刑事監(jiān)管活動監(jiān)督方式的創(chuàng)新發(fā)展
——基于《人民檢察院組織法》修訂的再思考

●李雅新/文

我國刑事監(jiān)管有三大場所：監(jiān)獄、看守所、強制醫(yī)療機構(gòu)。檢察機關(guān)對三大監(jiān)管場所的檢察監(jiān)督方式概括起來有四種，即派駐檢察、巡回檢察、專項檢察和巡視檢察。這四種方式是在監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察發(fā)展、演變過程中不斷總結(jié)、探索、嘗試逐漸形成的，已經(jīng)成為刑事執(zhí)行檢察工作中累積的最重要的實踐經(jīng)驗，這四種方式以各自不可替代的作用推動刑事執(zhí)行檢察工作走向成熟和規(guī)范。2018年6月，對監(jiān)獄巡回檢察試點工作啟動，打破了以派駐檢察為主的對刑事監(jiān)管活動監(jiān)督模式，試點初期以改革所特有的生命力，取得了非常突出的成效，但巡回檢察能否成為今后較長一段時間應(yīng)該堅持的最主要的檢察方式，還是需要研究和探討的。2018年10月26日，《人民檢察院組織法》第17條規(guī)定：“人民檢察院根據(jù)檢察工作需要，可以在監(jiān)獄、看守所等場所設(shè)立檢察室，行使派出它的人民檢察院的部分職責(zé)，也可以對上述場所進行巡回檢察。”這一規(guī)定為檢察機關(guān)完善派駐檢察室和巡回檢察相結(jié)合的監(jiān)督工作機制提供了法律依據(jù)，同時也為我們提供了進一步探索的空間。

一、檢察機關(guān)恢復(fù)重建后刑事監(jiān)管監(jiān)督方式的演變

1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建后，監(jiān)所檢察，即刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督就作為檢察機關(guān)的一項基本業(yè)務(wù)得到了恢復(fù)和發(fā)展。為了強化監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的即時監(jiān)督，從1984年開始，各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院，在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場所設(shè)立派駐檢察室。［1］自此，派駐檢察成為刑事執(zhí)行檢察工作的基本方式，得以廣泛使用。派駐檢察的初衷是為了實現(xiàn)監(jiān)督的即時性和便利性，通過駐扎在監(jiān)管場所內(nèi)部，及時發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動中的違法問題，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員履行職務(wù)過程中的犯罪線索；同時通過與監(jiān)管單位工作人員的近距離的接觸發(fā)揮威懾作用，有效地預(yù)防了監(jiān)管人員違法犯罪的發(fā)生。派駐檢察也是我國有別于其他國家的一項獨具特色的刑事執(zhí)行檢察方式。

但在實踐中，由于各地檢察院內(nèi)設(shè)部門和人員配備情況的不同，有的院受人員編制所限或者距離監(jiān)管場所過遠等原因，沒有設(shè)立派駐檢察室，因而派駐檢察并沒有覆蓋所有的監(jiān)獄和看守所。沒有派駐檢察的檢察院則采取不定期的巡回式檢察方式。自此，巡回檢察與派駐檢察相對應(yīng)，成為派駐檢察的一種補充。采用巡回檢察的方式，可以避免派駐檢察的一些弊端，防止檢察人員與監(jiān)管人員“同化”問題的產(chǎn)生。

實踐表明，無論派駐檢察還是巡回檢察，均存在一些問題。派駐檢察存在的問題主要表現(xiàn)為：一是監(jiān)督者與被監(jiān)督著“同化”問題。由于長期派駐，絕大部分派駐檢察室人員流動不暢，與監(jiān)管單位聯(lián)系緊密，并在工作和生活中建立了深厚友誼，導(dǎo)致監(jiān)督者與被監(jiān)督者的界限不明晰，思維模式趨于一致，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，甚至于對發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索也不上報，擔(dān)心影響相互關(guān)系的念頭制約了監(jiān)督工作的有效開展。二是“畫地為牢”的本位認識問題。有的派駐檢察人員由于長期派駐，頭腦中容易形成檢察室為自己的工作之所，不愿讓所派院插手管理，甚至對監(jiān)管單位存在的問題幫助隱瞞，對檢察室不盡職責(zé)、忽略職責(zé)的行為不上報，使所派院無法掌握派駐檢察的真實情況。三是消極懈怠導(dǎo)致工作滯后問題。由于遠離院部，派駐檢察干警對本身工作要求不嚴，對應(yīng)予完成的工作不及時完成，往往集中時間后補材料，導(dǎo)致規(guī)范化檢察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真實性等。而巡回檢察之初的弊端主要體現(xiàn)在檢察次數(shù)少、時間短，流于形式，發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行中的違法犯罪問題和線索概率很小。面對這種情況，檢察機關(guān)從2009年開始開展專項檢察。專項檢察是針對刑事執(zhí)行活動中存在某一方面的突出問題，集中時間、集中力量予以清理糾正或者監(jiān)督整改開展的活動，是只有在形勢所必要時才采取的方法，由于其具有運動式執(zhí)法的特點，所以不宜經(jīng)常采用和普遍使用。

在2012年最高人民檢察院印發(fā)的 《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》中，“巡視檢察”首次被提了出來。“巡視檢察具有檢察指向的對下性、檢察時間的隨機性、檢察內(nèi)容的全面性和檢察方法的多樣性等特點和優(yōu)勢，可以克服傳統(tǒng)派駐檢察的弊端及下級檢察院監(jiān)督效果不佳等問題，取得了較好的法律效果和社會效果，值得推廣和加強。但巡視檢察存在最高人民檢察院、省級人民檢察院、市級人民檢察院巡視檢察的效能是逐級遞減的弊端。這是因為省級以下檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門上下級之間過于熟悉，往往會在巡視前打招呼，避免給備檢單位帶來被動，在巡視后迫于情面，對派駐檢察存在的問題沒有懲戒措施，所以效果不大。另外，由于巡視檢察的次數(shù)有限，發(fā)現(xiàn)問題的即時性不強、幾率不大。所以，把希望寄于巡視檢察給派駐檢察帶來觸動，效果只能是短期的。”［2］

從上述分析可知，在四種刑事執(zhí)行檢察工作方式中，實際上是以派駐檢察為基礎(chǔ)，以解決派駐檢察自身所具有的弊端而衍生的其他檢察方式。2016年10月，隨著檢察改革的全面鋪開，以派駐檢察為主要方式的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督在員額制檢察改革中，再次遇到?jīng)_擊：原來的派駐檢察室只有一位主任，改革后成為了員額檢察官，原來檢察室的普通檢察員有個別成為了員額檢察官，原為刑事執(zhí)行檢察部門和刑事執(zhí)行檢察派出院的負責(zé)人也成為員額檢察官，這些入額檢察官都要從事辦案工作。實踐中，由辦事向辦案全面轉(zhuǎn)變的刑事執(zhí)行檢察部門辦案任務(wù)很重：職務(wù)犯罪偵查案件、羈押必要性審查案件、超期羈押及久押不決的監(jiān)督糾正案件、財產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督案件、服刑人員再犯罪的批捕和審查起訴案件、臨場監(jiān)督死刑案件、控告舉報案件、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件和在押人員死亡檢察等案件。而刑事執(zhí)行檢察部門的派駐檢察工作卻不能作為案件計入統(tǒng)計。案件可以通過內(nèi)勤操作刑事執(zhí)行檢察子系統(tǒng)隨機分配給員額檢察官，由員額檢察官辦理，而錯綜繁瑣的派駐檢察工作由誰去完成，怎樣完成，怎樣考核，成為刑事執(zhí)行檢察部門落實檢察官主體責(zé)任、對檢察官進行績效考核的重要課題。顯然，仍然按照原來的行政編制進行派駐檢察已不合適。以派駐監(jiān)獄檢察為例，改革后從事派駐檢察的員額檢察官比原來的檢察室主任多，如果仍然按原來的方式派駐，各員額檢察官之間責(zé)任不清；如果其中一人成為負責(zé)人，就未能取消執(zhí)法中的行政色彩；如果仍然堅持原來的檢察室主任繼續(xù)承擔(dān)派駐職責(zé)，非檢察室的員額檢察官不派駐只辦案，那么員額檢察官的工作負擔(dān)以及辦案數(shù)量無法均衡。［3］所以，改革派駐檢察模式在刑事執(zhí)行檢察部門勢在必行。

二、檢察機關(guān)對監(jiān)獄巡回檢察試點工作的效果和存在的問題

從今年6月最早一批8省市開展對監(jiān)獄巡回檢察試點工作到現(xiàn)在已近半年時間，大多試點單位已進行了2輪巡回檢察，巡回檢察試點并非原來意義上的巡回檢察，所有巡回檢察試點單位都將試點工作作為檢察機關(guān)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要機遇，所以高度重視，開展相當(dāng)深入。實踐來看，巡回檢察確實取得了很好的實效。一是巡回檢察切割了檢察人員與監(jiān)管人員趨同思維，即解決“同化”問題。所謂“同化”，并非說的是檢察人員與監(jiān)管人員簡單的沆瀣一氣，而是指長時間共處一個環(huán)境而導(dǎo)致的對問題認識的趨同性，就是監(jiān)督思維趨同于監(jiān)管思維，導(dǎo)致漠視存在的問題。巡回檢察試點后，巡回檢察人員大多是原派駐人員以外的檢察人員，一下子切割了固有的思維定勢，以嶄新的視角審視各個監(jiān)獄的監(jiān)管活動，因此監(jiān)督意見更具有客觀性。二是巡回檢察更加彰顯了監(jiān)督的力度。參加巡回檢察的干警以及被巡回檢察的監(jiān)獄均感受到了巡回檢察較比派駐檢察前所未有的監(jiān)督力度。一次巡回檢察3-5天，現(xiàn)在又延長到15天,動用的力量是過去一個檢察室人員的2到3倍，甚至4倍，發(fā)現(xiàn)的問題比平時派駐檢察一年發(fā)現(xiàn)的問題還多；巡回檢察不局限于原來派駐日常檢察的內(nèi)容，而是涉及監(jiān)管安全、監(jiān)管改造的方方面面；由于對監(jiān)獄的薄弱環(huán)節(jié)提前就進行評估分析，所以檢察更加有的放矢、切中要害；巡回檢察發(fā)現(xiàn)的問題線索將作為案件開展進一步的調(diào)查，使監(jiān)督的范圍有了延展。所以巡回檢察呈現(xiàn)了檢察監(jiān)督的集中性、廣泛性、針對性和深入性，力度空前。三是巡回檢察全方位推進刑事執(zhí)行檢察工作由辦事向辦案的轉(zhuǎn)變。將巡回檢察中發(fā)現(xiàn)的案件實行統(tǒng)一登記，分案辦理，有利于加強案件的管理，有利于明晰辦案程序，強化員額檢察官辦案的主體責(zé)任，增強辦案人員的責(zé)任心和認同感。四是巡回檢察讓檢察人員對各監(jiān)獄的情況有了對比的尺度。首輪巡回檢察，有的檢察人員參加了全程，有的參加了2個監(jiān)獄或3個監(jiān)獄，相同內(nèi)容相同環(huán)節(jié)，每個監(jiān)獄的執(zhí)法程度參差不齊。通過對比檢察，檢察人員內(nèi)心確信了執(zhí)法標準，透徹掌握了各監(jiān)獄執(zhí)法水平的高低，使監(jiān)督工作有了底數(shù)和目標，各地監(jiān)獄執(zhí)法標準的統(tǒng)一指日可待。五是巡回檢察對提高檢察人員的執(zhí)法水平有巨大的助推作用。巡回檢察的突然性，使所檢察到的情況和問題更復(fù)雜、甚至經(jīng)常難題當(dāng)前，檢察官們能夠迅速匯報，集體研究，集中智慧和力量迅速為解決問題找到出口，無論是對員額檢察官來說，還是對輔助人員來說都在面對問題、研究問題、解決問題的過程中使自己的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平快速得到提升，這是派駐檢察難以做到的。

盡管在目前改革的初始階段,對監(jiān)獄巡回檢察的監(jiān)督質(zhì)效是空前的，但隨著巡回檢察推進的不斷深入，不可避免會帶來一些弊端。一是目前巡回檢察的重點多為原來派駐檢察所提供，沒有派駐檢察人員時間愈久，掌握監(jiān)管一線情況的線索會逐漸缺失。檢察的重點就會缺乏有的放矢的源頭活水。二是減、假、暫案件辦理缺少了日常監(jiān)督中情況掌握的準確性。我們國家對服刑人員的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行是以服刑人員的悔罪表現(xiàn)為要件的，派駐檢察雖然不可能掌握所有服刑人員的日常改造表現(xiàn)，但對監(jiān)獄中特殊服刑人員以及按照相關(guān)規(guī)定從嚴管理的人員的日常表現(xiàn)卻很了解，這樣在減假暫案件的辦理中可以提供準確的審查參考意見；而失去日常監(jiān)督的巡回檢察案件的辦理久而久之就成了無本之末。三是巡回檢察會使監(jiān)督缺乏即時性。巡回檢察大體規(guī)定對一個監(jiān)管場所2個月檢察一次，那么對一個監(jiān)獄的檢察空缺期間也近2個月，在此期間監(jiān)管場所發(fā)生的問題很難被檢察機關(guān)及時發(fā)現(xiàn)、及時糾正。這些問題是我們在巡回檢察中一直思考、試圖解決的問題，所以我們設(shè)定每個監(jiān)獄1個聯(lián)絡(luò)員，后來又增至2個，但似乎還是不能解決這個問題。

三、巡回派駐檢察方式的設(shè)計思考

鑒于上述問題，為了使刑事執(zhí)行檢察既能堅持監(jiān)督的即時性，又能破除監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間“同化”的魔咒，同時還能將檢察官主體責(zé)任落實到位，最好的方式就是員額檢察官輪流派駐。為此，從解決派駐檢察、巡回檢察的弊端出發(fā)，發(fā)揮巡回檢察和派駐檢察各自的優(yōu)勢，可以大膽設(shè)想一種新的檢察監(jiān)督方式——巡回派駐檢察，即由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對各監(jiān)管單位進行派駐檢察，設(shè)定在一個監(jiān)管單位的派駐檢察時間為一個月或兩個月，然后再輪到下一個監(jiān)管場所履行派駐檢察的職責(zé)。巡回派駐檢察的優(yōu)勢可以概括為六個方面：

一是員額檢察官的理念由局部利益向大局觀念轉(zhuǎn)變，破解了派駐檢察本位主義監(jiān)督難點。實行巡回派駐檢察實現(xiàn)了派駐檢察人員固定身份的轉(zhuǎn)變，有利于員額檢察官站在刑事執(zhí)行檢察大局上思考和認識問題，而不是站在一個派駐檢察室的小視野去認識、協(xié)調(diào)和處理問題。

二是由強化“駐”向強化“派”轉(zhuǎn)變，破解“同化”的監(jiān)督難點。巡回派駐的檢察官由巡回派駐檢察辦公室確定，由于員額檢察官較多，所以有時會被派參與巡回檢察，有時會輪空接受其他任務(wù)。這樣在檢察官的心里會強化被指派的概念，弱化駐在監(jiān)管單位的概念，其喪失了與監(jiān)管單位長期同吃同住同擔(dān)當(dāng)職責(zé)的基礎(chǔ)條件。

三是由按部就班向引入競爭轉(zhuǎn)變，改變消極懈怠、激情不足的工作狀態(tài)。實行巡回派駐檢察，檢察官不僅要接受派出他的業(yè)務(wù)部門及院里對其辦案、辦事的考核和評比，還要接受監(jiān)管單位對其工作質(zhì)量、工作能力和水平的評價，這必將敦促員額檢察官不斷加強提高自己處理問題、解決問題的能力，調(diào)動檢察官的工作積極性。

四是由獨擔(dān)困難向分擔(dān)困難轉(zhuǎn)變，解決各派駐檢察室力量不均衡的問題。“由于各監(jiān)管單位與市區(qū)距離不同，生活條件、工作環(huán)境均有差異，所以偏遠的監(jiān)管場所往往派駐檢察的力量比較薄弱，干警工作辛苦，所以對他們的要求也就降低；而有些干警因不愿長期遠離單位總部，要求回到總部，但因無人接替遲遲得不到解決。實行巡回派駐檢察后，檢察官們輪流承擔(dān)偏遠地區(qū)的派駐困難，一定程度上解決了這一困擾多年的難題，不僅使大家均能在艱苦的環(huán)境鍛煉，增進彼此理解，而且均衡了派駐的力量。”［4］

五是由自行管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，解決監(jiān)督不及時、不到位的問題。實行巡回派駐檢察制度，參照我們巡回檢察試點的經(jīng)驗，每個檢察官組每個派駐日均要按照巡回檢察確定的工作標準認真檢察，并形成詳盡的記錄，在每個周末下班前上報巡回派駐檢察官辦公室，每個巡回派駐周期對統(tǒng)計的數(shù)字進行分析，形成報告后提交員額檢察官聯(lián)席會議動態(tài)分析，以便及時解決一些個性和共性的問題。這樣就不僅解決了原來的派駐檢察派而不駐、駐而不察、察而不深的問題，而且解決了巡回檢察監(jiān)督處置失時、養(yǎng)癰遺患的問題。

六是由各行其是向統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變，破解各監(jiān)管單位執(zhí)法標準不一致的問題。由于所有員額檢察官隨機辦理案件，能夠掌握各個監(jiān)管單位執(zhí)法水平，發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管單位執(zhí)法程序的不一致、標準的不統(tǒng)一，據(jù)此可以通過員額檢察官聯(lián)席會議研究解決的辦法，形成檢察建議，提交各個監(jiān)管單位，促成在一個地區(qū)范圍內(nèi)刑事執(zhí)行執(zhí)法標準和規(guī)范的統(tǒng)一。

綜上所述，巡回派駐檢察可以兼顧派駐檢察和巡回檢察甚至巡視檢察的優(yōu)勢，同時落實了員額檢察官辦案責(zé)任制的要求，應(yīng)是具有多個監(jiān)管場所的市級院和刑事執(zhí)行檢察派出院的首選。任何理論的探討都需要實踐的檢驗，任何方式的確定都要適應(yīng)時代的發(fā)展變遷，沒有最好，只有更好。全國刑事執(zhí)行檢察部門的情況不一，不能一概而論，只能因地制宜選擇最適合本地區(qū)的檢察監(jiān)督方式，也只有這樣，才能探索出新路徑，實現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察工作的不斷創(chuàng)新發(fā)展。

注釋：

［1］參見袁其國、尚愛國:《試論刑事執(zhí)行檢察理論體系之構(gòu)建》，載《河南社會科學(xué)》2015年第7期。

［2］李雅新：《檢察機關(guān)巡回派駐檢察制度初探》，載《中國檢察官》2018年第6期。

［3］同［2］。

［4］同［2］。