高校修繕工程投資失控的主要原因及對策

文 彭劍釗 劉小月 錢存存

高校教育基礎設施從功能上可分為教學服務類、科研服務類、生活服務類三大類別，其中教學服務類基礎設施主要包括教學樓及附屬設施、圖書館、網絡及信息化設施、運動場及體育設施、教學實習基地等；科研服務類基礎設施主要包括實驗室、科研儀器設備等；生活服務類基礎設施主要包括食堂、宿舍、道路、供電、供氣、園林綠化、給排水系統等。對教育基礎設施的修繕及維護，是高校建設管理部門的重要工作內容，具有復雜和高風險等特性。其中投資控制是各類專項檢查關注的核心內容，也是高校紀檢監察、審計、財務等部門關注的重點。

一、高校修繕工程投資失控的主要原因

（一）規劃短視，設計不合理，造成嚴重浪費

對高校而言，不同于新建及改擴建工程有著嚴格的論證、立項、實施、驗收、移交等審批和監督程序，修繕工程往往只是針對現有基礎設施破損、老化或功能不能滿足使用需要等情況進行的局部修整，往往立項時間倉促，缺乏嚴格的前期論證；維修標準、材料檔次缺乏整體規劃與考量，重復建設現象屢見不鮮；有的項目設計不合理，設計師缺乏專業素養，現場踏勘不足或根本不進行現場踏勘，僅憑老圖紙畫新圖紙，造成冗余設計或者設計錯誤，給項目實施造成嚴重浪費。實踐證明，投資立項階段的造價控制對最終工程造價的影響率接近90%，因此，對修繕項目的投資控制首先要從規劃立項著手。

（二）預算粗糙，招標不規范，成本難以控制

高校修繕項目資金來源多樣，有國家撥款、科研經費、社會捐贈、校內自籌等。有時不是依項目需要編制預算，而是“有多少錢辦多少事”，有的維修項目預算編制不是以滿足功能需求為導向，而是以項目經費用完為目標，必然會出現過度修繕、浪費資金的情況。

有些項目因時間緊或者設計師能力欠缺，在設計未完成的情況下即開始組織招標，特別是涉及一些專業工程的內容，控制價編制時用暫列金額替代。施工圖預算編制中暫列金額過大，在施工過程中存在較大的變化空間，進度款存在超付風險，也給施工方留下鉆空子的空間，容易造成項目投資失控。

部分項目資金使用期限要求嚴格，如有的國撥資金項目要求當年撥付、當年使用、當年結算，否則予以收回。在時間緊任務重的情況下，為保證項目快速實施，建設管理部門有時會采取集體決策的方式拆分項目回避招標或者不招標。與此同時，由于高校內部預算管理體制的原因，建設工程項目實施的主體不只是基建部門，如總務、后勤、保衛、教務及各院系等非基建業務部門也掌控著一定的建設資金，但其難以具備較高素質的工程管理專業隊伍，在缺少專業部門業務指導的情況下，違反招標規定的情況時有發生。非招標項目一般沒有經過預算審計，缺少工程量清單和控制價編審這一重要控制環節，也就難以在合同中就工程量、材料價格及合同總造價做出精確約束，導致項目投資成本難以控制。

（三）監管不力，變更不嚴謹，導致結算審計失控

1.工程變更未能得到有效控制。工程變更往往是修繕項目投資失控的主要因素，工程變更的原因有以下幾種：一是由于勘察設計質量不高，圖紙設計完整性和準確性無法保證，在實施過程中需要根據現場情況變更工程內容；二是由于建設管理方或者業主單位人為因素，憑借個人喜好現場臨時“拍腦袋”決定，修繕項目中常見的工程材料變更，如瓷磚、地板、門窗、燈具、水閥等常用材料，甚至設計方案大改也不足為奇，對于工程變更，施工方一般是求之不得；三是施工方有意在投標時采取低價策略中標，在項目實施時編造理由要求變更以獲取更大利潤。

2.建設管理方現場代表、監理方不能發揮應有的監管作用。高校修繕項目數量大、工地多，且一般集中于假期同時開工，建設管理部門往往缺少足夠的人員常駐工地現場，對現場情況不能深入了解，對施工情況不能起到有效的監管作用，造成現場管理不嚴格、資料記錄不詳盡，導致部分簽證失實。如有的施工方不能依照合同要求進購工程材料，在監管不嚴的情況下“打游擊戰”，白天材料進場驗收時提供的是正品，晚上悄悄把次品拉進來替換正品，工程質量得不到保證，影響使用壽命，縮短維修周期，變相增加了投資成本。

3.結算審計的失序。結算審計是工程項目投資控制的最后環節，審計質量的高低，直接影響著項目的投資控制。目前高校修繕工程項目的結算審計存在著多種困境，進而影響審計質量。一是送審資料的完整性和真實性影響審計質量，施工單位往往會在結算送審資料中故意漏掉涉及造價審減的變更單或者簽證；有的修繕工程竣工圖與實際不符，影響審計人員判斷。二是送審時間晚，給審計預留時間短，尤其是國撥資金修繕項目，要求當年實施、當年結算，否則予以收回，但有些項目工期失控，竣工時間晚，再加上施工方故意拖延報送結算送審資料，意圖渾水摸魚，留給審計部門的時間不足，進而影響審計質量。三是修繕工程項目一般造價較低，結算審計費計取依據審減金額計算，項目造價越低審減越少，審計人員在主觀上存在重視大工程輕視小項目的心理，如果其專業能力有限甚至職業操守出現問題，將會進一步導致學校資金的流失。四是結算審計是事后審計，由于缺乏有效的過程鑒證，并不能發現項目實施過程中可能存在的全部偷工減料行為。

二、解決辦法

（一）推行投資評審制度，以投資計劃控制施工圖預算

2016年，教育部發布《關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》，要求各直屬高校建立建設工程投資評審制度，成立建設工程投資評審小組，負責投資評審工作，部分高校已開始試行。建設工程投資評審小組在工程開工前對建設標準、投資計劃、設計概算等進行評審，目的是在確保建設工程質量和功能需求的前提下，加強造價管理，以投資計劃控制設計概算，以設計概算控制施工圖預算。從部分高校試運行效果來看，設立建設工程投資評審小組，能夠有效減少工程變更、降低結算審減率，促進高校加強對建設工程投資的控制。

（二）施工準備各項工作有機統一，以施工圖預算控制合同造價

1.圖紙設計工作與清單及控制價編制工作應有機統一。在圖紙設計時，應遵循“精準維修”理念，盡可能深化，為清單及控制價準確編制提供依據；在編制工程量清單及控制價時，應依據投資控制的需要，工程量清單及控制價編制單位需要實時調整工程材料和設備的品牌、規格及型號并反饋至設計單位，及時修改原有設計，促進施工圖的完善，從而加強投資控制。

2.合同條款制訂與清標工作的有機統一。確定中標單位后，在簽訂總包合同前，應組織清標工作，根據項目實際情況對中標單位的投標文件進行梳理與澄清，并形成一致結論，事關投資控制的核心內容是材料價格澄清與確認、清單工程量核對與確認。確認后達成一致的，在合同中注明條款；無法達成一致的，可將清標結果作為施工過程中是否同意工程變更的重要參考，尤其是針對投標文件中的不平衡報價，不必要的情況堅決不予變更。

（三）工程管理與審計監督相結合，以審計服務促進建設管理

1.建設管理部門的內控管理建設是關鍵。涉及投資控制的合同審批、工程變更審批應有嚴格且公開的程序，避免合同中人為設置不合理條款及在工程實施過程中產生人為因素變更；建設管理部門對委托的監理單位加強管理，可依據工作質量給予一定的獎懲，目的在于督促監理單位切實履行職責，對隱蔽工程及其他結算審計時無法核實的工程內容、工程材料與設備驗收等應有翔實的影像和文字記錄。

2.審計部門的全過程跟蹤審計是保障。審計部門參加建設項目決策、設計階段的有關研討、論證會議，對招標文件中的工程量清單、招標控制價及合同內容、中標單位的投標報價發表審計意見；在施工過程中，參與隱蔽工程的驗收并開展記錄和影響取證工作，鑒證工程變更并記錄工程量；詳細記錄施工現場情況，參加監理例會。專業能力與職業素質俱佳的審計隊伍是工程項目投資控制的有力保障。

投資控制貫穿于修繕工程的全過程，包括規劃、立項、設計、招標、施工、結算各個環節，要求高校建設工程管理及監督各部門通力合作，關注項目實施全過程，建立完善的投資風險防控體系，合理控制建設投資，提高資源績效。