完善暫予監外執行罪犯適用社區矯正制度的幾點思考

何劍鋒（浙江省司法廳社區矯正管理局副局長）

葉琦斌（浙江省寧波市社區矯正管理局副局長）

暫予監外執行是當前行刑社會化的重要內容之一，是體現刑罰人道主義的重要制度。但是，由于立法缺陷和司法實踐中遇到的現實困境，暫予監外執行罪犯適用社區矯正制度過程中暴露出的一些問題已成為社區矯正理論研究與實踐中關注的新課題。如，決定機關多頭、以惡意懷孕逃避收監、病情鑒定不規范、社區矯正考核與獄內計分考核未銜接、特殊暫予監外執行對象管理難、保證人法律責任不明確等。針對存在的問題，本文就如何完善暫予監外執行罪犯適用社區矯正制度作些探討。

一、我國暫予監外執行制度的概念與特點

我國暫予監外執行制度是一種刑罰的變更制度，指在法律規定的特殊情況下，被判處無期徒刑、有期徒刑或者拘役的罪犯，根據法律規定，將刑罰執行的方式與地點進行變更。這種變更也就是改為監外執行，依法實行社區矯正。其目的是尊重和保障具備法定情形罪犯的人權。

我國暫予監外執行制度具有四個特點：一是對象特定。適用暫予監外執行的對象必須為身患疾病需保外就醫或處于懷孕期和哺乳期的婦女或生活不能自理的罪犯。但也有例外，暫予監外執行可能有社會危險性的罪犯、自傷自殘或不配合治療的罪犯等，不得暫予監外執行。二是非監禁性。出于人道主義，對于不適合監禁的罪犯，予以非監禁代替監禁的政策，但非監禁時期需在社區矯正機構管理下進行改造。三是暫時性。指暫予監外執行是非永久性的，是在使用暫予監外執行的特殊情況消失后，仍要繼續接受監禁的刑罰。四是監外執行期間計入刑期，是指監外執行是一種刑罰的變更，監外執行期可計入刑期。

二、暫予監外執行罪犯適用社區矯正制度存在的幾個問題

（一）決定機關多頭問題

根據《刑事訴訟法》和司法解釋等規定，我國有權決定暫予監外執行的是人民法院、監獄或者看守所。在交付執行前，由人民法院決定；在監獄服刑的，由監獄審查同意后提請省級以上監獄管理機關批準；在看守所服刑的，由看守所審查同意后提請設區的市一級以上公安機關批準。此外，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會聯合發布的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》補充了被告人及其辯護人有權提出暫予監外執行的申請權。暫予監外執行決定、批準權分散在多部門手中，人民法院、公安機關與監獄管理機關三個機關執行依據各不相同，人民法院決定暫予監外執行的依據主要是最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第353條的規定；公安機關主要依據為《看守所留所執行刑罰罪犯管理辦法》；監獄管理機關的審批程序規定則是司法部《監獄暫予監外執行程序規定》。由于決定主體多頭多元，又缺乏統一的審批程序規定，導致在司法實踐中很難達到尺度統一，從而難以有效監督。

（二）惡意懷孕逃避收監問題

〔案例一〕罪犯張某，女，因販賣毒品罪被判處十年有期徒刑。判決發生效力后，因其處于哺乳期，遂被法院決定暫予監外執行。在其哺乳期滿后，按照《刑事訴訟法》第257 條規定應當收監執行，但是在法院下達收監執行決定后，該犯再次懷孕，且該犯已經離婚，前夫拒絕扶養未成年子女，又無其他適合的監護人，于是就再次申請暫予監外執行，至今對張某未能收監執行。

本案例引發的思考：一是盡管《刑事訴訟法》對因懷孕、哺乳情形存在而暫予監外執行規定的是“可以”而非“應當”，但在司法實踐中，基于人權司法保障考慮，對正懷孕的或正哺乳自己嬰兒的罪犯基本不予收監執行。張某為逃避收監而惡意懷孕，鉆法律漏洞，把法律保護孕婦的人性化關懷條款，異化成了懲罰的“擋箭牌”，背離了刑罰的懲罰性、強制性與公平性。二是如果嚴格執行收監，如何才能平衡對胎兒、嬰兒及未成年子女的保護與對犯罪分子的懲罰著實棘手。

（三）病情鑒定不規范問題

〔案例二〕職務犯魏某依法被省監獄管理局決定保外就醫并接受社區矯正。魏某在病情好轉不符合保外條件應收監的前提下，為逃避收監執行，在復查過程弄虛作假，通過非正常手段得到虛假病情鑒定，得以延保。

〔案例三〕罪犯王某依法被省監獄管理局決定保外就醫并接受社區矯正。該對象病情嚴重，行動困難，生活不能自理，且生活拮據。因病情復查報告證明材料需要省級人民政府指定醫院出具，住址離醫院遠，行動又不便，復查費用也是一個負擔，王某就怠于鑒定，無法做到按時提交病情復查報告。

上述案例引發的思考：一是定期病情鑒定有漏洞。在2014年最高人民法院等五部委印發的《暫予監外執行規定》出臺前，由監獄決定暫予監外執行的罪犯，其鑒定依據是司法部、最高人民檢察院、公安部1990年聯合頒發的《罪犯保外就醫執行辦法》第12條規定，“根據罪犯病情，可以一次批準決定保外就醫時間半年至一年。期滿前，監獄應當派干警實地考察或者發函調查。”在此規定下，通常做法是在期滿前由監獄對罪犯進行強制病殘鑒定，進而決定是否延保。而2014年出臺的《暫予監外執行規定》在第21條提到，“社區矯正機構應當及時掌握暫予監外執行罪犯的身體以及疾病治療等情況，每三個月審查保外就醫罪犯的病情復查情況，并根據需要向批準、決定機關或者有關監獄、看守所反饋情況”；《社區矯正實施辦法》第11條規定，“保外就醫的社區矯正人員每三個月向司法所提交病情復查情況”。2014年的規定實際上改變了對暫予監外執行罪犯的管理體制，弱化了監獄對保外就醫服刑人員的管理。依據上述兩條規定，暫予監外執行罪犯可自行進行病殘鑒定，自行提交病情復查報告，監獄不再主動介入病情復查，社區矯正機構判斷保外就醫罪犯是否病情好轉主要依賴于罪犯本人提供的病情復查報告，這為罪犯偽造“病情尚未好轉”的證明文件，繼續逃避羈押監禁，提供了可乘之機。正如案例二所示，罪犯魏某通過非正常手段得到虛假病情鑒定，得以延保。二是病情鑒定診斷證明難判斷。司法實踐中，對暫予監外執行罪犯，醫院僅就罪犯看病的情況提供診斷證明，該證明僅僅是對罪犯患了什么病或可能患什么病等病情的客觀描述，常常使用一些醫學術語。至于是否符合暫予監外執行條件的問題，是否屬于《保外就醫嚴重疾病范圍》，對不具備專業醫學知識的社區矯正機構工作人員而言難以判斷，是否建議收監執行，無所適從。三是經濟困難罪犯主動鑒定難。1990年的《罪犯保外就醫執行辦法》規定，對暫予監外執行罪犯，監獄應當派干警實地考察或者發函調查，對家庭經濟困難罪犯的鑒定費用可以由有關單位保障解決。2014年出臺的《暫予監外執行規定》第4條規定，“罪犯在暫予監外執行期間的生活、醫療和護理等費用自理。”案例三中，罪犯王某因經濟困難等客觀原因未去復查，社區矯正機構對此種情形該如何處置缺乏制度規定，既不能按照《社區矯正實施辦法》規定簡單給予警告，也不能聽之任之，處于兩難境地，影響法律正確實施。

（四）社區矯正考核與獄內計分考核未銜接問題

〔案例四〕罪犯李某符合條件保外就醫，保外就醫二年后經病情復查被依法收監。收監后，監獄不認可社區矯正期間對李某的表揚認定。李某提出異議，認為同為罪犯接受刑罰執行機關處罰，在獄內認可表揚而在獄外矯正期間不認可表揚獎勵，這對其今后提請減刑不公平。

本案例引發的思考：監獄對罪犯的考核依據是司法部印發的《關于計分考核罪犯的規定》，規定實行計分考核，再根據計分考核結果對罪犯給予獎勵，實施分級處遇，依法提請減刑、假釋。《關于計分考核罪犯的規定》第21條規定：“罪犯暫予監外執行期間不進行計分考核，自收監次日起繼續計分考核，原有的考核積分和獎勵有效。因違反暫予監外執行監督管理規定被收監執行的，扣減考核分600分。”對社區服刑人員考核，則依據《社區矯正實施辦法》第21條，“司法所應當及時記錄社區矯正人員接受監督管理、參加教育學習和社區服務等情況，定期對其接受矯正的表現進行考核，并根據考核結果，對社區矯正人員實施分類管理”。《浙江省社區矯正人員考核獎懲辦法（試行）》第24條規定：“社區矯正人員考核獎懲按月進行，月度考核結果分為合格、基本合格、不合格三種”，第33條規定：“社區矯正人員連續六個月月度考核結果均為合格的，由縣級司法行政機關予以表揚一次”。在司法實踐中，被提請收監的社區服刑人員，雖然在社區矯正期間受到過多次表揚，但是按照《關于計分考核罪犯的規定》，獄外考核無效，對于因疾病好轉，暫予監外執行情形消失的罪犯，有失公允。

（五）特殊暫予監外執行社區服刑人員管理難問題

〔案例五〕罪犯王某，因搶劫罪被判處有期徒刑13年，現余刑8年，目前羈押于某監獄。某醫院司法鑒定中心出具精神疾病司法鑒定意見書，鑒定罪犯王某目前為抑郁狀態，暫無服刑能力。據此，監獄報省監獄管理局批準對其暫予監外執行。在對王某實施社區矯正過程中，執行案卷中基本無報到、匯報、社區服務、教育學習等規定內容。

特殊暫予監外執行社區服刑人員，一般特指患有嚴重精神疾病、艾滋病等特殊病種的罪犯，此類對象具有雙重身份，既是重疾病患者，同時也是需要接受社區矯正的罪犯。在司法實踐中，一個被鑒定為患有嚴重精神疾病或艾滋病，需要保外就醫接受治療的人員，相較于一般的社區服刑人員，對照《社區矯正實施辦法》要求的定期報到、遞交思想報告等一般事項，以及參加教育學習、社區服務等都難以正常完成。如何將此類罪犯納入社區矯正日常監督管理，現實司法實踐中有不少問題和困難，基層社區矯正機構“不敢管、懶得管、沒法管”情況較為突出。

（六）保證人法律責任不明確問題

保證人的擔保是暫予監外執行工作中重要的環節，其目的就是要求保證人對暫予監外執行的罪犯擔負起管理、教育、約束和敦促其遵守國家法律法規的責任。然而，在現實中許多保證人根本沒有履行責任要求，出現“只保不管，只保不教”的情況。究其原因，主要是一方面現有的規定對保證人條件的要求過于粗疏，另一方面也沒有規定保證人的法律責任，更沒有明確對保證人違反法定義務的懲罰性措施，法律對保證人的行為沒有約束力。

三、問題的解決與對策建議

基于案例分析及問題思考，提出以下對策建議：

（一）針對決定機關多頭，建議建立統一由法院作出暫予監外執行決定的制度。主要原因如下：一是法院是中立機關，與監獄、公安機關、罪犯不存在利害關系。二是暫予監外執行制度是一種刑罰變更制度，而作為刑罰判定者的法院，如果刑罰需要改變，則理應由法院來決定。三是介于保護罪犯與受害人的權益，若由法院以審判案件的形式來判定罪犯是否適用暫予監外執行，則更能表現對人權的尊重與維護。

（二）針對惡意懷孕逃避收監。建議一：建立暫緩刑罰執行制度。對于故意懷孕的女罪犯，仍可適用監外執行，但監外執行期間，不計入刑期內。但是，此問題涉及刑罰執行制度范疇，由部門作規定缺乏上位法的依據。因此，建議修改《刑事訴訟法》，將其上升到法律高度予以明確，可作類似如下規定，“被暫予監外執行的罪犯以欺騙、賄賂、自傷、自殘、惡意懷孕等非法手段騙取或拖延暫予監外執行的，自該情形發生之日至被收監執行的起止時間不計入執行刑期”，即暫緩執行期間不折抵刑期，采取此類做法無異于釜底抽薪，能有效化解司法實踐中的困境。建議二：進一步完善社區矯正制裁措施，建立類似于歐美國家的中間制裁措施。對以懷孕為掩護，繼續從事販毒等嚴重刑事犯罪活動的社區服刑人員，應果斷采取隔離監禁措施，防止其利用反復懷孕逃避處罰，繼續從事犯罪活動。待暫予監外執行情形消失，及時送監獄執行刑罰。

（三）針對病情鑒定，建議制定規范統一的操作規定。

一是要建立暫予監外執行罪犯定期鑒定制度。針對2014年五部委印發的《暫予監外執行規定》存在的漏洞和問題，為進一步規范監外刑罰執行，避免罪犯暫予監外執行之后放任不管的情況，建議設立每年定期鑒定的續保鑒定制度。可作類似如下規定：“對于余刑一年以上的暫予監外執行罪犯，決定或批準機關應當每年對其進行病情鑒定、妊娠檢查和生活不能自理鑒別。”

二是建立專門鑒定機構，審查指定醫院作出的病情診斷證明，即病情復查報告。該鑒定機構可由公檢法司等相關部門共同派出專業的司法鑒定人員組成，對病情復查報告經共同評估后出具專業意見，而法院和監管機關只需要審查這些證明文件和專業意見是否合法合規即可，并據此作出決定，從而解決暫予監外執行決定者及監督者均不具備專業醫學知識的弊病。

三是盡快解決診斷鑒定經費來源問題。建立與社會接軌的罪犯醫療保險制度，降低罪犯及其家庭的醫療費用支出；建立和完善經費保障制度，對于必需的診斷鑒定經費應列入財政預算；推進政府購買服務方式，和相關醫院建立聯系，最大限度內保證罪犯的醫療需求。

四是進一步明確暫予監外執行相關條件。實踐中，對于保外就醫罪犯“暫予監外執行情形消失”的理解存在爭議，一些部門認為“暫予監外執行情形消失”是指罪犯疾病痊愈，另一些部門認為只要不符合《保外就醫嚴重疾病范圍》所規定的的情形，即屬于“暫予監外執行情形消失”。因此，需要對暫予監外執行相關條件進一步予以明確，便于實踐操作。此外，對于哺乳期，五部委《暫予監外執行規定》也未作出明確規定，建議給予進一步明確。可作類似如下規定：“暫予監外執行情形消失”是指：（1）經鑒定，不符合《保外就醫嚴重疾病范圍》所規定的的情形；（2）哺乳自己的嬰兒滿一年；（3）懷孕和生活不能自理的情形消失。

（四）針對社區矯正考核與獄內計分考核不銜接，建議進一步完善社區服刑人員獎懲考核制度。監獄管理部門和社區矯正管理部門要依據現有法律法規，出臺相關認可銜接規定，保障罪犯合法權利。如，借鑒《刑事訴訟法》的規定，“被判處拘役、有期徒刑的，監視居住二日折抵刑期一日”。在社區矯正考核與獄內計分考核方面，也可作類似如下規定：“暫予監外執行對象被收監執行后，在社區矯正期間考核表揚三次可折抵監獄考核表揚一次”，即社區矯正期間的考核表揚情況，也可作為監獄提請減刑的依據之一。

（五）針對特殊暫予監外執行罪犯管理，建議進一步完善銜接配合機制。一是厘清部門責任。目前特殊暫予監外執行罪犯管理出現“管理難、收監難、執行難”的尷尬境地，一方面是由于此類罪犯身體情況特殊，另一個重要原因是部門間職能不清，遇到問題相互推諉。為此，需要厘清部門責任，建立健全日常管理及突發情況協調處理機制。如，可參照2011年江西省綜治辦、司法廳、公安廳、財政廳聯合出臺的《關于加強保外就醫精神病罪犯收治工作的意見》。該意見進一步明確各部門責任，對于精神病罪犯回家后病情復發的，由社區矯正機構或公安機關通知罪犯管理監獄，由管理監獄重新辦理住院手續。該意見同時明確集中收治的精神病罪犯的住院費用由省級財政負擔，住院期間的基本伙食費由罪犯管理監獄負擔，這樣既明確了責任主體，同時解決了精神病患者及家人的后顧之憂。二是加強與醫療機構聯系。對艾滋病罪犯，要及時通報所在地的疾病預防控制中心，列入預防控制的重點對象，切實落實好國家關于艾滋病人的有關政策；對精神病罪犯，可以規定監獄要先行將罪犯移交社會福利醫院或專業精神病醫院接受前期治療，待其病情得到相應控制后，再由以上醫療機構移交社區矯正機構。三是加強職業風險防護。為社區矯正工作者購買意外保險，配備必要的設備，購置必要的防護裝備，消除職業風險，解除后顧之憂。

（六）針對保證人責任，建議立法進一步明確追責機制。完善保證人法律責任，以法律條文的形式明確保證人的義務以及可能會承擔的法律后果。具體而言，就是對保證人的條件進行細化規定，建立保證人的保證金制度和擔保責任追究制。如，在保證人條件上，不僅需要其具有完全民事行為能力和人身自由未受到限制，還需要其提供一些量化的經濟情況或生活情況說明；在保證人擔保責任上，可讓保證人繳納一定數額的保證金，當保證人未履行擔保義務時，根據未履行程度，分別予以處理。如情節輕者可予以一定的行政處罰，也可以同時沒收保證金，情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。通過上述規定促使保證人對暫予監外執行罪犯進行監督管理教育。

暫予監外執行罪犯適用社區矯正制度需要進一步去完善，發揮其在我國法治建設中的作用，讓更多滿足條件的罪犯能夠在監外執行刑罰，早日回歸社會，節約司法資源。