為“委托”。我國臺灣地區“行政程序法”（2015年修正）第15條第1款規定：“行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。”該條第2款規定：“行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委托不相隸屬之行政機關執行之。”委任與委托的范圍是原機關“權限的一部分”，行政機關委任或委托時，除“行政程序法”外，必須還有單行法的規定。委任與委托是管轄權在行政部門之間的變動，受委任或委托機關取得原機關的部分管轄權，并以自己的名義作出行政行為。

第二，將行政權部分轉移至私人或團體，即委托私人行使公權力。政府業務委托民間辦理大致包括四類——“公權力業務、對外提供服務業務、機關內部業務、機關內部設施”。⑤劉宗德：《政府業務委托民間辦理類型及程序之研究》，臺灣地區“國家發展委員會”委托研究報告（2000年），第103頁。我國臺灣地區“行政程序法”（2015年修正）第16條規定：“行政機關得依法規將其權限之一部分，委托民間團體或個人辦理。前項情形，應將委托事項及法規依據公告之，并刊登政府公報或新聞紙。”此委托的主體是“行政機關”。此委托的對象為“民間團體或個人”，包括“自然人及法人（社團法人、財團法人）在內”。委托私人行使公權力是“部分權限的移轉”，由受委托的組織或個人取得委托機關所移轉之權限，并以受委托主體的名義行使職權。

此外，行政主體在履行職責的過程中可能需要借助其他主體的幫助以完成任務。根據提供幫助者的主體類型不同，行政幫助可以分為以下兩類。

一類情形是借助其他行政機關的幫助行使權力，稱之為“行政協助”。“不相隸屬的行政機關，就其執掌權責范圍內，無法獨立完成時，請求其他機關予以助力，彼此互為協助，而使請求機關得以順利完成任務或簡化業務之執行。”⑥翁岳生主編：《行政法》（下），中國法制出版社2000版，第1156頁。《德國行政程序法》第5條規定行政機關在下列情況下可以請求職務協助：“（1）因法定原因不能親自完成公務的；（2）因事實原因，尤其缺少所必需的人力和設備而不能完成公務的；（3）不具備且不能調查獲得為完成某一任務所需的對一事實的知識；（4）完成公務所需的書證或其他證據，由被請求機關擁有；（5）僅在支出較被請求機關所需者更高的費用的情況下，方能完成公務。”⑦〔德〕平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第217頁。行政協助不發生管轄權的轉移。

另一類情形是借助私人或組織的幫助行使權力，稱之為“行政輔助”。“行政輔助人，乃是受行政機關委托，在行政機關指示下，協助行政機關處理行政事務（包括公權力之行使）之私人。”⑧吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學出版社2005年版，第124頁。行政輔助人不具有獨立的地位，并非以自己的名義執行行政任務，輔助行為的法律效果歸屬于被輔助的行政機關。

行政主體將行政任務轉移至其他主體，需要單行法的依據，并發生管轄權轉移的法律后果，且需要遵守正當程序原則并履行公告義務，否則即構成對職權法定原則的違反。然而，在行政協助和行政輔助之中，提供協助者在實施行政行為的過程中只處于幫助的次要地位，不會發生行政機關脫逃法定義務的情形，也不會違反職權法定原則，因此不需要單行法依據和履行公告責任，也不產生管轄權轉移的法律后果。

（二）行政處罰“委托”之本質

關于行政委托本質的認識，目前我國學界大致有以下主張：行政委托是一種具體行政行為；行政委托是內部行政行為；行政委托的本質是一種行政契約，以合意性為基礎；行政委托是一種外部行政行為和雙方意思表示一致的行為。⑨參見陳晉勝、王俊鴿：《行政委托的理論與實踐》，載《中國行政法之回顧與展望——“中國行政法二十年”博鰲論壇暨中國行政法學會行政法學研究會2005年年會論文集》，中國政法大學出版社2006年版，第499頁；關保英：《行政法教科書之總論行政法》，中國政法大學出版社2005年版，第27頁。前述三種觀點的總結及第四種觀點的介紹，可參見皋華萍：《論行政委托》，蘇州大學2015年博士學位論文，第33－36頁。上述關于行政委托本質的認識同樣適用于行政處罰委托，但這些觀點只揭示了行政處罰委托的表象，沒有從行政權限和管轄權的視角去探究問題。法律、法規和規章是行政處罰委托的前提，也是行政處罰委托最重要的特征，管轄權轉移是行政處罰委托的后果，根據這兩個特征判斷，行政處罰委托屬于前述轉移行政任務的兩種方式，即將行政權轉移至其他主體。與域外立法不同的是，我國法律規定受委托主體以委托機關的名義行使處罰權，即使在行政權轉移的情況下，受委托主體仍以委托者的名義行使職權。行政處罰委托蘊含著法律規范對被委托主體的條件要求和委托機關對被委托組織的選定和信任，且委托行為經過實體條件的甄別和程序的公示，因此法律上禁止轉委托，即被委托組織不能再委托其他組織實施行政處罰。

筆者認為，我國立法對委托主體行使職權名義的規定是對有法律依據之委托的一種誤讀。管轄權是國家統治權的具體化，行政主體行使權力攸關人民權利的保障，因此行政權限需以法律規定為依據，行政機關的管轄權不受其他主體的侵越，行政機關也不得任意設定或變更自己的權限，除非有法律、法規和規章的授權。“法律、法規或規章在其法定權限范圍內，可以規定行政主管部門根據行政管理需要將其自身職權授予其他組織行使，行政主管部門授權的其他組織應以自己名義承擔法律責任。”⑩耿寶健：《行政授權新論——走出理論與現實困境的一種認知嘗試》，《法學》2006年第4期。基于上述分析，有法律、法規和規章依據的行政委托應視為一種行政“授權”，行政處罰委托即屬于此種情形。如果委托機關只將行政處罰的部分權能（例如調查取證）交由其他組織行使，屬于行政事務類委托，實際是行政機關借助其他主體的力量來完成行政任務，此時不需要單行法的規定，也不屬于我國《行政處罰法》所指的委托，應屬于“行政協助”或“行政輔助”。

將有單行法依據的委托視為一種授權，易與傳統的行政授權相混淆。有學者認為：“法律、法規直接賦予有關組織擁有和行使一定的行政權力，其實質是法律、法規對行政權的直接設定；行政主體把由法律、法規所設定從而成為其固有的行政權力依法授給有關組織，其實質是行政權力的轉讓。”只有后者才能稱為行政授權。①胡建淼：《有關中國行政法理上的行政授權問題》，《中國法學》1994年第2期。照此理解，行政處罰委托應屬于行政授權。上述解讀具有一定的道理，但授權與委托的概念在我國已具有約定俗成的涵義，很難予以完全顛覆，筆者建議采用“直接授權”和“間接授權”的概念加以區分。根據法律、法規和規章直接獲得的行政處罰權是一種“直接授權”，而行政主體根據法律、法規和規章的規定將權力委托其他組織行使的情形應是一種“間接授權”，或可以稱之為“授權型委托”。為了與之相區別，不需要法律依據的委托可以稱之為“一般委托”。我國《行政處罰法》所規定的委托即屬于間接授權。

（三）直接授權與間接授權的區別

直接授權與間接授權的區別有以下幾個方面。

首先，直接授權只需要法律、法規和規章的授權就可以成立，間接授權除具有法律、法規和規章作為依據外，還需要借助行政機關的意志來實現，主要體現為委托行使處罰權的行政協議。間接授權的成立需要授權主體和被授權主體的合意，行政機關可以根據實際需要決定是否授予其他組織行使職權，而不是必須進行授權。因此，直接授權也可以稱為“強制授權”，間接授權可以稱為“裁量授權”。

其次，直接授權為一次性授權，被授權主體根據法律規范取得相應權力后，除非法律、法規和規章變更或廢止，否則一直享有該權力。間接授權可能是持續性的，也可能是階段性的，行政機關可以基于協議約定或在被授權主體違反法律規定的情況下收回授權，由自己行使該項權力。

再次，直接授權的主體根據法律、法規和規章的授權取得相應權力后，可以再根據其他法律、法規和規章的規定授予其他組織行使權力，即直接授權的被授權主體可以進行轉授權，而間接授權禁止轉授權，即被授權主體不能再進行授權。

最后，間接授權的原行政機關在授權后享有監督權，必要的情況下可以收回已授出的行政權力。這種形式在德國被稱為“不真正或保有必要干預權之行政委托”，而直接授權是“管轄權完全已經移轉，委托者不再享有任何介入權力，稱為‘真正’或‘已經完全移轉’之行政委托”。②黃錦堂：《論行政委托與行政委任之要件與松綁——德國法之比較》，《法令月刊》（臺北）總第64期（2013年）。

二、行政處罰委托的法律依據

作為將處罰權轉移至其他主體的授權型委托，是行政職權的二次分配，應受法律保留原則和法律位階原則的約束，且應有具體法律、法規和規章的明確規定。

（一）處罰委托依據之法律保留

法律保留原則誕生于德國，其作用在于劃分立法權對行政權的制約程度，要求行政須有法律的明文依據，才可以對人民的自由和權利有所限制，其適用范圍的理論，主要有“侵害保留說”與“全面保留說”之爭。自上世紀七十年代以來德國聯邦憲法法院不斷適用“重要性理論”來闡釋法律保留的范圍和密度，“倘若在對基本權的實現越重要的事務領域，就越有必要將主導權交給國會”。③黃舒芃：《法律保留原則在德國法秩序下的意涵與特征》，《中原財經法學》（臺北）總第13期（2004年）。法律保留原則對行政處罰委托的制約，意味著單行法是處罰委托的必要前提，沒有單行法的規定行政機關不得自行委托。尤其在委托非行政組織行使處罰權時，更應遵守法律保留原則。“法律保留原則不僅針對行政作用而有所規制，于行政組織的建構亦有適用，特別是國家權力若非由國家機關行使時，尤須具有民主正當性的法律為中介，始不致破壞國家權力的一體性。”④李 建良：《論公法人在行政組織建制上的地位與功能—以德國公法人概念與法制為借鏡》，《月旦法學雜志》（臺北）總第84期（2002年）。

法律保留原則決定了行政處罰委托為什么要有法律依據，委托處罰是處罰權的轉移，實質是分配處罰權，也就是說，行政處罰委托是法律、法規和規章將處罰的管轄權在行政機關和受委托組織之間的分配。沒有法律依據的情況下行政機關委托處罰，一方面違反了職權法定原則，另一方面也有怠于履行職責之嫌。因此，沒有法律依據的處罰委托是無效的，全國人大常委會法制工作委員會《關于行政機關是否可以自行決定委托問題的答復》（1996年）指出：“必須是法律、法規或者規章明確規定了行政機關可以委托的，該行政機關才能依法進行委托處罰。”此外，全國人大常委會法制工作委員會在答復河南省人大常委會法制工作委員會的意見中認為：“礦產資源法規定由市、縣人民政府行使的行政處罰權，市、縣人民政府不能再授權給有關主管部門。”⑤《全國人大常委會法制工作委員會關于如何理解和執行法律若干問題的解答（四）》第6點。有學者認為：“立法對行政委托的規范應更著力于受托主體、委托事項、委托程序等方面，而非委托依據與委托主體。”⑥黃娟：《我國行政委托規范體系之重構》，《法商研究》2017年第5期。筆者認為，造成這一分歧的根本原因是對授權型委托和一般行政委托的混淆，運用一般行政委托的理論來衡量授權型委托，必然得出授權型委托的法律依據是多余的結論。

（二）處罰委托依據的外延

作為授權型委托，應有法律依據，至于法律規范的外延，僅限于“法律”還是包括“法律、法規和規章”，則隨著時代的變化而有不同的見解。傳統上德國專門立法對行政委托的規定須嚴格遵循法律保留原則，近年來對于權限轉移的法律依據則不斷松綁，體現在兩方面：“第一，出于行政程序簡化與績效之概括授權。建立部長對于所屬機關／機構之職權移轉之靈活調整權，甚至不必以法規命令方式；建立邦政府對于地方／地區之諸執行性機關之職權移轉之靈活調整權；建立強鎮之經由授權而承辦更多委辦事項之調整權。第二，通過實驗性條款之概括授權。”⑦同前注②，黃錦堂文。換言之，法律保留原則并非要求對管轄權的轉移必須都有“法律”層次的依據。我國臺灣地區有關部門行政實務上承認“得為委任、委托之法規依據包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則……”可見，行政職權轉移的法律依據并不必然限于“法律”，法規、規章甚至行政規范性文件亦可為之。行政權的影響越大，對管轄權轉移之依據的層級要求越高。

行政處罰權作為一種懲戒權，有可能侵犯公民的權利，首先應排除規范性文件作為處罰委托之依據。我國立法中的行政處罰委托依據，應回到我國《行政處罰法》本身并結合其他條款予以綜合考量。我國行政處罰立法對法律保留原則的直接體現是處罰設定權，法律保留原則對行政處罰委托的約束要求處罰委托依據應與處罰設定權依據一致，即法律可以規定委托其他組織行使各種行政處罰權；行政法規可以規定委托其他組織行使限制人身自由以外的處罰權；地方性法規可以規定委托其他組織行使限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰權；規章可以規定委托其他組織行使警告和一定數額罰款的行政處罰權。總之，我國行政處罰委托的依據包括法律、法規和規章，但不同層級的法律規范委托處罰的權限有差別。

（三）處罰委托依據之效力等級

法律、法規和規章的法律效力有差別，行政處罰委托也應遵守效力等級的要求，即下位法規定的委托不能違反上位法的規定，處罰權的轉移只有同一立法主體或更高級別的立法主體才能作出例外規定。行政處罰委托應產生管轄權變更的法律后果。行政機關的管轄權主要包括級別管轄、地域管轄和事務管轄三個方面。就地域管轄而言，我國《行政處罰法》第20條規定：“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”行政處罰以地域管轄為原則，法律、行政法規的個別規定為例外。這條規定意味著地方性法規和規章無權對地域管轄權轉移作出規定。“若系爭的管轄權賦予系經由法律為之，則其變更亦同；……”⑧同前注②，黃錦堂文。就事務管轄而言，我國《行政處罰法》第16條規定：“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”雖然法律可以授權其他組織行使各種處罰權，但由于法律的特別規定限制了只有公安機關才能行使限制人身自由的處罰權，因此法律亦不能將此項權力再委托其他主體行使。

違反法律規范的效力等級而設定處罰委托的例子之一是《北京市民用運輸機場管理辦法》（2015年），該辦法第22條規定：“對在機場公共區發生的擾亂公共秩序、破壞機場環境的違法行為，有關行政部門可以委托機場管理機構實施行政處罰。”《民用航空安全保衛條例》（2011年修訂）第34條規定：“違反本條例第14條的規定或者有本條例第16條、第24條第1項、第25條所列行為，構成違反治安管理行為的，由民航公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》有關規定予以處罰；有本條例第24條第2項所列行為的，由民航公安機關依照《中華人民共和國居民身份證法》有關規定予以處罰。”按照該條例的規定，對于“擾亂公共秩序的行為”應由民航公安機關予以處罰。后者是國務院制定的行政法規，而前者屬于北京市政府制定的規章，其法律效力低于行政法規，該規章此處所規定的處罰委托違反了上位法的規定。

三、行政處罰委托的可能對象

我國《行政處罰法》第19條明確規定被委托的主體必須是“組織”而非個人，該規定排除了自然人被委托的可能性。將授權與委托的對象限定為“組織”，依然始于我國《行政訴訟法》（1989年）的規定。⑨“行政訴訟法草案第22條第3款規定行政機關授權個人或者組織實施行政行為時，由授權的行政機關作為被告”，但由于存在爭議，故最終立法刪除了個人被“授權”的規定。參見王名揚：《評行政訴訟法草案》，《政法論壇》1989年第1期。行政處罰的被委托組織必須是“事業組織”而非其他類型的組織。從實踐來看，現行各級各類立法覆蓋的受委托主體范圍包括事業單位、企業、行政機關和行政機構，這些組織是否都可以被委托行使處罰權呢？

（一）“事業組織”的具體指向

“事業組織”是我國《行政處罰法》明確認可的被授權主體，但“事業組織”在我國立法中并沒有清晰的界定，與之相近的概念是“事業單位”。有學者認為根據《國家統計局關于〈統計法〉第27條中“企業事業組織”認定的復函》（國統字［1998］70號）中對“企事業組織”的解釋，“事業組織”應等同于“事業單位”。⑩參見黃娟：《行政委托內涵之重述》，《政治與法律》2016年第10期。《事業單位登記管理暫行條例》（2004年修訂）第2條規定：“事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》（國辦發［2011］37號）將事業單位分為“承擔行政職能的事業單位、從事生產經營活動的事業單位和從事公益服務的事業單位”。其中，從事公益服務事業單位又可細分為：“公益一類事業單位”，即承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的事業單位；“公益二類事業單位”，即承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的事業單位。

事業單位作為被委托行使行政處罰權的對象，是最沒有爭議的一類主體，但并非所有的事業單位都可能被委托行使行政處罰權，可以被委托的主體應僅限于“從事公益服務的事業單位”。“承擔行政職能的事業單位”和“從事生產經營活動的事業單位”未來將逐步轉型為“行政機構”或“企業”，其被委托行使行政處罰的問題應依照下述對行政組織和企業組織的分析。第三類事業單位，即從事公益服務事業單位，與域外立法中的公法人概念相近，“一般而言，公法人可分為公法社團、公法營造物（公營造物）及公法財團等三種，其均是透過公法所創設，惟其內部的組成方式與組織結構則有差異”。①同前注④，李建良文。公營造物是“行政主體為達成一定之行政目的，所設置之專供公眾繼續使用之人與物的結合體”。“公法上的社團以人為基礎單位，公法上的財團為政府部門出資以形成基金。”②翁岳生：《行政法》（上），中國法制出版社2000年版，第497頁，第283頁。“從事公益服務的事業單位”雖然不是行政機關，但是其運轉經費主要來源于政府財政（尤其是公益一類事業單位），且在內部管理和人員選任上與行政組織類似，其運營的主要目的是公益服務而非營利。這類組織是行政組織外實現行政任務的另一種形態，委托公益類事業單位行使處罰權，權力并沒有轉移至私主體，亦不必擔心存在國家逃避責任的情形。

（二）委托“行政組織”處罰之證成

對具有隸屬關系的行政機關之間能否委托行使處罰權的問題，理論和實務界通常認為下級不能委托上級行使職權，對上級能否委托下級機關，實踐中存在肯定論和否定論兩種不同的見解。《司法部關于不設區的市的司法行政部門不能對律師實施行政處罰的批復》（司發函［1997］286號）第2條指出：“省司法廳不能委托不設區的市的司法行政部門對律師行使行政處罰權。”司法部的這一批復，表明其對上級行政機關能否委托下級行政機關行使處罰權持否定論。《國家工商行政管理總局關于公司登記機關是否有權對非本機關登記注冊的公司違反登記管理規定的行為實施行政處罰問題的答復》（工商企字［2001］第106號）第2條規定：“上級公司登記機關可以委托其下級機關直至工商行政管理所對公司違反登記管理規定的行為實施行政處罰。”國家工商行政管理總局的這個答復表明其對上級行政機關能否委托下級行政機關行使處罰權持肯定論。不具有隸屬關系的行政機關之間能否委托處罰的問題，單行法基本持肯定的態度，被委托的機關主要是“鄉、鎮人民政府”“街道辦事處”“開發區管理機構”等主體。

受委托行使處罰權的行政機構通常是行政機關的內部機構或派出機構。委托其他行政機關或行政機構行使行政處罰權在理論和實務上不存在障礙。一方面，行政組織本就屬于整體行政機關的一部分，將處罰權賦予不同的行政組織是行政權的具體分配，行政本身依然負擔并執行立法所賦予的任務，不存在行政權向私主體轉移的風險。行政處罰權在不同行政組織之間的具體分配，并非行政機關任意而為，有單行法律、法規或規章作為依據。另一方面，行政組織可成為直接授權的對象，理應可以成為間接授權的對象。我國《治安管理處罰法》（2012年修正）第91條和我國《稅收征收管理法》（2015年修正）第74條分別授權公安派出所和稅務所行使一定范圍內的處罰權，即屬于對行政組織的直接授權。

我國《行政處罰法》將行政組織排除在可受委托行使行政處罰權的對象范圍之外，這既在理論上無法證成，亦與其他立法規定不協調。我國《行政許可法》第24條規定：“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。”對比我國《行政處罰法》第17條和第19條關于授權和委托的規定，前者要求被授權主體是“組織”，可能是行政組織、事業組織甚至企業組織，③從 行政處罰權的性質出發，該權力能否通過法律、法規和規章被授予企業組織行使，是需要探討的問題。例如《上海市軌道交通管理條例》（2013年修訂）第49條規定：“違反本條例第30條第3款，冒用他人證件乘車的，由軌道交通企業處50元以上500元以下罰款；……”截止2017年3月，我國共有19件地方性法規授權軌道交通企業行使處罰權。筆者于本文僅從立法條文分析我國《行政處罰法》第17條和第19條的區別。筆者并非贊同直接授權企業行使處罰權。而后者必須是“事業組織”。這種差別待遇并沒有充分的理由。筆者認為，解決這一矛盾有兩種方式：一是通過修改單行法將委托行政組織行使處罰權變為直接授權；二是修改我國《行政處罰法》第19條的規定，使委托處罰的對象不局限于事業組織，而是擴大至行政組織。

（三）委托“企業”處罰之爭議

我國在行政體制改革的過程中，出現了一些過去是行政機關而后轉為企業或本就具有一定行政管理職能的大型國有企業。國有企業能否被委托行使處罰權，地方規章存在兩種不同的態度：一種是否定論，例如《鄭州市行政機關委托實施行政許可行政處罰辦法》（2008年）第11條規定受委托組織必須是“依法成立的、取得事業單位法人登記證書的管理公共事務的組織”；另一種是肯定論，如《北京市民用運輸機場管理辦法》（2015年）第22條規定：“對在機場公共區發生的擾亂公共秩序、破壞機場環境的違法行為，有關行政部門可以委托機場管理機構實施行政處罰。”北京機場管理機構實際為“北京首都國際機場股份有限公司”，其組織的法律性質屬于企業法人。委托該企業行使處罰權的理由在于“機場管理機構不是以營利為目的的普通企業法人，而是不以營利為目的的、具有明顯公益屬性的特殊企業法人，機場管理機構承擔著公共管理職能……”④北 京首都國際機場股份有限公司：《機場管理機構行使行政處罰權的法律與實踐》，中國政法大學出版社2012年版，第131－132頁。

委托企業行使行政處罰權既在理論上無法證成，亦不符合現行立法的規定。首先，行政處罰權是國家權力保留的核心領域，不能轉移給私主體行使。“根據國家壟斷公權力原則，公權力原則上不能委托給非行政機關組織行使。”⑤王天華：《行政委托與公權力行使——我國行政委托理論與實踐的反思》，《行政法學研究》2008年第4期。警察權（維持秩序的權力）是國家強制力的核心內容，也是國家賴以存在的正當性基礎之一，如果可以委托私人辦理，將有違憲法，“原則上以行政機關作為處罰權限行使之主體”。⑥陳清秀：《行政罰法》，新學林出版股份有限公司（臺北）2014年版，第7頁。在德國的實踐中，圍繞“委任私人警察行政權限的容許性”問題，行政法學理上有“特許肯定說”和“特許否定說”兩種截然對立的觀點，后者所持的理由就是“憲法上的國家權力壟斷原則和基本法第33條第4款的功能保留原則”；司法實務上亦不認可“私人參與對違反秩序行為的確認”。⑦參見［日］米丸恒治：《私人行政——法的統制的比較研究》，洪英等譯，中國人民大學出版社2010年版，第164－169、171－173頁。我國實踐中出現的委托企業行使治安管理職權（例如“治安承包”）應是一種行政輔助行為，至于輔助的具體范圍仍有待進一步探討。⑧有 學者亦提出：“并不意味著所有的警察任務都具有私人參與執行的潛在可能性。”章志遠：《私人參與警察任務執行的法理基礎》，《法學研究》2011年第6期。其次，國有企業雖承擔一定的行政職能，這類職能多體現在服務行政領域，公營企業與服務對象之間實際上是私法關系。行政任務民營化的形態大致包括“財產民營化、組織民營化、任務民營化、功能民營化”四種基本類型。⑨李 建良：《民營化時代的行政法新思維》，載李建良主編：《2011行政管制與行政爭訟》，“中央研究院”法律學研究所（臺北）2012年版，第7－8頁。國有企業是組織民營化的形式之一，其在組織形態、人員選任、內部結構等方面已脫離了行政組織法的制約，成為私法上的獨立法人。再次，我國《行政處罰法》明確規定被委托組織的首要條件是“依法成立的管理公共事務的事業組織”，企業組織顯然不符合這一要求。有學者認為：“可將‘依法成立的管理公共事務的事業單位’進行目的性擴張解釋，使其內涵囊括經改制而成的商業組織。”⑩同前注⑩，黃娟文。這種擴張性解釋是遷就現實之舉，并不能證明其正當性。如果允許委托企業行使行政處罰權，將進一步導致政企不分。最后，《最高人民法院關于訴商業銀行行政處罰案件的適格被告問題的答復》（［2003］行他字第11號）常被肯定者作為司法機關承認企業可以被委托行使處罰權的例證。該答復指出：“根據《人民銀行法》第12條和《支付結算辦法》第239條的規定，商業銀行受中國人民銀行的委托行使行政處罰權，當事人不服商業銀行行政處罰提起行政訴訟的，應當以委托商業銀行行使行政處罰權的中國人民銀行分支機構為被告。”從其內容可知，該答復僅從行政訴訟的角度對被告問題予以闡釋，從答復內容中并不能解讀出“委托”企業進行處罰的合法性和正當性。①該 答復針對《北京市高級人民法院關于當事人不服商業銀行行政處罰提起行政訴訟，應如何確定被告的請示》（京高法［2003］191號）作出的。該請示中列出的一種意見認為：“商業銀行從上訴人賬戶上自行劃走資金的行為，應視為協助行政機關執行行政處罰的行為，而行政處罰應視為由中國人民銀行營業管理部作出。”

四、行政處罰委托的具體內容

行政處罰權由立案權、調查取證權、程序事項進行權以及決定權等具體權力構成，我國《行政處罰法》所規定的委托是指全部處罰事項的委托還是具體某項權力的委托呢？我國《行政處罰法》對此沒有明確規定，委托內容的不同是授權型委托和一般委托的區別之一。

（一）授權明確性原則對處罰委托的拘束

授權明確性原則本指立法機關對行政機關進行立法授權時其內容、目的、范圍應明確、具體，禁止空白授權立法。這一原則所蘊含的要義在行政處罰委托中同樣適用。授權明確性原則可以防止行政機關逃遁執法，規避自己的義務。“授權規定應符合如何程度的明確性要求，胥視命令內容的特征及措施的強烈程度而定，對基本權利的侵害越強，授權明確性的要求就越高；反之，侵害性越弱，要求就越低。”②許宗力：《行政命令授權明確性問題之研究》，《臺大法學論叢》（臺北）總第19卷（1990年）。明確性原則要求行政處罰委托本身的目的、內容和范圍明確，“行政授權違反明確性原則的，構成違法，得撤銷；被授權機關的行為違反授權命令所明確的授權內容、目的和范圍的，無效或可撤銷”。③胡建淼、錢建華：《行政明確性原則初探》，《江海學刊》2004年第5期。行政處罰委托是行政任務的轉移，授權明確性原則禁止全部委托，委托機關不能將其擁有的全部職權委托行使，否則將使行政機關的存在失去價值，甚至可能產生事實上的雙重執法主體。禁止全部委托的意義在于：“第一，實現政治責任的必然要求；第二，避免資源的閑置和浪費；第三，防止公法遁入私法。”④同前注⑨，皋華萍文，第101頁。我國《行政處罰法》規定行政機關可以“在其法定權限內”委托實施行政處罰，立法上并沒有明確規定禁止全部委托，但這一點可以從“處罰法定原則”推導而出，應不存在異議。

判斷授權明確性的審查方法包括：“一號明確性公式，立法者對授權目的、范圍與內容的具體化，原則上必須明示地，至少也應具備‘充分明確性’，甚至‘無懈可擊之明確性’地表現在法律中，以致于不需適用某種足以引起懷疑或爭議的解釋方法即可直接發現授權的目的、內容與范圍何在。二號明確性公式，授權的內容、目的與范圍毋須明示地規定在法律條文內，只要能依一般的法律解釋方法從授權條款所依附之法律的整體明確知悉授權的內容、目的與范圍何在，即為已足。”⑤同前注③，許宗力文。前者可以稱之為“嚴格審查標準”，后者為“寬松審查標準”。⑥黃俊杰：《行政罰法》，翰蘆圖書出版有限公司（臺北）2006年版，第176－177頁。行政處罰的種類和程度越重，越有可能侵害相對人的權利，委托處罰的相關規定內容就應更加明確；反之，程度較輕的行政處罰，其內容的明確性要求相對寬松。以授權明確性原則審視，我國作為授權依據的單行法律、法規和規章多不符合明確性的要求。

（二）可以委托行使的處罰種類

行政組織的權力可以分為兩種性質：“一是事務性質，二是業務性質。前者在各行政組織中均存在，后者則根據行政組織的差異而定。”⑦錢寧峰：《行政組織法立法論研究》，東南大學出版社2015年版，第24頁。行政處罰委托應是權限的委托，即業務委托而非事務委托。在有限委托原則之下，哪些處罰權限可以委托，應進一步遵循必要性原則，考慮行政處罰委托之目的。實踐中出現的行政處罰委托，有的是因為地區偏遠不便執法，有的是為了提高行政效率，減輕行政機關的負擔，緩解行政機關人力不足的壓力。有學者提出委托行政處罰大致可以分為三類：“（1）行政機關直接行使行政處罰權確有困難，如人員不足、水平限制、裝備不夠、地理因素等。（2）委托由有關組織行使，該處罰的實施效果比由行政機關自己直接實施更有效、更便利。（3）處罰程度較輕的行政處罰形式。”⑧溫晉鋒、張澤想：《論行政處罰的授權與委托》，《南京大學學報（哲學·人文·社會科學版）》1997年第3期。實踐中，相關立法所規定的處罰委托也遵循了前述要求，例如《大連市城市管理行政處罰委托規定》（2004年）采用排除方式規定可以委托的處罰種類，該規定第7條規定：“對需要處以降低、吊銷資質證書或吊銷營業執照的，應移送委托機關依法處理。”這一規定蘊含的意思是較嚴重的行政處罰應由原機關行使，不宜委托。《技術監督行政處罰委托實施辦法》（1996年9月18日國家技術監督局令第45號）第3條則規定現場處罰可以委托實施。⑨國家技術監督局令第45號。可見，委托處罰的種類應是那些經常性的行政處罰，程度上應限于輕微的、影響較小的處罰。

（三）可以委托處罰的權限事項

根據授權明確性原則的要求，具體的委托內容應由單行法律、法規和規章予以明確規定，且應遵守法律保留原則之約束。單行法的規定有的是一攬子委托，即將處罰的立案權、調查權、程序事項進行權以及決定權都包含在內，委托機關只保留監督權。有的對委托內容進行一定的保留，只將處罰過程中的部分事項委托行使，例如《技術監督行政處罰委托實施辦法》第3條規定：“技術監督部門可以將下列職權交由受委托組織辦理：……（二）對立案查處的案件進行調查取證；（三）執行技術監督部門的處罰決定；（四）執行技術監督部門委托的其他事宜。”還有些地方立法規定處罰委托時將重要的程序事項予以保留，例如《上海市行政處罰聽證程序規定》（2015年）第5條第2款規定：“依法受委托組織擬作出適用聽證程序的行政處罰的，由委托的行政機關組織聽證。”

根據我國《行政處罰法》第18條的規定，委托處罰時應由被委托組織“實施”行政處罰，實施的外延涵蓋了作出處罰的各個階段，即立案權、調查權、取證權、程序事項進行權、決定權等。“根據委托事項的范圍不同，可以分為行政職權類委托和行政事務類委托。”⑩李平、費文婷、于承、傅震宇：《行政委托的若干問題研究》，《上海政府法治簡報》2010年第20期。行政處罰委托應屬于職權類委托，即行政機關將其享有的對于某一行政領域或者某個方面的行政事務實施行政管理活動的職權委托給其他組織行使。處罰權的轉移意味著上述權限內容應全部由被委托主體行使。如果行政機關僅委托其他組織實施調查或送達文書等程序事項，應屬于行政協助或行政輔助，而非法定意義上的委托實施行政處罰。至于委托機關將聽證權予以保留而其他權力委托行使，實際是割裂了案件的調查權和決定權。除地域偏遠和特殊情況外，只有程度上輕微的、影響較小的處罰才能委托行使，需要經過聽證的處罰案件是比較嚴重的行政處罰，①我 國《行政處罰法》第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利……”行政機關應自己親自處理而不宜委托行使。

五、行政處罰委托的程序規制

授權型委托是留給單行法律、法規和規章二次分配處罰權的空間，同時也給行政機關執行委托一定的裁量權。為了避免權力的濫用，對處罰委托的程序制約和監控必不可少。

（一）比例原則下的處罰委托程序

比例原則包括了三個子原則，即“妥當性原則、必要性原則和狹義的比例原則（均衡原則）”。②陳新民：《德國公法學基礎理論（下）》，山東人民出版社2001年版，第368頁。比例原則最初的要義是制約公權力對人民基本權利的限制，其所蘊含的價值同樣適用于行政處罰委托，“行政業務原則上應由行政機關優先處理、執行，只有當行政機關因欠缺必要的專業能力，而民間顯然具有較專業的能力與知識，并且在符合比例原則的情況下，始可委托民間辦理”。③林子儀：《行政檢查業務委托民間辦理法制之研究報告》，臺灣地區“行政院”研究發展考核委員會（1998年），第99頁。

妥當性原則要求立法者在單行法律、法規和規章中設置行政處罰委托應進行事前的風險評估。行政任務必須由行政機關完成，這是基于憲法要求的常態，立法前應充分評估委托其他組織行使是否會導致行政機關脫逃政治責任和法律責任的風險。必要性原則對行政處罰委托的要求，在符合妥當性原則的前提下，委托機關在進行具體委托時應證明如不進行行政處罰委托，將導致嚴重的執法缺失。均衡原則要求委托機關事后對委托處罰的法律效果進行評估，委托處罰是否達到了提高行政效率、降低行政成本、節省人力開支等目標，如果委托處罰比自行處罰付出更高的代價，則有違效率原則，應考慮收回處罰權。我國行政實踐中所存在的行政處罰委托，極少存在事前和事后的評估；其是否符合比例原則，往往由委托機關自行決定，對委托的必要性缺乏具體說明。

（二）處罰委托方式的最佳選擇

行政處罰委托的單行法依據已規定了委托機關和被委托主體的條件，權限的轉移是否還需要在兩者之間另外有一個行政行為？“立法者不采直接劃定管轄權之立法例，而迂回地采用‘委托’方式規范兩特定機關間之管轄權關系，應是考量‘行政彈性’以及‘行政專業’兩因素后的一種妥協與調和結果。”④詹 鎮榮：《論行政機關管轄權之移轉——以其對行政作用法即行政爭訟法之影響為中心》，載湯德宗、李建良主編；《2006行政管制與行政爭訟》，“中央研究院”法律學研究所籌備處（臺北）2007年版，第218頁。因此，是否委托行使處罰權，還需要委托機關根據實際需要判斷，故處罰委托除我國《行政處罰法》和單行法依據外，委托的成立還需要具體的權限轉移方式。我國《行政處罰法》對于委托的形式沒有規定，我國行政實踐中采用的具體方式主要有“委托協議、委托合同、委托書、委托證書、委托函、委托證明、委托文件以及委托代理書等”。⑤西南政法大學行政法學院：《〈廣州市行政委托管理規定〉立法研究報告》（2016年），廣州市人民政府法制辦公室，http：／／www.gzlo.gov.cn／gzsfzb／ktyjcg／201611／be573007581c49f78db64287af79dae5.shtml，2018年1月7日訪問。在德國法和我國臺灣地區相關規定中，間接授予行政權的方式主要有兩種：“一是行政處分的方式，二是公法契約的方式。”⑥張 文郁：《論公權力之委托行使——以臺灣和德國之相關規定為重心》，載張憲初、顧維遐主編：《兩岸四地法律發展與互動》，中國評論學術出版社（香港）2009年版，第160頁。如果單行法律規范沒有設定被委托組織進行處罰的權力，委托機關也無權通過單方行為命令相關組織行使處罰權。委托中涉及諸多的具體事項需要雙方主體進行協商，協議可以更多地體現被委托組織的意愿，因此行政處罰委托采用行政協議的形式更符合實際。行政實務中亦多采協議的方式，例如《貴陽市文化市場行政處罰委托暫行規定》（2011年）第5條規定：“行政處罰委托采取書面方式，簽訂委托合同，合同內容應當包含委托行政主管部門、受委托組織、委托事項及權限、委托時限、責任承擔等方面。”委托的具體期限，單行法可以規定，例如《大連市城市管理行政處罰委托規定》（2004年）第5條第2款規定：“委托期限為3年，期限屆滿應另辦委托手續。”如果單行法沒有規定，也可以在協議中約定。此外，基于“事權與財權相一致”的原則，被委托組織因完成委托行為的內容而支出的經費，可以要求委托機關承擔，其具體內容可以在委托協議中約定。

（三）處罰委托必要的程序制約

行政機關委托行使處罰權，必須接受法律的監督，程序控制是避免其濫用職權和隨意委托的重要手段。委托程序是所有的行政處罰委托都應遵守的要求，應由行政處罰的基礎規范即行政處罰法予以規定，但我國《行政處罰法》對此遺留空白，地方立法則嘗試作出補充規定，如《鄭州市行政機關委托實施行政許可行政處罰辦法》（2008年）規定的程序包括申請、審查、審核、批準、公告及備案環節。筆者以為，能否委托已經通過單行法進行規范，是否委托則由委托機關根據實際需要自由決定，因此在委托程序上沒必要再設置批準環節。

遵循最低限度的程序制約之要求，行政處罰委托應遵守以下步驟。第一，評估程序。即便是有法律規范的明確規定，行政機關也不能肆意將其權力委托他人行使，因此在具體進行行政處罰委托前，應進行必要性評估。第二，甄選程序。委托機關在被委托組織的選擇上具有一定的裁量權。單行法規定了被委托組織的具體條件，而符合條件的主體可能不止一個，行政機關首先應甄別符合法定條件的主體范圍，然后在其中擇優選擇。第三，協商簽約程序。委托機關與選定的被委托組織就委托處罰權的具體事項進行協商，并簽訂委托合同。第四，公告程序。公告的范圍包括委托依據、委托的雙方主體、委托范圍、委托期限等內容。公告的載體包括政府網站、政府公報、當地政府報紙等媒介。在委托期內委托內容發生變化的，應予重新公告。未經公告的委托是否產生法律效力，我國臺灣地區有關規定及理論上有“程序瑕疵說、生效要件說以及折衷說三種不同見解。……倘管轄權移轉僅有行政機關所為之移轉法律行為，而未有公告者，人民將無從知悉管轄權已移轉至另一行政機關之事實，在認知上法定管轄權仍保留在管轄權法規所劃歸之行政機關身上。為使管轄權之設定與變動產生外觀與實質之一致性，應以‘生效要件說’為妥”。⑦同前注④，詹鎮榮文，第71頁。

六、行政處罰委托的應然效果

我國《行政處罰法》第18條第2款和第3款規定：“委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰。”如果處罰委托的結果是被委托組織作出處罰決定，但卻只能以委托機關的名義實施，并由后者承擔法律責任，這種責任分擔方式是否恰當呢？這需要從行政處罰權力轉移之外部效果和行政監督之內部效果兩方面加以分析。

（一）權力轉移之外部效果

行政處罰委托的外部效果方面，涉及行政行為的名義和責任歸屬問題。根據我國《行政處罰法》第18條第2款和第3款的規定，受委托組織在委托范圍內，以委托行政機關的名義實施行政處罰，委托行政機關對行為的后果承擔法律責任。這一規定實與處罰委托本質相悖。行政處罰委托后，委托機關在委托權限范圍內已不再享有處罰權，而僅擁有對被委托組織的監督權，由委托機關承擔法律責任，會導致行為者不負責、負責者未行為的矛盾。行政處罰委托的本質是國家通過法律、法規和規章的規定，將公權力轉移給被委托組織行使，被委托組織因此具有類似于行政機關的法律地位。處罰決定實際上是由被委托組織作出的，由被委托組織承擔責任符合“自己對自己的行為負責”之原理。行政處罰委托之目的是為了提高行政效率，如果被委托組織必須以委托機關的名義作出處罰，在作出處罰的過程中，需要經過委托機關的蓋章、確認，反而降低了行政效率。綜上所述，被委托組織應以自己的名義行使行政處罰權，并獨立承擔法律責任。

被委托組織以委托機關的名義行使處罰權，并由委托機關承擔法律責任，這一點是我國行政授權與行政委托理論上的重要區別之一，肇始于我國《行政訴訟法》（1989年）的規定，該法第25條第4款規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告，由行政機關委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機關是被告。”我國《行政訴訟法》制定伊始，基于被告確定的便宜性，對授權和委托進行了簡單的區分。隨著行政委托的增多以及我國《行政處罰法》的出臺，逐漸出現了有法律、法規和規章依據的委托。然而，我國立法和實務上不區分有法律依據的委托和無法律依據的委托，在行政訴訟中，一般將先有法律依據再由行政機關委托其他組織進行管理的行為視為行政委托。⑧江必新、梁鳳云：《行政訴訟法理論與實務（上卷）》，北京大學出版社2011年版，第388頁。將法律、法規和規章規定的委托套用傳統的行政授權與委托理論，并規定以委托機關的名義實施處罰，進一步導致授權與委托之間、有法律依據的委托和無法律依據的委托之間的混亂關系。筆者認為，我國《行政訴訟法》所規定的“行政機關委托的組織”應僅指無單行法律依據的委托，而對于有單行法律依據的行政委托包括行政處罰委托應重新審視，并科學確定其行使職權的主體名義。

（二）行政監督之內部效果

行政處罰委托發生管轄權的轉移，委托機關不再享有特定事項的管轄權，即委托機關和被委托組織不能同時享有管轄權。在內部效果方面，委托機關將處罰權委托給其他組織后，并非逃避執法或規避自己對立法機關所負的政治責任，其承擔的是對被委托組織的監督責任。“由行政機關提供的服務或所行之管制，即令假手他人，行政機關對于人民亦負有擔保‘過程合法、結果適當’之最終責任，因此委托機關與受托者之間，即會形成類似上下級機關之間的監督關系。”⑨同前注③，林子儀文，第99頁。這種監督關系的具體內容包括監視權、許可認可權、指揮權、撤銷權、代位執行權。⑩參見［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第28－29頁。特定情況下，委托機關認為委托條件喪失或被委托組織違法且不再適合繼續委托時可以收回處罰權，此為監督權的最好例證。

七、結 論

我國《行政處罰法》第18條是關于行政處罰委托的概括性規定，處罰委托還需要單行法律、法規和規章作為依據，此種委托應視為一種“間接授權”，我國《行政處罰法》使用“委托”一詞實質是對授權和委托的一種誤讀。行政處罰委托不同于一般的行政委托，后者只需依行政程序立法由行政機關自由決定，更接近于“行政協助”或“行政輔助”，不產生管轄權轉移之法律后果。基于上述結論，我國現行立法、理論與實踐混淆了上述兩種截然不同的“委托”，實踐中既存在授權型處罰委托又有一般行政處罰委托。理論上通常用前者的要求苛責后者，會發現處罰委托違反行政法基本原則、委托對象泛化、委托內容不清等諸多問題，或者用后者的理論邏輯反思前者，發現我國《行政處罰法》的規定尤其是對處罰委托法律依據的規定，既不符合行政任務的效率要求，也在理論上無法證成。

授權型行政委托與一般行政委托的區分亦可以解釋我國行政許可和行政強制領域的委托問題。授權型委托實質是一種間接授權，與處罰、許可和強制的設定權相關聯。我國《行政許可法》賦予了法律、法規和規章不同范圍的許可設定權，該法第24條規定：“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。”我國《行政許可法》所規定的委托同樣是授權型委托。我國《行政強制法》第10條規定，只有法律和法規可以設定行政強制措施。該法第17條規定：“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。”這里行政強制措施不得委托的規定應理解為我國《行政強制法》并未賦予單行法再次分配強制措施的權力。

按照上述區分，我國現有的行政委托理論要正本清源，我國《行政處罰法》的相關規定亦應作出修改和完善。結合我國已有的行政授權與行政委托理論，行政委托應指非授權型的一般委托，未來應通過我國《行政程序法》予以規范。我國《行政處罰法》第18條所規定的委托應是授權型委托，故“以委托行政機關名義實施行政處罰”宜修改為“被委托組織以自己的名義實施行政處罰”。被委托組織以自己名義實施行政處罰的，承擔相應的法律后果。