論刑事訴訟法與監(jiān)察法的制度銜接

●吳宏耀/文

“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署。”［1］因此，隨著2018年《憲法修正案》《監(jiān)察法》的生效實(shí)施，“為保障國(guó)家監(jiān)察體制改革順利進(jìn)行，需要完善監(jiān)察與刑事訴訟的銜接機(jī)制、深化監(jiān)察體制改革”［2］。2018年10月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的決定》。此次修改決定共計(jì)26項(xiàng)內(nèi)容，其中主要有6項(xiàng)修改決定涉及刑事訴訟法和監(jiān)察法的制度銜接 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩法”銜接）。具體而言，修改后的刑事訴訟法，以貫徹落實(shí)深化監(jiān)察體制改革為導(dǎo)向，以憲法、監(jiān)察法相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，重新厘定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)限，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪案件調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接機(jī)制。

為了準(zhǔn)確理解新刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，理順職務(wù)犯罪案件的制度銜接機(jī)制，現(xiàn)根據(jù)2018年《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，以體系解釋的方法，就“兩法”銜接問(wèn)題提出幾點(diǎn)自己的看法，供方家批評(píng)。

一、完善“兩法”銜接機(jī)制是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的客觀要求

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，是一項(xiàng)“事關(guān)全局的重大政治體制改革”［3］。因此，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的持續(xù)推進(jìn)，亟需對(duì)刑事訴訟法有關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)定作出相應(yīng)的調(diào)整。

首先，在國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)決定，刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”，一直處于懸而未決的狀態(tài)。2016年12月26日，為在全國(guó)推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革探索積累經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨中央關(guān)于深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的部署要求，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議決定，在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。2017年11月4日，在認(rèn)真總結(jié)北京市、山西省、浙江省改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議進(jìn)一步?jīng)Q定，在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。根據(jù)上述決定，在試點(diǎn)工作中，“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第5條第2項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第6條第3項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第5項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。”［4］因此，隨著監(jiān)察法的頒布實(shí)施，上述暫時(shí)停止適用的規(guī)定何去何從，理應(yīng)在法律上予以明確。

其次，隨著監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的確立，監(jiān)察委在辦理職務(wù)犯罪案件時(shí)，如何與刑事訴訟程序進(jìn)行有序銜接，已經(jīng)成為一個(gè)迫在眉睫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)的《憲法修正案》，明確了監(jiān)察委員會(huì)的組成、產(chǎn)生以及在國(guó)家機(jī)關(guān)體系的地位，同時(shí)于第127條第2款規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門(mén)互相配合，互相制約。”根據(jù)上述憲法規(guī)定，2018年3月20日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議進(jìn)一步通過(guò)了《監(jiān)察法》。其中，《監(jiān)察法》第11條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)依照本法和有關(guān)法律規(guī)定，“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪”，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)；經(jīng)調(diào)查，“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴。”此外，結(jié)合具體程序銜接事項(xiàng)，《監(jiān)察法》第31條、第32條、第 45條、第46條、第47條、第49條分別從監(jiān)察委會(huì)議辦理職務(wù)犯罪案件的角度，對(duì)“兩法”銜接問(wèn)題作出了較為明確的規(guī)定。因此，隨著監(jiān)察法的頒布實(shí)施，刑事訴訟法也必須及時(shí)作出相應(yīng)的修改或調(diào)整，以期與監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定保持一致。

因此，此次刑事訴訟法關(guān)于“兩法”銜接的修改與調(diào)整，在某種程度上，是國(guó)家監(jiān)察體制改革的必然延伸，是“為落實(shí)憲法有關(guān)規(guī)定，做好與《監(jiān)察法》的銜接，保障國(guó)家監(jiān)察體制改革順利進(jìn)行”［5］的客觀要求。也正是在此意義上，應(yīng)當(dāng)從深化監(jiān)察體制改革的時(shí)代需求出發(fā)，去認(rèn)識(shí)、研究“兩法”銜接問(wèn)題。

二、“兩法”銜接機(jī)制的初步確立：2018年《刑事訴訟法》修改解讀

2018年《刑事訴訟法》修改，針對(duì)“兩法”銜接機(jī)制，主要解決了三方面的問(wèn)題：檢察機(jī)關(guān)是否繼續(xù)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)及其范圍；監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)是否適用刑事訴訟法的規(guī)定；對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件，如何與刑事訴訟程序進(jìn)行對(duì)接。其中，后兩點(diǎn)內(nèi)容其實(shí)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面：正是因?yàn)榱⒎◤?qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的獨(dú)特性，并將其與刑事訴訟法進(jìn)行了有效的“切割”，才產(chǎn)生了制度分離之后的程序銜接問(wèn)題。換言之，通過(guò)此次修改，刑事訴訟法基本上接受了以下現(xiàn)實(shí)：監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)是一種獨(dú)立于刑事訴訟法之外的特殊追訴活動(dòng)，不適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

（一）檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)

全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的決定，明確宣布“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”“《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第2編第2章第11節(jié)關(guān)于檢察機(jī)關(guān)對(duì)直接受理的案件進(jìn)行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第5條第2項(xiàng)，《中華人民共和國(guó)檢察官法》第 6條第 3項(xiàng)”［6］。因此，隨著人民檢察院反貪反瀆隊(duì)伍的整體轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)是否繼續(xù)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)一直是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。2018年4月17日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定(試行)》，詳細(xì)列舉了監(jiān)察委員會(huì)管轄的六大類(lèi)88個(gè)職務(wù)犯罪案件罪名。有研究者注意到，比照此前人民檢察院負(fù)責(zé)立案?jìng)刹榈穆殑?wù)犯罪案件，有少量涉及司法人員的職務(wù)犯罪案件并沒(méi)有納入監(jiān)察委員會(huì)的管轄范圍。但是，這些案件是否由人民檢察院繼續(xù)負(fù)責(zé)，卻并沒(méi)有明確的法律依據(jù)。

2018年《刑事訴訟法》修改明確規(guī)定，人民檢察院在一定范圍內(nèi)繼續(xù)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)，并根據(jù)人民檢察院法律監(jiān)督者的憲法定位，具體界定了其可以立案?jìng)刹榈陌讣秶８鶕?jù)《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)具有以下特點(diǎn)：

第一，僅限于“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的”職務(wù)犯罪案件。因此，在新法框架下，人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)必須立足于特定的訴訟監(jiān)督活動(dòng)，帶有更為鮮明的法律監(jiān)督色彩。例如，根據(jù)《刑事訴訟法》第57條規(guī)定，人民檢察院對(duì)于偵查人員非法方法收集證據(jù)的行為，可以依法進(jìn)行調(diào)查核實(shí)；對(duì)于調(diào)查核實(shí)發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件，即屬于此類(lèi)通過(guò)訴訟監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件。再如，根據(jù)《刑事訴訟法》第117條規(guī)定，對(duì)于特定的偵查違法行為，當(dāng)事人及其利害關(guān)系人可以向人民檢察建議申訴；在此類(lèi)申訴事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)中，可能發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的職務(wù)犯罪行為。

第二，在犯罪主體上，僅限于“司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的”職務(wù)犯罪行為。根據(jù)《刑法》第94條規(guī)定，“本法所稱(chēng)司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責(zé)的工作人員。”因此，除上述人員外，人民檢察院對(duì)于其他主體利用職權(quán)實(shí)施的職務(wù)犯罪行為不再享有職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

第三，在管轄范圍上，人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)僅限于有限的罪名。根據(jù)最高人民檢察院第十三屆檢察委員會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（2018年11月1日）第1條規(guī)定，《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的案件范圍僅限于14個(gè)罪名。因此，相對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)，人民檢察院的職務(wù)犯罪偵查權(quán)僅居于輔助性地位，帶有鮮明的法律監(jiān)督特色。

第四，實(shí)行雙重管轄原則。根據(jù)《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，對(duì)于符合上述條件的職務(wù)犯罪案件，“可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤薄Ｔ诖耍⒎ú扇　翱梢浴边@一法律表述，其本意是一種立法授權(quán)，或者是一種立法的傾向性。即，人民檢察院有權(quán)對(duì)此類(lèi)案件進(jìn)行立案?jìng)刹椋以瓌t上應(yīng)當(dāng)由人民檢察院立案?jìng)刹椤Ｒ虼耍凇皟煞ā便暯由希缎淌略V訟法》第19條第2款的規(guī)定，可以視為《監(jiān)察法》第34條的一項(xiàng)例外規(guī)定。《監(jiān)察法》第34條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的問(wèn)題線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法調(diào)查處置。”因此，根據(jù)建立統(tǒng)一高效的國(guó)家監(jiān)察體制的基本精神，監(jiān)察委員會(huì)是職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件的唯一調(diào)查主體；人民檢察院“在工作中”（當(dāng)然包含“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中”）發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)依法移送監(jiān)察機(jī)關(guān)處理。但是，《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，事實(shí)上是為《監(jiān)察法》第34條設(shè)定了一項(xiàng)法律例外。據(jù)此，人民檢察院對(duì)于訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的特定職務(wù)犯罪案件可以依法自行立案?jìng)刹椋阌垢鶕?jù)《監(jiān)察法》第34條的要求移送監(jiān)察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要自行開(kāi)展調(diào)查，人民檢察院則應(yīng)當(dāng)將案件移交監(jiān)察委員會(huì)處理。在此意義上，對(duì)于此類(lèi)職務(wù)犯罪案件，實(shí)行雙重管轄原則，原則上可以由人民檢察院自行立案?jìng)刹椋匾獣r(shí)監(jiān)察委員會(huì)也可以直接管轄。

根據(jù)《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定，立法延續(xù)1996年、2012年《刑事訴訟法》的傳統(tǒng)，繼續(xù)保留了人民檢察院機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的規(guī)定，即“對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！痹诖耍枰貏e強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：其一，在立法上，監(jiān)察機(jī)關(guān)才是職務(wù)犯罪的一般調(diào)查機(jī)關(guān)，人民檢察院的自行偵查權(quán)僅具有輔助性地位。根據(jù)《監(jiān)察法》第34條的規(guī)定，《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定，“人民檢察院立案?jìng)刹楸疽?guī)定所列犯罪時(shí)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察委員會(huì)管轄的職務(wù)犯罪線(xiàn)索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)溝通，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察委員會(huì)管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線(xiàn)索一并移送監(jiān)察委員會(huì)；認(rèn)為由監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會(huì)管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線(xiàn)索移送監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將溝通情況報(bào)告上一級(jí)人民檢察院。溝通期間，人民檢察院不得停止對(duì)案件的偵查。”因此，在職務(wù)犯罪案件問(wèn)題上，雖然立法繼續(xù)保留了人民檢察院機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的規(guī)定，但制度背景已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。也即，原則上，職務(wù)犯罪案件由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)僅僅是一種必要的例外和補(bǔ)充。其二，鑒于第一項(xiàng)理由，人民檢察院機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用范圍，也必須遵循人民檢察院管轄案件的基本要求，如必須是在訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的、司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的犯罪案件。

第五，檢察系統(tǒng)的內(nèi)部偵查權(quán)限分工。根據(jù)《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條的規(guī)定，此類(lèi)案件由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹椤＞唧w偵查活動(dòng)，由人民檢察院負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)。

據(jù)此，基層人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線(xiàn)索的，應(yīng)當(dāng)報(bào)設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院決定立案?jìng)刹椤ＴO(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院也可以將案件交由基層人民檢察院立案?jìng)刹椋蛘哂苫鶎尤嗣駲z察院協(xié)助偵查。最高人民檢察院、省級(jí)人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪線(xiàn)索的，可以自行決定立案?jìng)刹椋部梢詫讣€(xiàn)索交由指定的省級(jí)人民檢察院、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

人民檢察院負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專(zhuān)門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)此類(lèi)案件的偵查工作。設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民檢察院偵查終結(jié)的案件，可以交有管轄權(quán)的基層人民法院相對(duì)應(yīng)的基層人民檢察院提起公訴；需要指定其他基層人民檢察院提起公訴的，應(yīng)當(dāng)與同級(jí)人民法院協(xié)商指定管轄；依法應(yīng)當(dāng)由中級(jí)人民法院管轄的案件，應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院提起公訴。

第六，在辦案程序上，《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條具體規(guī)定如下：

1.人民檢察院辦理本規(guī)定所列犯罪案件，不再適用對(duì)直接受理立案?jìng)刹榘讣Q定立案報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案，逮捕犯罪嫌疑人報(bào)上一級(jí)人民檢察院審查決定的規(guī)定。

2.對(duì)本規(guī)定所列犯罪案件，人民檢察院擬作撤銷(xiāo)案件、不起訴決定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)人民檢察院審查批準(zhǔn)。

3.人民檢察院負(fù)責(zé)刑事檢察工作的專(zhuān)門(mén)部門(mén)辦理本規(guī)定所列犯罪案件，認(rèn)為需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的刑事檢察部門(mén)審查，報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。

（二）制度分離與“兩法”銜接

2018年《刑事訴訟法》修改，共有6項(xiàng)修改決定涉及到“兩法”銜接問(wèn)題。除一項(xiàng)決定旨在明確檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)外，其他5項(xiàng)旨在解決“兩法”的程序銜接問(wèn)題。現(xiàn)將相關(guān)修改內(nèi)容，列表如下：

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仔細(xì)觀察各項(xiàng)修改決定，我們可以發(fā)現(xiàn)，真正以“制度銜接”為目的的只有第12項(xiàng)修改決定。至于第5項(xiàng)、第6項(xiàng)、第8項(xiàng)、第10項(xiàng)修改決定，則是以程序分離為導(dǎo)向的，旨在“注意處理好《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》……等法律的銜接，維護(hù)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一”［7］。因此，通過(guò)此次刑事訴訟法修改，立法基本上確認(rèn)了以下趨勢(shì)：監(jiān)察機(jī)關(guān)有關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)不屬于“偵查”，不適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。

正是基于上述“制度分離”的立場(chǎng)，呼應(yīng)《監(jiān)察法》第47條第1款的規(guī)定，此次刑事訴訟法修改明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的強(qiáng)制措施銜接問(wèn)題。《刑事訴訟法》第170條規(guī)定，“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以?xún)?nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長(zhǎng)一日至四日。人民檢察院決定采取強(qiáng)制措施的期間不計(jì)入審查起訴期限。”

現(xiàn)根據(jù)監(jiān)察法、刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，將“兩法”已經(jīng)明確的制度銜接相關(guān)問(wèn)題整理如下：

第一，在案件管轄上，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查；除《刑事訴訟法》第19條第2款規(guī)定的案件外，公安司法機(jī)關(guān)在工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)移交監(jiān)察機(jī)關(guān)。而且，被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

第二，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬原則。作為一項(xiàng)基本原則，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬原則同樣適用于職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動(dòng)。根據(jù)《監(jiān)察法》第31條、第32條的規(guī)定，被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰、揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪行為或者提供重要線(xiàn)索的，監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送人民檢察院時(shí)可以提出從寬處罰的建議。

第三，強(qiáng)制措施的銜接。對(duì)于采取留置措施的案件，案件移送人民檢察院后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。拘留后，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)作出是否逮捕的決定。

第四，退回補(bǔ)充調(diào)查。根據(jù)《刑事訴訟法》第170條、《監(jiān)察法》47條第3款規(guī)定，經(jīng)審查起訴，人民檢察院認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)證據(jù)材料的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于補(bǔ)充調(diào)查的案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。

第五，不起訴決定。根據(jù)《監(jiān)察法》47條第4款規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)，可以依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議。

在此需要特別提醒，根據(jù)《監(jiān)察法》第31條、《刑事訴訟法》第182條規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查期間，被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰且具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國(guó)家重大利益等情形的，經(jīng)最高人民檢察院核準(zhǔn)，人民檢察院可以做出不起訴決定，也可以對(duì)涉嫌數(shù)罪中的一項(xiàng)或者多項(xiàng)不起訴。

第六，證據(jù)制度。根據(jù)《監(jiān)察法》第41條規(guī)定，“調(diào)查人員進(jìn)行訊問(wèn)以及搜查、查封、扣押等重要取證工作，應(yīng)當(dāng)對(duì)全過(guò)程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳椤！蓖瑫r(shí)，根據(jù)《監(jiān)察法》第33條規(guī)定，“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致。”以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)。”

第七，審判程序。對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)移送的職務(wù)犯罪案件，符合法定條件的，可以依法適用缺席審判、違法所得沒(méi)收程序。

三、“兩法”銜接中值得注意的幾個(gè)問(wèn)題

作為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的延伸，2018年《刑事訴訟法》以立法的方式基本認(rèn)同了 “兩法”制度分離的立場(chǎng)。因此，隨著刑事訴訟法相關(guān)條文刪除“貪污賄賂犯罪”的表述以及調(diào)整“偵查”的概念，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)已經(jīng)完全獨(dú)立于刑事訴訟法，并有可能成為一種具有自身特質(zhì)的職務(wù)犯罪追訴體制。［8］然而，這種“制度分離模式”也可能會(huì)引發(fā)更多的問(wèn)題。

第一，作為一種特別的職務(wù)犯罪追訴體系，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)際公約的相關(guān)規(guī)定。例如，有學(xué)者指出，“監(jiān)察制度的改革與監(jiān)察法的制定與適用主要是解決中國(guó)問(wèn)題，當(dāng)下在監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接問(wèn)題的討論過(guò)程中，焦點(diǎn)問(wèn)題主要有兩個(gè)，一是在刑事起訴與審判過(guò)程中，非法證據(jù)排除規(guī)則是否應(yīng)當(dāng)適用于監(jiān)察證據(jù)？二是留置措施的性質(zhì)以及如何防止濫用。……對(duì)于這兩個(gè)問(wèn)題的探討仍有進(jìn)一步拓展、深化的空間。在此，筆者主張基于中國(guó)簽署和加入一系列國(guó)際公約的國(guó)際視角審視監(jiān)察法的相關(guān)問(wèn)題是必不可少的視角。監(jiān)察證據(jù)的非法證據(jù)排除規(guī)則與聯(lián)合國(guó)《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、留置措施的依法適用與聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》這兩對(duì)關(guān)系是首先應(yīng)當(dāng)加以認(rèn)真探討的問(wèn)題。”［9］如果考慮到，我國(guó)職務(wù)犯罪的追訴活動(dòng)往往需要訴諸國(guó)際追逃、追贓等國(guó)際領(lǐng)域的合作，那么，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪追訴活動(dòng)，無(wú)論其稱(chēng)謂是什么，都不得不正視與國(guó)際刑事訴訟規(guī)則接軌的問(wèn)題。

第二，在監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的新體制下，刑事追訴的起點(diǎn)究竟在哪里？是將監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)視為一種特殊的刑事追訴活動(dòng)，從監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查時(shí)開(kāi)始起算，還是不承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動(dòng)的刑事追訴屬性，從監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)將涉嫌犯罪的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)起算？因?yàn)樾淌伦吩V活動(dòng)的開(kāi)始，直接關(guān)系到追訴時(shí)效的計(jì)算，因此，需要在立法上予以明確。

第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送審查起訴之后，職務(wù)犯罪的追訴活動(dòng)將完全適用刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。但是，由此也將引發(fā)與審判程序相銜接的問(wèn)題。例如，審判活動(dòng)中，有關(guān)證人、鑒定人出庭作證的制度；為調(diào)查證據(jù)收集的合法性而通知有關(guān)偵查人員或其他人員出庭說(shuō)明情況的規(guī)定；在證據(jù)真實(shí)性存在疑問(wèn)時(shí)，是否可以調(diào)取監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)調(diào)查措施的同步錄音錄像資料等問(wèn)題。

簡(jiǎn)言之，國(guó)家監(jiān)察體制的建立是我國(guó)法治建設(shè)的一項(xiàng)新生事物。在監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查體制下，既要承認(rèn)職務(wù)犯罪調(diào)查自身所特有的規(guī)律和屬性，同時(shí)也必須看到，作為一種以追訴犯罪為導(dǎo)向的調(diào)查活動(dòng)，其依然應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代法律制度的一些基本要求和共性特征。因此，“兩法”銜接，不僅僅是形式上的程序銜接，還應(yīng)當(dāng)在內(nèi)在法治精神和現(xiàn)代刑事訴訟基本規(guī)律方面保持一致。

注釋?zhuān)?/p>

［1］李建國(guó)：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）〉的說(shuō)明》，載中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，中國(guó)方正出版社2018年版，第28頁(yè)。

［2］沈春耀：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法（修正草案）〉的說(shuō)明》，載《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》，中國(guó)法制出版社2018年版，第100頁(yè)。

［3］中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編寫(xiě)：《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉學(xué)習(xí)問(wèn)答》，中國(guó)方正出版社2018年版，第1頁(yè)。

［4］《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2017—05/04/content_2021147.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期：2018年11月9日；《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開(kāi)國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-11/04/content_2031638.htm，訪(fǎng)問(wèn)日期：2018年11月15日。

［5］同［2］，第 102 頁(yè)。

［6］同［4］。

［7］同［5］。

［8］值得注意的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)也在積極推動(dòng)相關(guān)規(guī)章制度（尤其是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制）的建立。例如，據(jù)新聞報(bào)道，為規(guī)范監(jiān)督檢查和審查調(diào)查措施使用，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委于2018年7月26日出臺(tái)規(guī)定，明確委機(jī)關(guān)各部門(mén)采取相關(guān)措施的審批權(quán)限、辦理程序和監(jiān)管辦法。2018年8月24日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》，建立了特約監(jiān)察員制度。2018年11月23日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委印發(fā)《中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》。該規(guī)定共四章33條，對(duì)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作中立案、交辦案件和指定管轄以及結(jié)案等相關(guān)程序進(jìn)行規(guī)范，特別是明確了以事立案、對(duì)涉案人員立案、對(duì)單位立案等程序，并設(shè)計(jì)了5種相關(guān)文書(shū)格式。

［9］程雷：《“偵查”定義的修改與監(jiān)察調(diào)查權(quán)》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。