我國農業轉移人口市民化的歷史沿革及現實路徑探析

姜 芳

（天津財經大學珠江學院 政治理論課部，天津 301811）

黨的十九大報告提出，我國八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民，推進了城鎮化的進程。今后，我國將繼續加快農業轉移人口市民化。早在新中國成立后，中國的建設和改革就孕育著農業轉移人口理論。新時代，我們要結合國情，探索解決我國農業轉移人口市民化的有效路徑。

一、中國共產黨關于農業轉移人口市民化的理論

（一）毛澤東思想關于農業轉移人口的理論。我國農業轉移人口的產生與我國生產力和生產關系的變革相伴而生。毛澤東在《論聯合政府》中指出，“如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程。”[1](P1077)建國初期，恢復國民經濟需要大量勞動人口，農業人口大量涌入城市，實現了農業轉移人口的異地轉移。但是，這也導致了城市不堪重負、人口膨脹、農業人口減少、農業生產凋敝、糧食供應短缺。基于這種現狀，毛澤東提出要發展鄉村工業，農業轉移人口向農業生產的深度（耕作精致化）和廣度（多種經營）轉移，實現農業轉移人口的本地轉移。同時，國家號召城市職工、干部和知識青年到農村插隊，出現了城市人口向農村逆向流動的現象。毛澤東等黨和國家領導人關于農業轉移人口及城市支援鄉村、縮小城鄉差別等思想是馬克思主義理論與中國具體實際相結合的產物，是毛澤東思想獨具特色的一部分。

（二）中國特色的農業轉移人口市民化的思想。1978年開啟了改革開放的新征程，形成了農民工大量進城的局面。改革開放40年來，國家對農民工的政策調整經歷了1978—1991年的被動應對階段、1992—2002年的管理限制階段、2003—2005年的積極引導階段和2006年以后的全面推進階段。[2](P169)針對不同階段的特點，我國逐步制定出農業人口轉移的政策。

鄧小平認為科技進步和勞動生產率的提高使生產人口縮減，這是農業轉移人口產生的一般原因。我國人口總量大、耕地少、農民多，這是農業轉移人口產生的特殊原因。20世紀70、80年代，改革開放的大背景為農業人口的轉移創造了較為寬松的外部環境。農村家庭聯產承包責任制的推廣，一部分農業轉移人口從土地上解放出來，到城市尋求就業機會，這給城市帶來了經濟收益，但同時也造成了城市就業及社會方面的壓力。對此，鄧小平提出要建設小型新型鄉鎮，實現就地轉移。 “大量農業勞動力轉到新興的城鎮和新興的中小企業。這恐怕是必由之路”。[3](P213-214)“農民不往城市跑，而是建設大批小型新型鄉鎮”，[3](P238)我國鄉鎮企業的發展和馬列主義思想中 “工廠村”“工商業村”模式類似，成為農業人口轉移的主要渠道。

20世紀90年代初，由于農業人口的轉移導致的社會問題難以回避，工農、城鄉之間的差距不斷擴大、矛盾日益加劇，這也制約著工業和城市的發展。江澤民繼承了鄧小平思想，認為要繼續發展新興的小城鎮和鄉鎮企業，吸納一部分農業轉移人口，這是實現我國農業現代化的必由之路。胡錦濤明確提出了統籌城鄉發展的思想。城鄉統籌的基本思路就是把城市和農村結合起來，借助工業的帶動和城市的福射，消除城鄉二元結構，實現城鄉互動共融。

（三）新時代農業轉移人口市民化的思想。早在2001年，習近平分析了農業轉移人口產生的原因。他認為，市場經濟發展過程中，農村市場化發展的目標是農業生產經營效率和效益的提高，這一目標的實現對于中國這樣一個農業人口眾多的國家來說，將會產生大量農業轉移人口。他還指出，中國不能照搬發達國家的模式，否則會出現大量農業人口涌入城市、淪為城市貧民的問題。在《擺脫貧困》一書中，習近平并不贊成 “農民大量進城”，甚至認為這是 “錯誤的”。 “農村富余勞動力轉移的較好選擇是:從空間說，提倡就地轉移，離土不離鄉，進廠不進城;從方向說，側重于大力發展大農業，推進山海開發，鼓勵富余勞動力因地制宜轉移，宜農則農，宜林則林，宜漁則漁，宜牧則牧。同時鼓勵兼業經營，如運輸、飲食服務、服裝加工等。”[4](P168)由此可見，習近平認為，要通過發展大農業和農村二、三產業，在農村社區就地吸收、消化農業轉移人口，把城鎮化建設和鄉村振興戰略有機結合起來，實現城鄉一體化。十九大報告提出要“以城市群為主體構建大中小城市和城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。”、“促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。 ”[5]（P1）新時代農業轉移人口市民化應該是在異地轉移和就地轉移同時進行的過程中實現的。

二、農業轉移人口市民化的內涵及必要性

農業轉移人口即在農村主要從事農業生產活動的人口轉移到主要從事非農業生產活動的人口。農業轉移人口市民化是農業人口轉移的最終目的。農業轉移人口市民化應該包括四個方面：一是職業 “非農化”，即就業方式實現從農村到城市從事非農業生產。二是戶籍 “城鎮化”，即居住方式實現從農村居住向城鎮居住轉變，戶籍關系從農村戶口變為城鎮戶口。三是技能、素質 “城市化”，即在勞動技能、文化素質等方面向市民的轉變。四是身份、權利 “同等化”，共享與市民平等的人格身份、自主意識和權利意識。

農業轉移人口是中國經濟轉型發展的中堅力量，是中國由制造業大國邁向制造業強國最寶貴的人力資源。我國農業人口的轉移主要是為了順應我國農業化國家向工業化國家發展的需要。農業轉移人口市民化不僅適應著中國產業結構升級，而且支持著 “中國制造”向 “中國精造”，進而向“中國創造”的轉變。[6]（P41）但就目前來看，戶籍制度、土地制度、公共服務體系、農民自身綜合素質等諸多因素制約著農業轉移人口市民化。新時代，在全面建成小康社會和實現社會主義現代化的征程中，推進農業轉移人口的市民化，有助于構建社會主義和諧社會及縮小城鄉差距、工農差距，也是解決我國鄉村振興戰略、區域發展戰略的重要出路之一。因此，農業轉移人口市民化的問題迫在眉睫。

三、農業轉移人口市民化的中國特色路徑探析

共享發展是社會公平、正義的內在要求，集中反映了習近平總書記以人民為中心的發展思想，揭示出新時代中國發展進步的根本出發點和落腳點，是中國共產黨在探索中國特色社會主義發展實踐中的重要經驗總結。共享發展應當成為農業轉移人口市民化新實踐的遵循。

（一）深化戶籍制度改革

農業轉移人口市民化的關鍵是戶籍制度改革。我國全面實行的居住證制度的戶籍制度改革還處于進行時，城鄉二元戶籍制度造成的不平等還沒有完全消除。因此，要尊重農業轉移人口的公民權利，保證公民遷徙自由，實現城鄉一元化體制，消除權利缺失和利益不均衡，使城鄉平等的公民權真正得以實現。

第一，因地制宜，細化戶籍制度改革實施方案。借鑒已試點城市的改革經驗，探索和制定適合當地的戶籍制度。全面放寬對中小城市和小城鎮的落戶限制。完善大城市現行積分落戶政策，科學合理設置分值，適度放寬支柱產業的一線產業工人的入戶條件，讓更多擁有較強產業競爭力農業轉移人口落戶城市。落實差別化落戶政策，根據 《（2014-2020 年）國家新型城鎮化規劃》，合理調控城市結構和人口規模，促進人口就地城鎮化，特別是中西部中小城市的城鎮化，促進城鄉、區域間的均衡協調可持續發展。實行城鄉統一的戶口登記制度。

第二，全面實行居住證制度，減輕遷移成本。按照農民工市民化意愿，對不愿意加入城市戶籍的農民工，健全全國統一的居住證制度。完善身份證與居住證相掛鉤的登記、管理制度，降低各地人口登記、管理的行政成本，建立以居住年限為權利義務條件的新型居住證制度。放寬居住證申請條件限制，擴大居住證覆蓋面。

（二）優化城鎮化布局和實現農業現代化

第一，調整城鎮化空間布局，發展小城市和小城鎮。因勢利導、因地制宜加快發展中小城市和特色小城鎮。發揮小城鎮聯合城市和鄉村的紐帶作用。同時，處理好政府和市場的關系。市場在資源配置中起決定性作用。政府應加強對小城鎮的基礎設施、教育、醫療等方面的投入力度和傾斜力度。吸引產業項目在小城鎮投資、規劃等方面發揮作用。逐步推動小城鎮——大城鎮——特大鎮——縣——市/區的發展步驟。

第二，發展農業二、三產業，實現農業現代化。農業轉移人口實現就地轉移。在農村就地發展二、三產業，實現農村一、二、三產業融合。依托農村發展的需要促進農業產業的發展，并不斷向生產的廣度、深度進軍，實現就地城鎮化，也可以消化一部分農業轉移人口。

第三，吸引農業轉移人口回鄉建設和創業，實現就地轉移。實施城市發展帶動并輻射農村發展的戰略，在農村發展二、三產業，為農業轉移人口提供更多的就業崗位。制定人才吸引政策，加大財力、物力的投入，鼓勵和引導農業轉移人口實現就地創業和就業。只有這樣，才能避免大量涌入城市所導致的交通擁堵、環境污染等 “城市病”，還能逐步縮小城鄉差別，改變我國農村貧困落后的面貌，實現鄉村振興戰略。

（三）深化農村土地制度改革

2016年 《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》指出，維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。[7]（P186）新時代，要增加農業轉移人口財產性收益，確保農民享有土地增值收益。

第一，完善城鄉一體化的土地流轉制度。實現農村土地流轉市場化，使城鄉土地權利、價格一致，可以轉讓、出租、抵押和入股。完善農業轉移人口退出制度改革。對在城鎮穩定就業和落戶的農業轉移人口，推進以土地換住房、以宅基地換住房的財產權利置換工程，作為進城安居、創業的資本。優化頂層設計，轉變政府職能，更多的體現服務職能和監督管理職能。

第二，建立農民的土地實現永久收益的長效機制。十八屆三中全會和2014年中央1號文件曾對深化農村土地改革進行了部署，提出今后要提高農村土地征收的補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。按照市場經濟的發展，政府要及時更新土地補償標準，對被征地新生代農民工給予公平合理補償。適應市場經濟的要求，以入股的方式或者換取社會保險的方式，實現土地的永久性收益。

（四）完善常態化教育培訓體系

農業轉移人口有著強烈的專業技能培訓的發展訴求，而現有的培訓無法滿足農業轉移人口的需求。要拓寬農業轉移人口的培訓渠道，開展豐富多彩的教育形式，達到教育資源共享的目的。

第一，建立城鄉覆蓋的技能培訓體系，探索農業轉移人口的技能提升機制。加大技能培訓的資金投入力度，適當減免農業轉移人口接受職業技能培訓的相關費用。增設教育機構，針對農業轉移人口居住地點、培訓時間等限制性因素，在農業轉移人口集中居住的地區設立社區職業學校。根據行業、工種、技術要求等的培訓目標，進行對口專業培訓。政府可以探索多種途徑，政府與職業學院合作開展農業轉移人口專業技能培訓和成人教育。同時，為農業轉移人口創造就業機會，統籌協調好農民工返鄉創業工作和就業扶貧工作。

第二，增強工會服務意識。工會協助企業創造良好的就業環境，實施農民工素質提升工程。為農民工提供就業指導、技能培訓和技能鑒定“一條龍”服務。注重地方特色，培育當地特色的勞務項目，吸納更多的農民工實現就業和創業。

第三，適時調整農民工教育的課程。增設必要的法律法規、文化禮儀、網絡媒介等課程，提高農業轉移人口的法律維權意識，使農業轉移人口言行文明，善于溝通，同時具備適應互聯網+時代的能力。強化創業培訓課程，提升農業轉移人口市民化的就業創業能力，提供創業跟蹤指導。

第四，提升農業轉移人口自我素質。對于農民工個人而言，要充分認識到技能培訓和學習的重要性，主動積極參加培訓，并創造性地進行自我開發和自我發展，以獲取市民化所需的知識和技能，培養創業精神和合作的意識。

（五）完善城鄉統一的公共服務體系

維護農業轉移人口合法權益，建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場，實現城鄉就業一體化。建立公共就業服務體系。不斷完善城鄉保障體系和就業制度，實現農業轉移人口與城市職工同工同酬、平等就業，促進社會公平正義、共享改革發展成果。

第一，健全各類社會保險制度。一是建立并完善農業轉移人口的社會保障體系。農業轉移人口應享有與城市居民對等的醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險等保障。開辟農業轉移人口自愿選擇繳費率的渠道。實行有彈性的社會保險繳納機制。建立健全并落實最低生活保障制度，及農民工失業救助、子女教育救助、法律援助等社會救助體系。依據規定強制用工企業繳納保險費，完善工傷保險制度、疾病醫療保障，特別是大病重疾保障制度。二是建立各類社會保險有效流轉制度。根據農業轉移人口流動性強的特點，科學制訂農業轉移人口社會保險省際轉移辦法，確保農業轉移人口社會保險賬戶全國自由轉移，盡快實現社會保險全國統籌。建立覆蓋全國的新農合結算體系。加速推動國家聯網異地就醫結算系統，跨省異地就醫住院確保費用直接結算。

第二，深化住房保障體系改革。根據農業轉移人口收入水平參差不齊的特點，拓寬農業轉移人口住房保障渠道。要加大廉租房的投入、建設力度，使符合條件的農業轉移人口可享有租住公租房、廉租房的福利。鼓勵和支持企業在符合規定用途的用地范圍內，建設農民工公寓及農業轉移人口集體宿舍，改善農業轉移人口居住條件。引導住宅開發商建造面向農業轉移人口的低租金住房。對于符合條件的農業轉移人口應考慮與城鎮居民一樣享有公共租賃住房政策，并允許其先租后買，或實行共有產權直至最終擁有完全個人產權。制定覆蓋農業轉移人口住房公積金繳存和使用辦法，將農業轉移人口納入住房公積金制度。對擁有穩定工作的農業轉移人口，規定由其所在單位和個人共同繳納住房公積金。

第三，促進教育公平。一是把農民工隨遷子女納入城鎮教育財政保障體系，納入城市社會事業發展規劃。不允許以任何形式對在公辦學校就讀的農業轉移人口隨遷子女收取額外費用。民辦學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監督。二是改革教育體制，允許農業轉移人口隨遷子女異地參加高考并出臺相關政策辦法。教育部門要改變教育培養模式，把單純的學歷教育轉變為學歷教育和職業教育并舉的模式，加大力度增加職業學校數量和招生規模，降低職業中學入學的門檻，同時也可以采取減免學費，頒發獎學金等激勵措施，解決農業轉移人口子女升學問題。重視農村教育，使絕大多數城鄉新增勞動力接受高中階段教育和高等教育，從整體上改變農業轉移人口的文化素質結構，使其具備基本的學習、實踐能力。