優化央行貨幣金融政策內審機制研究

文 王淑云

2014年，《國務院關于加強審計工作的意見》首次以文件形式將政策執行審計內容明確納入審計范圍；2018年，《審計署關于內部審計工作的規定》正式將政策執行審計納入內審范疇。這些制度的建立與完善，為新形勢下央行內審介入貨幣金融政策頂層設計及傳導實施提供了制度依據和方向。但央行基于治理層面的政策執行審計仍有諸多制度與環境問題，包括政策執行審計定位、審計路徑、審計內容與評價、審計評判適用標準、政策風險預警糾偏及審計成果運用等，都有待深入研究。

一、央行貨幣金融政策內審對經濟發展的作用

內審對貨幣金融政策的介入充分體現了黨和國家對內審工作的日益倚重和當前經濟金融社會發展對審計的現實需求。內審作為央行內部監督體系的重要組成部分和央行重要的治理工具，在國家金融政策部署落實過程中具有不可替代的特殊地位。

（一）有利于經濟發展目標的實現

內審對政策制定、政策執行、政策評估、政策調整等實施情況的介入，能發現并遏制政策落實過程中存在的不規范行為。同時，通過現場及非現場取得的審計信息資料研究分析，發現政策層面存在的缺失、遺漏和弊端，對政策的不當制定、不當使用等問題提出合理意見和建議，為金融政策和措施的制定實施提供科學依據和監督、咨詢服務，促進金融政策的部署落實和完善，確保政策傳導順應宏觀經濟發展的總體目標，防止貨幣金融調控手段及政策執行不當而危害經濟金融健康發展。

（二）有利于經濟金融風險的防范

當前復雜多變的國內外經濟金融形勢及“以進促穩，以穩應變”的經濟工作要求，需要內審承擔更多的監督和預警防控職責，從宏觀經濟層面關注貨幣金融政策原生性風險及執行風險。通過貨幣金融政策執行審計，有效控制好政策實施的各個環節及政策推行帶來的負面效應，促進政策調控手段協調配合，優化政策資源配置，提高政策對市場環境的適應性，更好地維護經濟金融秩序和穩定發展。

（三）有利于相關單位依法有效履職

政策及法規制度是國家經濟金融按正確方向發展運營的根本保證。央行各級內審部門在金融宏觀調控和相關政策執行過程中，對政策制定及部署落實情況進行監督和控制，能強化各項方針、政策及法規制度的執行力和約束力，通過審計揭露和制止、處罰等手段來制約政策執行中的各種消極因素，通過調查、評價、提出建議等手段提高相關單位政策服務與管理水平，正確服務宏觀經濟金融協調健康發展。

（四）有利于政策糾偏調整機制的建立

當前我國經濟形勢面臨諸多困難，復雜的經濟環境需要現行貨幣金融政策有適度的彈性和適時糾偏調整，以確保政策的科學性、運行的有序性。但從近幾年部分政策反饋遲滯、調整滯后、負面影響波及較廣等情況看，政策糾偏缺乏及時性、靈活性。審計作為央行內部第三方政策監督評估主體，能以獨立、客觀、專業的視角評估職責履行及政策目標的實現，最大限度地解決上述問題，成為央行政策管理的有效工具。同時，對金融政策活動進行審計監督，對于建立和完善金融政策監督機制、糾正調整機制、執行反饋機制、效能保障機制、問責機制具有重大現實需求和理論價值。

二、新形勢下央行貨幣金融政策內審的特點與差異性需求

政策執行審計的目的是促進政策體系的完善，在審計法定職責范圍內，從形式、事實、價值三個維度對央行政策制定、實施過程及產生的結果和影響開展監督、評價、建議和咨詢等，與其他審計項目在審計產生的動因、基本法律依據、基本程序、監督原則、審計載體等方面基本一致。但兩者也存在一定的差異性，這種差異性和央行政策職能的特殊性決定了央行政策執行審計對審計制度與環境的需求有所不同。

（一）審計路徑多維度需求

從央行金融政策制定、實施、評估、調整的四個階段看，涉及面較廣，有政策的制定方、管理與監督方、政策終端執行方、相關聯的市場主體等，各環節對政策目標的實現都有重要影響，因而金融政策執行審計與央行其他職能審計在審計關聯對象上有較大差異，后者主要基于內部職能部門審計，前者卻涉及相關政府部門、金融監管部門、金融機構、企業等，需要建立多渠道的審計路徑。但目前央行內審部門的職能和地位都未賦予內審部門外部檢查權和調查權，政策執行審計職能止步于央行內部的政策傳導，對外部政策傳導的情況掌握更多的是審計對象提供的相關資料和協助性調查。

（二）審計內容拓展性需求

傳統項目審計局限于以往事實的對與錯、是與非，但政策執行過程涉及因素極為復雜，政策效果存在滯后性，因而政策執行審計內容不僅應包括政策實施情況及當前效果，還應具有對未來政策影響的預判，不僅要關注政策是否執行到位，還應關注政策的合理性、科學性以及市場政策環境變化，以確保政策執行審計結論的全面性、客觀性和精確性。從目前央行政策執行審計內容看，主要集中于政策執行的合規性檢查，對政策的績效評價和風險評估涉及較少，與央行三大職能要求及其所涉及范圍相距甚遠，尤其是政策執行及政策本身可能引發的社會風險，未能得到足夠重視。

（三）審計頻率合理性需求

當前，央行政策執行審計主要是通過履職、離任和專項政策執行審計實現的，表現為不定期和臨時性的現場審計，存在時間跨度長、審計覆蓋不全面、缺乏連續性等問題。而貨幣金融政策強調及時性、持續性和適時性，當前央行隨機、時點式現場檢查模式無法滿足政策特別的監督制衡需求。央行政策執行審計應針對不同的政策特性，采取不同的審計模式與審計頻率。其中，對于突發事件的應對政策，應強調及時性，采取高頻率現場審計方式；對于呈現階段性特點的政策，應強調適時性，以階段性現場審計為主，間歇性非現場審計為輔；對于長期實施的政策，應強調持續性，以不間斷非現場審計為主，定期現場審計為輔。

（四）審計評價科學化需求

一是審計判斷精確化。在大部分審計活動特別是合規性審計中，對問題的判斷主要依賴于法規制度及審計發現的直觀性證據，審計分析主要基于語言的描述和直觀的數據判斷，但對于政策執行效果的好壞，由于其運行機理復雜，涉及相關經濟金融因素眾多，因而僅依賴于法規制度及直觀判斷是不夠的，尤其是政策績效與風險的評價，需要更為精確的審計評價標準和分析技術方法。然而，目前央行政策執行審計評價指標和標準的設定存在較大的主觀性、隨意性。缺乏剛性依據，導致審計評價結論缺乏說服力和權威性。此外，審計分析技術落后，傳統的定性描述和直觀的數據判斷已無法解決當前政策風險評估與績效評價過程中審計證據的復雜性、非規律性和不確定性等問題，有必要在政策執行審計中探索開發和運用數據模型等新定量分析工具。

二是評價體系系統化。政策的實施傳導是一項系統工程，因而對政策的審計評價應當更加全面、系統，更多地關注政策風險與績效的均衡、執行成本和目標實現的均衡，涵蓋真實性、合規性、績效性與風險性評價，確保政策執行審計結果更具科學性、實用性。

三、優化貨幣金融政策內審機制的思路

內審介入央行貨幣金融政策頂層設計及部署實施，是經濟和金融健康發展的需要，也是央行內審職能的創新與突破。為解決政策執行審計推進過程中面臨的新問題和新需求，有必要在審計制度與環境上有所改進。

（一）央行政策執行審計的功能與定位

《審計署關于內部審計工作的規定》將貫徹落實國家重大政策措施情況納入內審，賦予央行內審不可推卸的新職責。為此，央行應在制度上進一步明確政策執行審計的職能與定位。

一是預防和控制職能。政策執行審計是政策內部管理控制的重要組成部分，既要發揮內部控制監督作用，又要促進完善貨幣金融政策體系建立，預防和杜絕因政策漏洞和管理執行不力造成的政策風險。

二是監督和促進職能。央行各級內審部門應對貨幣金融政策推進情況實施有效的全程監控，遏制政策落實過程中存在的不規范行為，增強各單位政策推進的合法合規意識，提高政策的執行力和約束力。

三是發現和揭示職能。充分利用審計在人員素質、審計程序、審計技術和審計結果運用等方面獨特的綜合優勢，發現并挖掘政策層面的缺失、遺漏和弊端，做好政策反饋工作。

四是評價和輔助職能。內審部門應按照相關制度和標準對貫徹落實國家重大政策措施情況進行鑒證和評價，將審計評價結果作為領導干部考評、任用、獎懲的重要依據。同時，承擔向政策制定者、管理者和執行者反饋政策不當制定、不當執行等問題及合理意見、建議，并根據上級行或部門需求進行輔助審計的義務。

（二）貨幣金融政策執行審計機制的建立

一是政策管理與審計的融合機制。政策的制定、執行與完善是一個多方參與、互動反饋、螺旋式上升的過程，需要建立多位一體的合作交流溝通機制，使政策管理的需求在審計中得到體現，讓審計成果在政策制定與實施中得到運用。

二是監督機制。充分考慮政策執行審計項目對組織形式、操作程序、審計路徑及審計頻率的制度需求，進一步完善政策執行審計監督機制，解決政策執行審計外部關聯對象檢查權、調查權及非現場監測等問題。

三是反饋糾偏機制。政策目標的實現是一個長期、艱難甚至不斷反復的過程，需要在“設計—執行—反饋—改進”的循環中不斷完善，因而貨幣金融政策需要一個健全的反饋糾偏機制，從而在制度上保障政策不當制定、不當執行等行為得到及時糾正。

四是問責機制。問責機制的建立有利于增強政策制定者、管理者、執行者的責任意識，有利于強化政策的執行效果，確保政策目標的實現。央行應進一步明確政策相關各方的責任，完善和規范政策問責程序，將責任認定、責任衡量、責任問責制度化，進而形成一套完整的問責工作機制。

(三）貨幣金融政策評價體系的完善

政策評價作為一項具有政治經濟意義的研究活動，任何主體在評估調查時，都會加入自身的價值判斷。因此，有效的評估需要客觀公正的評價體系，需要建立和完善政策評估的環境、方法、程序和操作指南。

一是評價環境的改善。政策效應的滯后性、連續性決定了大量具有時序性、邏輯性的歷史數據和信息是政策評估的基礎和必備條件，也是當前政策執行審計評價工作的瓶頸，因而積極探索政策相關數據規劃，推進“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計方式是政策執行審計發展的必由之路。同時，政策執行審計應堅持用數字化帶動信息化，通過信息化推動政策執行審計技術方法創新，推動政策執行審計水平提高。

二是評價內容的完善。理論界強調政策評估應側重于政策績效的評定，強調包括過程要素（投入、產出）和結果要素（效果、質量、公平性、公眾滿意等）在內的“績效”。但這種審計理念未能在當前央行貨幣金融政策評估中得到最直接的體現和執行，當前央行政策執行審計內容仍局限于政策執行的合規性、效果性，有必要在審計要素上增加政策的經濟性、效率性，強調政策風險與績效的均衡、執行成本和目標實現的均衡。

三是評價標準的制定。從實際情況看，央行貨幣金融政策出臺的舉措相對明確，但政策要達到的目標效果表述往往較為宏觀，缺乏精確的量化體系，使得政策執行審計評價存在較強的主觀性、隨意性，可見在政策出臺的同時，出具詳細的政策目標規劃以及對政策經濟性、效率性和效果性的量化目標值，并以此為依據，建立統一的審計評價標準十分必要。

四是評價方法的運用。為減少審計人員主觀判讀失誤導致審計失敗的風險，央行政策執行審計應更多地將實證主義的評估方法與標準規范的論證方法相結合，充分運用政策執行部門的數據信息系統，采用統計抽樣、分析性復核、成本效益分析等定量分析方法廣泛搜集數據，采用問卷調查法、內容分析法、結構化訪談法等定性分析方法深入剖析現象，最終運用數據模型和調查事實，形成客觀可靠的審計結論。

（四）貨幣金融政策執行審計隊伍的建設

貨幣金融政策的制定、實施、評估、調整是一個極其復雜的過程，受內外部經濟環境影響較大，審計判斷需要審計人員具備完備而豐富的專業知識和判斷預測能力。但目前審計人員的專業性和政策執行審計的宏觀性存在一定差異，需要進一步完善審計隊伍的知識結構、專業結構。

一是充實內審隊伍。將具有貨幣金融和內審專業知識的復合型人才和具備數據信息特定專長的人才充實到內審隊伍，從而在短期內提高央行內審政策執行審計的履職能力。

二是加強履職能力建設。通過以查代訓、現場輔導、項目評審、專家培訓等方式對內審人員開展貨幣金融專業知識及審計技術方法的傳授，幫助其掌握國家整體的經濟金融改革思路以及各項方針政策，提高其宏觀政策專業水平和審計分析評價技能。

三是鼓勵創新意識。進一步推動績效管理、風險導向、自動化審計工具、計量工具等新理念、新手段和新方法在政策執行審計項目中的運用，積極主動適應內審職能轉型的新要求。