基層央行貨幣政策執行傳導問題分析與對策研究
——基于對華中三省8市的審計調查

文 崔健 諶爭勇 余文宏

制定和執行貨幣政策是中央銀行的一項重要法定職責，關乎國民經濟社會穩定與發展。為認真貫徹落實全國金融工作會議和中央經濟工作會議精神，深入了解基層央行轄內貨幣政策執行情況，揭示貨幣政策傳導執行方面存在的問題，提出進一步完善和改進貨幣政策傳導機制的審計建議，提升貨幣政策執行效果及管理水平，中國人民銀行部分分支機構對華中三省8個地級市近兩年貨幣政策執行情況進行了審計調查。此次調查不僅對人民銀行貨幣信貸管理部門相關業務予以關注，還將觸角延伸至相關政府部門、商業銀行、小微企業、涉農群體等外部機構，先后對42家省市級和縣域商業銀行、35家小微企業及“三農”群體等信貸客戶代表、21家政府部門、8家保險公司和擔保公司等外部機構進行了延伸調查，基本厘清了貨幣信貸政策從“中央銀行→商業銀行→實體經濟”各傳導鏈條的落實情況、政策效應和薄弱環節，從而深入了解和掌握了貨幣政策在各鏈條傳導時存在的梗阻和問題。審計調查顯示，當前人民銀行貨幣政策執行組織保障體系基本健全，政策傳導基本通暢，但金融機構對貨幣政策的認識與貨幣政策總基調、宏觀調控的有關要求存在一定偏差，貨幣政策工具運用還存在一定現實障礙，專項貨幣信貸政策落實效果與政策預期有一定差距，中央銀行貨幣政策執行和傳導效果仍受諸多制約因素影響，亟待采取有效措施加以改進。

一、基層央行貨幣政策傳導與執行面臨的難點及制約因素

（一）基層行貨幣政策傳導手段有限

目前，基層央行對金融機構可采取的手段和措施較為有限。對于非法人金融機構，主要依靠引導、勸導、約見談話等窗口指導方式，既缺乏激勵措施，也缺乏剛性約束手段。對于法人金融機構，除了窗口指導等柔性手段外，還可以使用再貸款、存款準備金、專項評估等政策工具和傳導手段，但自主權較為有限，欠缺具有較強限制的約束性措施，導致部分政策實際執行與央行政策要求存在差距。

（二）信貸政策傳導的業務考核針對性不足

一方面，上級行下發的政策，特別是以“指導意見”形式下發的政策，大多停留在宏觀層面，缺乏操作手段和實施細則。另一方面，信貸政策考核重點過多，每年需落實的信貸政策“只增不減”。以2017年為例，除當年重點推進的精準扶貧、兩權抵押等亮點工作以外，大學生村官、棚戶區改造等往年重點推進的創業、產業類信貸政策也需要一一落實?？己艘幎▌幼魈?，因地制宜的針對性指標設置不足。

（三）相關方利益驅動不同影響貨幣政策傳導效果

貨幣政策傳導執行不僅是基層人民銀行的職責，很多工作同時涉及地方政府及相關經濟部門、金融監管機構、金融機構，需要各方合力推動，出臺配套措施。但各相關方的利益驅動不同，在貫徹和推動貨幣政策落實的過程中主動性不一，一定程度上影響了貨幣政策傳導效果。如地方政府主要是業績導向，考慮的是信貸大投放、金融資本大投放；商業銀行主要是效益風險導向，以盈利為目的、以收益覆蓋風險為原則；而人民銀行的各項信貸政策，如支農、支小、金融扶貧等多為逆市場、逆周期操作，落實到位有一定難度。

（四）金融服務實體經濟工作質效有待提升

一是存貸轉化服務本地經濟增長效率偏低。以某市為例，2017年6月末，該市銀行業機構存貸比例為45.70%，存貸款轉化效率偏低，未能充分發揮服務當地經濟發展的作用。二是個別地方法人金融機構存在“脫農”“脫小”現象。調查顯示，個別地方法人金融機構在發展定位上出現偏差，對涉農和小微的金融產品和業務模式創新不夠，資金過多投向債券市場、同業市場、投資同業存單和信托理財產品。如某地方法人金融機構同業及投資業務總額75.63億元，是同期貸款余額的1.47倍；另一地方法人金融機構買入返售資產余額高達31.45億元，超過其同期貸款余額，同業及投資業務是同期貸款余額的1.23倍。三是小微企業金融服務仍有欠缺。部分金融機構沒有完成小微企業貸款“三個不低于”的目標。調查顯示，某鄉有某類加工企業9家，是發展鄉域經濟的支柱企業，而這些企業發展所需資金90%源于自有資金，只有10%的發展資金來自銀行貸款和民間集資，大部分小微企業存在資金不足且融資困難的問題。

（五）貨幣信貸基礎數據監測存在泛化失真問題

以人民銀行某市中心支行為例，該行貨幣信貸管理部門需定期向上級行報送各類監測報表、分析報告共65項，其中需按年報送的9項、按半年報送的4項、按季度報送的23項、按月報送的25項，不定期報送的4項。主要存在以下問題：一是部分監測報表或分析報告報送頻率過高，如《農村金融產品和服務方式創新監測報告及報表》《央行資金政策效果評估專題報告及報表》等需按季報送，但實際數據季度變化并不明顯，報送內容格式化、形式化。二是部分報表數據獲取困難且真實性存疑，如《保障性安居工程項目建設和金融支持情況表（月報）》《重點城市房地產市場信貸監測表（月報）》相關數據獲取需要依賴地方政府部門，由于人民銀行與相關部門尚未建立有效的常態化數據共享機制，獲取數據難度較大，數據準確性、真實性難以保證，影響信貸政策效果的研判和決策。

（六）市場環境制約金融支持小微企業的力度和效果

部分金融機構反映，近年來大型企業自建財務公司力度加大，拖欠占壓小微企業資金現象明顯，資金結算周期逐步增加和延長，影響了小微企業的資金使用效率，導致不良貸款進一步上升。2016年以來，某市小微企業不良貸款占比增加，金融生態環境部分指標下降明顯，小微企業“三角債”頻發，聯合整治效果欠佳，訴訟效率較低，影響了金融機構支持小微企業的積極性，金融機構對金融管理部門牽頭改善金融生態環境、打擊逃廢債的呼聲較高。

（七）金融精準扶貧工作面臨諸多難點

一是扶貧再貸款設計的期限與農業生產、收益周期不夠匹配?，F行扶貧再貸款及與之配套的扶貧貸款的期限一般為1年，與85%的貧困主體所期望的1-3年貸款期限存在差距，而且現代規模農業生產也很難在1年內產生效益，一般產生效益的周期為3年，扶貧再貸款設計的期限與農業生產、收益周期不匹配，勢必會影響貸款效果。

二是發放扶貧貸款的利差不足以覆蓋風險。目前，中央銀行發放給商業銀行的一年期扶貧再貸款的利率為1.75%，而按規定商業銀行運用扶貧再貸款資金發放給貧困戶的貸款利率不得超過一年期貸款基準利率（4.35%），利差只有2.6%，收益不能覆蓋風險，造成商業銀行對中央銀行扶貧再貸款資金難以足額使用。

三是扶貧貸款保障機制不完善。受地方政府財力不足的影響，一些地方扶貧貸款風險補償基金出現缺口、財政貼息不及時、貸款保險金配備不到位、獎補措施不明確等問題影響了金融支持精準扶貧的積極性。據統計，某省51個貧困縣近兩年統籌整合財政涉農資金253億元，其中用于金融扶貧的僅占7.4%。

四是金融扶貧領域仍然存在一些風險隱患。調查顯示，當前金融扶貧領域以扶貧名義過度融資、扶貧產業基金“名股實債”、扶貧小額信貸“戶貸企用”、風險分擔機制不健全等四類風險在部分地區不同程度地存在。部分地區存在扶貧小額信貸用途走偏、政府行政干預、清退貧困戶前后政策不連續等問題。部分金融機構將金融資源用于與脫貧關聯度不高的大工程、大項目，信貸資金使用不規范；有的地區和金融機構重形式輕內容，數據采集不精準、政策宣傳不到位；有的金融機構則簡單追求貸款到戶率，調查研究不深入，對貧困群眾真實需求等研究不足。

（八）農村“兩權”抵押貸款試點工作推進受到制約

一是確權頒證不順暢。不動產登記改革后，原房產證與土地證“兩證”合一，必須將老證換成“不動產權證書”才能辦理農房抵押貸款，而換證必須通過國土測繪測量才能辦理土地落宗手續，否則不予辦理。由于現階段國土部門技術力量、人力、財力等原因，這項工作在很多農村地區暫未啟動。以某縣為例，2017年5月底，該縣農民住房財產確權率達到100%，但不動產權頒證率僅為15.7%，制約了“農房”抵押貸款的有效投放。

二是補償手續繁瑣，貸款風險補償資金到位難。據調查，一筆農地抵押貸款風險補償從申請至到位，須歷時4個多月，歷經6個部門審核簽字，審批程序繁瑣，時間過長，導致部分貸款出現風險后長時間處于不良狀態，影響了商業銀行貸款不良率等監管指標的考核。

三是農村抵押物估值難、估值低、處置難。一方面，評估機構對“農地”“農房”價值評估缺少經驗，缺乏準確客觀的評估標準，土地價值評估未能與土地使用的其他收益綜合評估納入抵押資產，導致出現估值難、估值低，影響貸款有效投放。另一方面，農村抵押物處置難。國務院關于農房抵押貸款試點的指導意見中，就如何處置用于抵押的農房意見不夠明確，只是原則上要求按國家有關規定辦理。

二、改進基層央行貨幣政策執行與傳導效果的政策建議

（一）規范貨幣信貸工作日常監督和管理

一是加強再貸款審批管理與貸后管理。規范再貸款申請資料、審批程序及檔案資料管理工作，逐步建立“核定額度、循環使用、隨借隨還”的再貸款管理制度，探索一次授信、分批提款模式，引導金融機構按需申請和使用再貸款。嚴格落實臺賬報送和現場核查制度，對于未嚴格遵守相關規定的金融機構，要及時收回資金，采取相應約束措施。

二是嚴格再貼現業務審核和監測考核力度。加強對出票人、收款人屬同一集團等限制辦理再貼現業務票據的審核力度，定期對再貼現業務使用情況、業務效果和風險防控進行檢查和評估，確保再貼現資金優先用于支農支小，防止金融機構套利。

三是加強存款準備金管理。重點對法人金融機構保持適當檢查頻度和相應處罰力度，規范執法程序，維護央行管理權威。

四是對宏觀審慎評估結果連續兩個季度為C檔或拒不執行央行信貸調控措施的法人金融機構，實施相應的管理約束措施，采取差別化存款準備金、暫停發放或收回再貸款、降低存款準備金利率等措施，切實履行好宏觀審慎管理職責。

（二）努力提升貨幣政策傳導效率和質量

一是基層行要通過運用金融機構聯席會、信貸形勢分析會等渠道，進一步加強對轄內貨幣政策的宣傳和引導，督促金融機構積極貫徹落實貨幣政策，建立和完善相應的監督、考核機制，把貨幣政策的貫徹實施落到實處。

二是建議總分行提升貨幣政策基礎數據監測的信息化水平，建立統一的數據監測信息系統，對于主要金融指標、利率、金融機構關鍵性財務指標等，提高直接從金融機構信息系統提取監測數據的能力，防止人為填報、統計錯誤。

三是建議總分行進一步清理監測報表、報告清單，對必要性不高、時效性不高、內容重疊的監測項目進行刪減、降頻、合并，提高監測數據的針對性和有效性，減輕基層工作壓力。

四是加大對金融機構數據報送的核查和檢查力度，確保貨幣政策基礎性數據監測的真實性和準確性。

（三）強化政策工具與效果評估的統籌管理

一是統籌優化貨幣政策執行效果評估機制，探索整合各類效果評估工作，以宏觀審慎評估為中心，將金融精準扶貧、三農、小微、綠色金融、科技金融、“兩權”抵押等結構引導政策的執行效果納入整體評估體系，形成貨幣政策執行效果評估的系統化安排。

二是探索建立差異化政策支持再貸款管理體系，統籌運用貨幣政策執行效果評估與貨幣政策工具支持措施，加強窗口指導的針對性，探索將評估執行效果的量化評級與政策支持再貸款結合起來，對評估考核結果為優的金融機構在再貸款額度、利率執行幅度、貸款期限等方面給予相應的激勵性措施，促進窗口指導和政策支持引導的深度融合。

三是科學統籌和分配各級行貨幣政策工具運用權限，設立分行、地市中心支行和縣支行在額度、期限、利率等不同方面的權限等級，建立貨幣政策工具的權限清單，賦予基層人民銀行在執行貨幣政策過程中更多的激勵和約束手段。

（四）建立多層次的貨幣政策傳導協調機制

建立完善上下級行貨幣信貸傳導的溝通聯系機制，在政策目標引導、政策措施推介、信貸工作考核等方面加強協調溝通，鼓勵不同地區根據實際情況和地域特色，因地制宜地出臺信貸創新措施，避免全面開花，急功冒進，鼓勵各地真正將信貸創新工作做深、做實、做細。此外，推動監管部門之間的信息溝通和反饋機制建設，整合貨幣政策執行情況、銀行監管政策落實情況和支持地方經濟發展的各類產業政策落實情況，促進人民銀行、銀監、發改、政府金融辦等部門之間全面實現資源共享。

（五）出臺差異化政策引導銀行加大信貸投入

一是建議總、分行出臺差異化信貸規模調控措施，對支農、支小、扶貧等重點支持領域給予配套單獨的信貸規模指標，或在宏觀審慎評估中進一步加大結構性調節參數，鼓勵和引導金融機構加大對重點領域的信貸支持，保持信貸規模總量合理、結構均衡、差異化調節。

二是建議給予扶貧小額貸款特殊政策支持，參照國家創業擔保貸款相關政策，允許貸款金融機構在基準利率基礎上對扶貧貸款利率上浮一定幅度，中央和省、市分別按照比例配套扶貧貸款貼息資金，給予貸款對象全額貼息政策，適當延長貸款期限，提高金融機構扶貧幫困工作的積極性，使其在踐行社會責任和實現企業盈利之間實現平衡。為緩解市、縣基層財政風險補償基金落實難的問題，建議由中央和省市統一配套扶貧貸款風險補償基金，減輕地方財政壓力，避免出現“中央政策好、地方落實難”的尷尬。

（六）加大不良資產處置力度解除銀行后顧之憂

一是監管部門和金融機構應從考核機制上提高對支農、支小、扶貧等不良貸款的容忍度，完善盡職免責措施，提高金融機構貸款投放積極性，通過加大催收力度，運用債權轉讓等商業化、市場化手段提高處置的便利性和有效性。

二是針對當前不良貸款偏高的現實，由政府牽頭，組織相關部門集中開展風險企業幫扶和不良貸款化解專項行動，針對不同企業、不同貸款提出專業化幫扶和化解措施，提高執行效率，協助推進銀行業不良貸款化解工作。

三是加強產權交易市場特別是押品處置市場建設，及時盤活存量資產，為銀行處置不良資產提供退出通道，解除銀行放貸的后顧之憂。

四是由總行層面向國務院建議，對央企、國企所屬旗下集團財務公司延壓下游企業資金欠款的行為開展專項清理，出臺相關措施予以規范。

（七）促進金融機構在扶貧貸款等政策性工作中實現可持續發展

一是人民銀行總行應設置放貸期限更長、放貸利率更高的扶貧再貸款品種。根據總行相關規定，扶貧再貸款期限最長為1年，累計展期次數不得超過4次，實際借用期限最長不得超過5年；運用扶貧再貸款資金發放貸款的利率不得超過一年期貸款基準利率。不少商業銀行反映，發放扶貧貸款在實際工作中利差太小，影響工作積極性。據了解，目前有的地區經總行同意，可直接發放超過1年期（如3年）的扶貧貸款，其相應貸款利率更高，降低了商業銀行使用扶貧再貸款資金的成本。但就現行制度來看，合理但不合規。因此，建議人民銀行總行修訂現行制度，增設1年期以上的扶貧再貸款期限，擴大金融機構利差空間，以更好地引導金融機構運用央行扶貧再貸款資金發放扶貧貸款。

二是進一步推動地方政府完善相關配套政策。扶貧貸款是一項政策性、社會性極強的信貸品種，基層央行應加強與地方政府的溝通聯系，推動政府給予更多的政策傾斜和支持，如通過財政、稅收、產業基金貼息補利差或調整擔保增信等政策性手段保護此類融資。

三是有效防范化解金融扶貧領域風險。各銀行機構要按照“政府主導、企業主體、市場運作、貧困戶受益”的原則，強化扶貧產業基金管理，規范產業基金運作，按一定比例提取投資風險補償金。要規范發展扶貧小額信貸，堅持“戶貸戶用戶還”和資金用于發展的原則，避免行政干預、戶貸企用；建立逾期貸款風險預警機制，加強對逾期貸款的監管力度；加強金融扶貧政策宣傳，培育貧困戶的誠信意識和守信行為。

（八）不斷推進農村“兩權”抵押貸款工作

一是加快確權頒證。相關部門應盡早完成新一輪農村承包土地經營權證書和農村房屋所有權證書的發放工作。在已確權登記但未頒證的情況下，采取“抵押合同+村委證明、產權交易鑒證、公證抵押”等方式進行過渡。

二是加快完善農村產權交易中心服務職能。建議地方政府逐步整合房產局、林業局確權頒證職能，將農村產權交易中心交易對象拓展到農村房屋產權、林權及其他農村資產，充分盤活農村資源。健全農村承包土地的經營權流轉體系、價值評估機制和抵押物委托處置機制，消除抵押物處置障礙。

三是進一步完善農村“兩權”抵押貸款風險補償機制。建立財政性農業補貼、保險與農村承包土地的經營權抵押貸款掛鉤機制，出臺具體操作辦法，在貸款發生風險時，將借款人應得的農業保險理賠款、相關農業補貼優先用于償還借款人到期貸款。

四是加快信貸創新。在促請地方政府進一步完善風險補償機制的基礎上，基層央行要通過政策宣傳和窗口指導，引導銀行業機構按照小額分散、逐步推廣的原則，采取“經營權直接抵押模式”“經營權抵押+擔?！钡男刨J模式，切實解決銀行“懼貸心理”，引導商業銀行結合“財銀?！焙头鲐氋J款開展農村土地承包經營權抵押貸款工作，促進農民增收脫貧。