淺議檢察機關特定偵查權的有效行使*

●苗生明/文

2018年10月《刑事訴訟法》修改保留了檢察機關的偵查權，即“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”從法條表述來看，檢察機關的偵查權包括對特定罪名的偵查權和機動偵查權。對于機動偵查權，本次刑事訴訟法修改對其進一步限縮，適用范圍由原來的“國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”，限定為“公安機關管轄”的案件。對于依照監察法規定應由監察委管轄的案件，檢察機關不享有機動偵查權。對于機動偵查程序的啟動，則依然要求經省級以上人民檢察院審批決定。鑒于機動偵查權在適用范圍和啟動程序等方面較為明確，本文擬重點探討檢察機關對特定罪名的偵查權如何有效行使。

一、檢察機關偵查權的歷史演變

（一）檢察偵查權范圍不斷調整

新中國建立伊始即賦予檢察機關偵查權，1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》規定檢察機關職權包括“對刑事案件實施偵查，提起公訴”。1979年第一部《刑事訴訟法》出臺，規定“貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪以及人民檢察院認為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案偵查和決定是否提起公訴”，賦予檢察機關自由度較高的機動偵查權。1996年《刑事訴訟法》修改，檢察機關機動偵查權范圍被限定為“國家工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件”，檢察偵查權范圍被限定為國家工作人員利用職權實施的犯罪。2012年《刑事訴訟法》修改時檢察偵查權未作調整。但隨著國家監察體制改革的完成，2018年《刑事訴訟法》修改對于檢察偵查權做出調整，強調檢察偵查權運行的訴訟監督效果。人民檢察院是國家的法律監督機關，檢察偵查權作為檢察權的一個重要組成部分，其行使應當圍繞法律監督的基本職能展開。突出檢察機關對與法律實施直接有關的犯罪案件的偵查，是對檢察機關法律監督憲法定位的回歸。同時，也可保障訴訟監督工作的剛性。

（二）檢察機關具備繼續行使偵查權的良好基礎

雖然“兩反”轉隸，檢察機關依然具備行使偵查權的良好基礎。第一，檢察機關具備偵查權行使的獨立地位。涉及司法領域的職務犯罪，犯罪人關系網復雜，具有對抗或妨礙偵查的條件和能力。檢察機關依據憲法定位和獨立行使檢察權原則，能夠有效排除來自機關、團體、個人的辦案干擾。第二，檢察機關具備偵查權行使的基本設施。偵查權行使需要專門的辦案用房和技術用房，用于開展審訊、指揮和檢驗、鑒定等。檢察機關早在2008年底就已基本完成建設辦案用房和技術用房建設，最高人民檢察院2017年6月底建成職務犯罪司法辦案電子數據庫，積極推進偵查信息化建設。第三，檢察機關形成了有效的工作機制。檢察偵查向一體化模式轉變，通過加強偵查指揮，充分發揮上級檢察院的組織指揮和協調作用，摸索出了上下互動、左右聯動、分工協調的工作機制。第四，檢察機關實現了從“由供到證”向“由證到供”的偵查理念轉變。隨著律師會見權、閱卷權、調查取證權的充實完善，訴訟對抗性增強，檢察機關注重緩解對口供的過分依賴，調查視野更加開闊，取證種類更為齊全。第五，檢察機關構建了偵查規范運行的制度體系。2003年8月人民檢察院實施人民監督員制度，2007年10月開始職務犯罪偵查訊問全程同步錄音錄像；2009年9月實施職務犯罪案件批準逮捕上提一級等，這一系列制度建設保障了檢察機關偵查活動的規范化。

二、檢察機關特定偵查權的基本內涵

（一）檢察機關“對訴訟活動實行法律監督”的范圍

“對訴訟活動實行法律監督”，即通常所說的訴訟監督。訴訟監督包括了刑事訴訟監督、民事訴訟監督和行政訴訟監督。一是刑事訴訟監督，包括三個方面。首先是偵查監督，包括立案監督和偵查活動監督兩個方面。前者是對偵查機關應立案不立案或不應立案而立案予以監督糾正；后者是在審查逮捕、審查起訴時發現偵查活動違法的，通知偵查機關予以糾正。其次是刑事審判監督，即對人民法院的刑事審判活動的監督，包括對一審法院還未發生法律效力的判決、裁定提出抗訴和對已經發生法律效力的判決、裁定依照審判監督程序提起抗訴，以及對法院審判活動是否遵循法定程序進行監督。最后是對刑罰執行活動的監督。對執行機關執行刑罰的活動如果發現有違法情況，應當通知執行機關糾正。二是民事訴訟監督。從1982年《民事訴訟法（試行）》規定“人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督”，到2012年《民事訴訟法》規定“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，民事訴訟監督范圍從審判活動擴大到民事執行監督和民事調解監督。三是行政訴訟監督，早在1989年頒布的《行政訴訟法》第10條即規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。2014年修訂的《行政訴訟法》細化了人民檢察院對法院生效行政裁判實施法律監督的規定，并且明確規定，人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行和監督，行政訴訟法沒有規定的，參照民事訴訟法的相關規定。

（二）檢察機關對“侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪”的偵查權

此類案件需要符合侵犯公民權利與司法公正兩個條件，才能由檢察機關偵查。根據我國刑法規定，符合上述兩個條件的罪名有14個，即：非法拘禁罪；非法搜查罪；刑訊逼供罪；暴力取證罪；虐待被監管人罪；濫用職權罪；玩忽職守罪；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執行判決、裁定失職罪；執行判決、裁定濫用職權罪；私放在押人員罪；失職致使在押人員脫逃罪；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪等。同時，根據2018年修改后的《刑事訴訟法》規定，檢察偵查權的對象是司法工作人員，即有偵查、檢察、審判、監管職責的國家工作人員。并非司法工作人員的所有職務犯罪行為檢察機關都有立案偵查權。一方面，檢察機關對司法工作人員職務犯罪的偵查限于上述14個罪名；另一方面，即使是司法工作人員實施的上述職務犯罪，檢察機關也不是都有權管轄，比如針對濫用職權罪、玩忽職守罪，必須是在對訴訟活動實施法律監督中發現的，檢察機關才有管轄權。

（三）“可以由人民檢察院立案偵查”的含義

刑事訴訟法對檢察偵查權的表述為“可以由人民檢察院立案偵查”。之所以使用“可以”的表述，是因為對特定罪名偵查管轄存在監察委監察調查和檢察機關刑事偵查的競合。依據《監察法》第11條和第15條規定，監察委對公職人員涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。從行為主體和行為性質來講，司法工作人員的職務犯罪都屬于監察調查的對象，在這一背景下再賦予檢察機關職務犯罪偵查權，就會出現職權競合，監察委與人民檢察院何者具有優先管轄權？當二者出現職權競合時，檢察機關應當被賦予優先權，理由有三點：一是符合特殊法優于普通法的原則，從法律層級的角度看，刑事訴訟法和監察法都屬于基本法律，但在職務犯罪管轄的規定上，后者規定具有一般性，是普通法，而前者規定具有特殊性，是特殊法，檢察機關優先管轄符合特殊法優于普通法的原則；二是符合司法運作實際情況，檢察機關的法律監督與司法工作聯系更緊密，更具備發現司法人員犯罪的優勢，由檢察機關管轄，可以更有效打擊此類犯罪；三是與監察機關管轄規定一致，《國家監察委員會管轄規定（試行）》列舉了監察委員會管轄“職務犯罪”所對應的具體罪名，其中只涉及濫用職權罪和玩忽職守罪兩個檢察機關有管轄權的罪名，而這兩個罪名，也可從行為主體和發現領域區別監察調查和刑事偵查的范圍，這其中隱含了檢察偵查優先原則。因此，對于刑事訴訟法規定的檢察機關立案偵查的罪名，應以檢察機關管轄為主，監察調查為輔。

（四）依法保障犯罪嫌疑人的訴訟權利

對于特定罪名的案件，在由監察機關立案調查時，被調查人不能委托辯護人，但該類案件在由檢察機關立案偵查時，則必須依照刑事訴訟法規定，切實保障犯罪嫌疑人的法定訴訟權利。具體來講，檢察機關在第一次訊問犯罪嫌疑人或對犯罪嫌疑人采取強制措施時，應告知其有權委托辯護人。犯罪嫌疑人沒有委托辯護人，法律援助機構也沒有委派律師提供辯護的，應告知其有權約見值班律師，并為約見提供便利，使犯罪嫌疑人在法律咨詢、程序選擇、申請變更強制措施以及對案件處理意見等方面獲得法律幫助。犯罪嫌疑人被逮捕的，檢察機關要開展羈押必要性審查，對不具有羈押必要性的，及時變更強制措施。辯護律師提出要求的，檢察機關在偵查終結前應當聽取辯護律師的意見。最高人民檢察院規定，省級以下人民檢察院立案偵查的職務犯罪案件批準逮捕上提一級，訊問犯罪嫌疑人應當全程錄音錄像等，在對特定罪名案件立案偵查時，檢察機關要遵守最高人民檢察院的相關規定。

三、完善檢察偵查權運行模式的舉措

（一）暢通檢察機關偵查案件的線索來源

暢通有效的案件線索來源是檢察偵查權有效運作的前提。概言之，線索來源有兩種：被動受理與主動發現。被動受理包括檢察機關通過受理控告、申訴、舉報、檢舉發現案件線索，以及接受公安機關、審判機關、執行機關等移送的涉嫌違法犯罪的材料。檢察機關要與監察機關構建線索移送的渠道，對于涉及對方管轄的控告、申訴、舉報、檢舉，在受理后及時移交。主動發現，則是通過辦理各類案件注重發現隱藏于案件背后的司法腐敗線索，并通過法律賦予檢察機關的調查核實權進一步發掘線索。訴訟活動具有一定的內部性，不參與很難了解，因而對于一些反映涉嫌職務犯罪的材料，檢察機關必須通過辦案活動和調查核實，才能確定其性質和啟動相應的程序。同時要完善檢察機關信息共享的渠道，包括介入重大刑事案件偵查、列席審判委員會、參與刑罰執行等，重點是保障檢察機關的信息共享權、參與權和調查權，為職務犯罪案件線索的發現奠定堅實的基礎。

（二）協調一致行使檢察偵查權與調查核實權

2018年新修訂的《人民檢察院組織法》明確賦予檢察機關在履行法律監督職能方面的調查核實權。法律監督是對訴訟違法的監督，檢察機關必須具有發現違法的手段。而發現違法最有效手段就是調查核實。因而，調查核實權對法律監督的履行具有根本性和基礎性促進作用。調查核實工作做好了，實施法律監督職責才會有事實根據，監督要求和建議才會讓被監督者信服。由于存在職務掩護，司法人員瀆職行為具有隱蔽性，只有深入調查核實，才能判斷其是否涉嫌犯罪?？梢妭刹闄嗯c調查核實權具有一致性、協調性，有密切聯系：一方面，通過調查核實的篩選，能夠排除涉嫌職務犯罪的線索，為檢察偵查提供高質量案件線索；另一方面，調查核實權強制性弱，檢察偵查權則可用其強制性為調查核實權實施提供有力保障。當前，調查核實權分散在檢察機關各業務部門，但由于調查核實是主動搜集證據、積極查證線索，其運作更適合一體化模式，適宜集中行使，建議嘗試設立專門的調查偵查部門，統籌行使特定偵查權與調查核實權，推動調查偵查工作的專業化建設，確保持續發展和提高調查偵查水平，培養和儲備調查偵查人才，為偵查權的有效行使提供隊伍保障。

（三）由分州市級以上檢察機關集中行使檢察偵查權

依據最高人民檢察院2018年工作報告，2013年至2017年全國檢察機關共立案偵查職務犯罪254419人，其中以權謀私、貪贓枉法、失職瀆職的司法工作人員11560人。檢察機關立案偵查的職務犯罪人員中，司法工作人員占比4.54%，平均每年2312人，再平均到32個省區市，各省年均72人。考慮到發案領域限定于訴訟活動中的特殊要求，針對部分司法工作人員濫用職權、玩忽職守的犯罪，檢察機關并無管轄權，所以過去5年中以省為單位，各檢察機關對特定罪名的年均偵查辦案量不足70人。隨著司法責任制的深入推進和司法規范化程度不斷提升，在可預期的未來，此類案件應當不會有過多增長。本著總量不多集中處理的原則，建議由分州市級以上檢察機關行集中行使特定案件的立案偵查權。同時因為該類案件的犯罪主體均為司法人員，社會影響大，關系網密集，辦案阻力大，由分州市級檢察院統一進行立案偵查，有利于防止干擾，加強偵查力度。對于特別重大、疑難、復雜的案件，在必要時可由最高人民檢察院、省級人民檢察院直接立案偵查或者指定下級院立案偵查。

（四）豐富檢察偵查權運行的方式手段

長期以來，檢察機關偵查職務犯罪手段較為單一，“一張嘴、一支筆、兩條腿”的辦案模式是職務犯罪偵查的生動寫照，手段落后導致職務犯罪偵控能力大大降低。近年來，各級檢察機關信息化偵查辦案的理念普遍增強。數據恢復、話單分析、聲紋查詢、心理測試、DNA鑒定等不斷投入實戰應用，并取得顯著成效。隨著職務犯罪行為日趨隱蔽化、智能化、職業化，應進一步豐富檢察權運行的方式手段。《聯合國反腐敗公約》第50條第1款規定：“各締約國均應當在其本國法律制度基本原則許可的范圍內并根據本國法律規定的條件在其力所能力及的情況下采取必要措施，允許其主管機關在其領域內酌情使用控制下交付和其認為適當時使用諸如電子或其他監視形式和特工行動等其他特殊偵查手段，并允許法庭采用這些手段產生的證據?！薄堵摵蠂锤瘮」s》認可的特殊偵查手段包括以下三個方面：一是控制下交付，即指在反腐敗機關知情并由其監督與控制的情況下允許非法交易，其目的在于偵查某項犯罪并查明參與該項犯罪的人員；二是特工行動，特工行動一般包括特情、臥底偵查、誘惑偵查等手段；三是采取電子或其他監視形式。2005年10月全國人大常委會正式批準《聯合國反腐敗公約》，顯示了我國治理腐敗犯罪的決心和力度。但迄今為止我國刑事訴訟法仍沒有明確規定檢察機關可以運用這些特殊偵查手段，鑒于此建議最高人民檢察院推動實施 《聯合國反腐敗公約》中規定的特殊偵查手段，以增強案件突破能力。此外，還應充分運用法律和政策空間借鑒污點證人制度，通過減輕或免除刑事責任，爭得污點證人的合作，有效瓦解職務犯罪的攻守同盟。