改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度的幾點(diǎn)思考

石恒堂（青海省司法廳 ）

人民調(diào)解制度是我國社會主義法律制度和民主政治制度的重要組成部分，堅(jiān)持新發(fā)展理念，創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度是新時代的大命題

人民調(diào)解制度不僅符合當(dāng)前社會大眾的價(jià)值觀念和訴訟意識，也體現(xiàn)了中華民族追求和諧和法治的理想。在實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的偉大實(shí)踐和建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的偉大征程中，推動人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新是一個時代性的大命題，是堅(jiān)持道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的具體體現(xiàn)。

（一）踐行以人民為中心發(fā)展思想的迫切需要。新時代，堅(jiān)持以人民為中心，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要是黨全心全意為人民服務(wù)的生動寫照。人民調(diào)解契合“和為貴”“無訟”“ 厭訟”的中華傳統(tǒng)文化，具有便捷靈活、成本低廉、不傷和氣、易于接受等優(yōu)勢。人民調(diào)解組織植根于基層，遍布城鄉(xiāng)社區(qū)，網(wǎng)絡(luò)體系健全。人民調(diào)解員選自人民群眾，服務(wù)人民，貼近群眾。近年來，各類人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員堅(jiān)持為民調(diào)解、為民解憂，把以人民為中心的工作理念落實(shí)到了工作的方方面面，化解了大量諸如婚姻家庭、鄰里、債務(wù)、勞務(wù)、醫(yī)療、交通、物業(yè)等各類糾紛，贏得了群眾的普遍認(rèn)可。改革創(chuàng)新人民調(diào)解工作制度，是把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)的生動實(shí)踐，是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的必然要求。

（二）保障和改善民生的現(xiàn)實(shí)需要。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題。”進(jìn)入新時代，人民對美好生活的需要日益廣泛，開始從實(shí)現(xiàn)外在物質(zhì)文化需要向同步追求精神心理滿足轉(zhuǎn)變，從注重現(xiàn)實(shí)安全向同步追求長遠(yuǎn)安寧轉(zhuǎn)變，從單純的個體受益向同步追求參與社會事務(wù)轉(zhuǎn)變。人民調(diào)解制度是實(shí)行基層民主及群眾自治的產(chǎn)物，是群眾維護(hù)自身根本利益最實(shí)用、最便捷的方式。在強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的今天，人民調(diào)解特有的優(yōu)勢可為原有的社會治理模式增添許多柔性化的因素，使廣大人民群眾的利益得到更好的維護(hù)。

（三）鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求。政之所興在順民心，政之所廢在逆民心。習(xí)近平總書記指出：“得民心者得天下，失民心者失天下，人民擁護(hù)和支持是黨執(zhí)政的最牢固根基。人心向背關(guān)系黨的生死存亡。”人民調(diào)解是黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，是黨和政府“知民情、曉民意、解民憂、暖民心”的有效途徑，是黨和政府踐行群眾路線的最好方式，從本質(zhì)上講是一項(xiàng)重要的群眾工作。20世紀(jì)60年代初，由浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是人民調(diào)解工作與群眾路線相結(jié)合的典范。改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度有利于進(jìn)一步密切黨群干群關(guān)系，增強(qiáng)黨和群眾的血肉聯(lián)系，夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。

二、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大思路謀劃

人民調(diào)解是一種廣泛、普及、便捷的法律服務(wù)，是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。創(chuàng)新人民調(diào)解工作事關(guān)民生福祉、事關(guān)法治社會建設(shè)、事關(guān)社會公平正義，應(yīng)立足新時代和新使命，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，以大思路推動大轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)大發(fā)展。

（一）從長遠(yuǎn)計(jì)應(yīng)樹立戰(zhàn)略思維。要立足加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，將人民調(diào)解置于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中去謀劃、去推動，把人民調(diào)解作為打造共建共治共享的社會治理格局，加強(qiáng)預(yù)防和化解社會矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾的重要工作抓緊抓實(shí)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、保障有力的人民調(diào)解工作建設(shè)格局。要立足推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，自覺將人民調(diào)解工作放到公共法律服務(wù)體系建設(shè)中去實(shí)施、去強(qiáng)化，充分利用公共法律服務(wù)體系中律師公證、司法鑒定、法律援助等業(yè)務(wù)和信息資源，推動人民調(diào)解化解矛盾、宣傳法治、服務(wù)群眾的能力和水平不斷提升，使人民調(diào)解以解決群眾實(shí)際問題作為出發(fā)點(diǎn)，零距離服務(wù)群眾，打通法律服務(wù)“最后一公里”。要貫徹新發(fā)展理念，強(qiáng)化人民調(diào)解自身建設(shè)，既要腳踏實(shí)地，又要放眼世界，有選擇地積極吸收借鑒世界各國調(diào)解先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)人民調(diào)解制度的不斷完善，使人民調(diào)解工作煥發(fā)出新的強(qiáng)大生機(jī)與活力。

（二）從實(shí)踐計(jì)應(yīng)樹立法治思維。黨的十九大報(bào)告開啟了中國特色社會主義法治強(qiáng)國夢的新篇章，明確提出深化依法治國實(shí)踐的重大決策部署，為全面推進(jìn)依法治國指明了方向和路徑。各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要以法治思維重新認(rèn)識和定位人民調(diào)解工作，要改變過去僅僅把人民調(diào)解作為傳統(tǒng)文化和民間活動的觀念，自覺地用法治觀念統(tǒng)領(lǐng)、推動人民調(diào)解工作。各級司法行政機(jī)關(guān)要按照構(gòu)建社會主義法治體系的要求，從依法規(guī)范人民調(diào)解活動、強(qiáng)化人民調(diào)解法律實(shí)施保障和監(jiān)督、嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律責(zé)任等方面著手，把人民調(diào)解工作全面納入法治化軌道進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)劃。人民調(diào)解員要積極投身全面依法治國的偉大實(shí)踐中去，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，主動將調(diào)解工作與法治宣傳教育有效結(jié)合起來，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

三、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大格局構(gòu)建

如何推進(jìn)人民調(diào)解改革發(fā)展，充分發(fā)揮人民調(diào)解非訴訟解決機(jī)制的比較優(yōu)勢，是黨和政府必須做好的一篇“大文章”。

（一）高格局規(guī)劃。20世紀(jì)70年代以后，ADR（非訴訟糾紛解決程序）在世界范圍內(nèi)興起，調(diào)解成為運(yùn)用最廣泛的解紛方式。我國作為一個在調(diào)解制度方面有著悠久歷史、深厚文化底蘊(yùn)和成功經(jīng)驗(yàn)的國家，要把人民調(diào)解作為鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、推進(jìn)法治中國建設(shè)的重要方式予以高度重視，為人民調(diào)解工作改革創(chuàng)新做好頂層設(shè)計(jì)。各省、市、縣黨委政府要切實(shí)發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，把推動創(chuàng)新人民調(diào)解工作作為“一把手工程”和“民心工程”扎實(shí)推進(jìn)，充分運(yùn)用全社會力量推動和發(fā)展人民調(diào)解工作，破解人民調(diào)解的發(fā)展瓶頸，進(jìn)而形成全方位部署、多層次推進(jìn)、各層面參與的人民調(diào)解建設(shè)格局。

（二）高起點(diǎn)站位。人民調(diào)解制度的創(chuàng)新應(yīng)以提質(zhì)升級為目標(biāo)。要緊緊把握中國特色社會主義進(jìn)入新時代的歷史方位，牢牢堅(jiān)持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的理論指引，以著力解決人民群眾日益增長的調(diào)解需求與人民調(diào)解工作發(fā)展不平衡、保障群眾權(quán)益不充分之間的矛盾作為立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)。人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新要以破解瓶頸制約作為突破。將人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新納入改革“大盤子”中通盤考慮，要敢于打破條塊分割、部門壁壘，整合好、凝聚好各方資源，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和地方探索相結(jié)合、試點(diǎn)先行和整體推進(jìn)相結(jié)合、方案設(shè)計(jì)和督查落實(shí)相結(jié)合、改革創(chuàng)新和于法有據(jù)相結(jié)合，大力推動人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新要以推動政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉较颉Ｕ蚤_放的心態(tài)，平等地對待各類社會主體，并通過購買服務(wù)和招投標(biāo)等方式吸納社會力量參與公共法律服務(wù)和公共事務(wù)管理，打造共建共治共享的社會治理格局。

（三）高標(biāo)準(zhǔn)推動。各級黨委要以鮮明的態(tài)度、堅(jiān)定的決心、執(zhí)著的精神，協(xié)調(diào)各方力量統(tǒng)籌推進(jìn)、高質(zhì)量完成；要加強(qiáng)對人民調(diào)解工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全人民調(diào)解考核機(jī)制，將人民調(diào)解工作納入政府績效和治安綜合治理考核評價(jià)體系。各級政府要結(jié)合各自工作實(shí)際強(qiáng)力推進(jìn)，科學(xué)確定人民調(diào)解制度改革創(chuàng)新的時間表、任務(wù)書和路線圖，明確實(shí)施的路徑和方法舉措，各級政府領(lǐng)導(dǎo)要將人民調(diào)解制度創(chuàng)新工作抓在手上，親自部署安排，親自督導(dǎo)檢查。政府各部門不但要各司其職，更要協(xié)作配合、共同發(fā)力，圓滿完成人民調(diào)解改革創(chuàng)新任務(wù)，推進(jìn)人民調(diào)解工作在服務(wù)大局、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮更加重要的作用。

四、改革創(chuàng)新人民調(diào)解制度必須大手筆擘畫

中國理念、中國智慧、中國方案日益受到全球關(guān)注，我國的人民調(diào)解制度為其他國家社會治理提供了“中國經(jīng)驗(yàn)”，貢獻(xiàn)了中國力量。各級黨委政府要以全局觀大手筆擘畫人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解制度不斷創(chuàng)新、不斷完善，更好地順應(yīng)時代發(fā)展需要，更好地滿足廣大人民群眾的需求。

（一）堅(jiān)持需求牽引，創(chuàng)新組織。以人民群眾的調(diào)解需求為導(dǎo)向，以調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式促升級為目標(biāo)，以“瘦身增效”為方向，在組織全覆蓋的基礎(chǔ)上更加追求工作的全覆蓋，依需設(shè)立人民調(diào)解組織。以突出實(shí)效為方向，靈活設(shè)立人民調(diào)解組織。人口少、糾紛少的村設(shè)立聯(lián)合人民調(diào)解委員會，人口多、糾紛多的村單獨(dú)設(shè)立人民調(diào)解組織；矛盾糾紛多、群眾調(diào)解需求量大的領(lǐng)域單獨(dú)設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織，縣或人口集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解中心，調(diào)解中心分設(shè)各類糾紛調(diào)解窗口，專職化解其他各類行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛，達(dá)到“統(tǒng)一平臺受理、多個窗口服務(wù)、優(yōu)勢資源整合、科學(xué)高效調(diào)處”的效果。以拓展工作領(lǐng)域?yàn)槟繕?biāo)，針對性地設(shè)立人民調(diào)解組織。立足服務(wù)改革發(fā)展大局，時刻關(guān)注社會矛盾糾紛的發(fā)展變化新動向，緊盯群體性熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛，以為政府分憂、為百姓解難為工作出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，針對性地設(shè)立人民調(diào)解組織，如在居民小區(qū)設(shè)立物業(yè)糾紛人民調(diào)解組織，在拆遷任務(wù)重的地區(qū)設(shè)立拆遷糾紛人民調(diào)解組織，在海關(guān)、自貿(mào)區(qū)、外資企業(yè)等場所設(shè)立涉外人民調(diào)解組織。

（二）立足多元聯(lián)調(diào)，建優(yōu)機(jī)制。黨委、政府要有效整合社會各方力量，推動構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，推動形成疑難復(fù)雜糾紛社會多方參與、共同發(fā)力的格局。健全人民調(diào)解工作機(jī)制關(guān)鍵點(diǎn)在于聯(lián)動聯(lián)調(diào)，各級政法委要指導(dǎo)建立健全糾紛告知引導(dǎo)機(jī)制和糾紛移交委托銜接機(jī)制，明確公安、法院、行政等部門向人民調(diào)解委員會移交委托案件范圍，規(guī)范移交委托程序，進(jìn)一步推動矛盾糾紛多元化解機(jī)制的建立。健全人民調(diào)解工作機(jī)制根本點(diǎn)在于社會力量的參與，司法行政、法院、民政等部門要立足人民調(diào)解的群眾性特征，建立健全鼓勵社會力量參與人民調(diào)解工作的體制，推動形成全社會重視、支持、共建人民調(diào)解工作的新局面。

（三）著眼提質(zhì)增效，轉(zhuǎn)型升級。創(chuàng)新是人民調(diào)解工作永葆生機(jī)和活力的不竭動力。當(dāng)前，矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣、專業(yè)性強(qiáng)、面廣量大、調(diào)解難度高的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作指導(dǎo)理論、方式方法已經(jīng)不能完全適應(yīng)人民調(diào)解工作發(fā)展需要，必須以新理念、新思維引領(lǐng)人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。提高水平是人民調(diào)解工作提質(zhì)增效的關(guān)鍵。提高人民調(diào)解依法化解水平，引導(dǎo)人民調(diào)解員堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，提高調(diào)解成功率、協(xié)議履行率和人民群眾滿意度；提高人民調(diào)解技術(shù)含量，引導(dǎo)人民調(diào)解員善于運(yùn)用專業(yè)知識開展矛盾糾紛調(diào)解工作。推進(jìn)人民調(diào)解工作和現(xiàn)代科技的深度融合，深入推進(jìn)人民調(diào)解工作信息化建設(shè)，研發(fā)人民調(diào)解信息管理系統(tǒng)，開發(fā)人民調(diào)解手機(jī)APP，建立人民調(diào)解微博和微信公眾號；創(chuàng)新人民調(diào)解工作載體，廣泛運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、廣播、電視等現(xiàn)代科技手段，如開辦電視調(diào)解欄目、開通網(wǎng)上案件受理等，進(jìn)一步方便群眾，提高工作實(shí)效和影響力。

（四）強(qiáng)化工作保障，補(bǔ)齊短板。要強(qiáng)化政府責(zé)任，加大經(jīng)費(fèi)保障力度。各級政府要切實(shí)將《人民調(diào)解法》關(guān)于“國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作”的規(guī)定落實(shí)到位，對人民調(diào)解“三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)”（人民調(diào)解工作指導(dǎo)經(jīng)費(fèi)，人民調(diào)解委員會補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)）實(shí)行政府“埋單”、全額保障，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和人民調(diào)解工作實(shí)際需要，建立健全人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)動態(tài)保障機(jī)制。要提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織保障。各級黨委、政府特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要對人民調(diào)解這種柔性糾紛解決方式在打造基層共建共治共享治理格局中的價(jià)值和作用進(jìn)行重新審視，下大力氣抓緊抓好抓實(shí)人民調(diào)解工作。要打造多層次保障體系，提升保障水平。推行政府購買服務(wù)、人民調(diào)解員協(xié)會承接的模式，大力推動政府購買人民調(diào)解服務(wù)。按照“誰設(shè)立誰保障”的原則，明確和強(qiáng)化設(shè)立主體為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會提供調(diào)解員生活補(bǔ)貼、辦公場所和辦公設(shè)施的保障責(zé)任。采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持政策，各級黨委、政府要將人民調(diào)解納入維穩(wěn)、平安建設(shè)等工作總體規(guī)劃部署，并通過專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持推動人民調(diào)解工作創(chuàng)新發(fā)展。此外，允許、鼓勵基金會、社會組織或個人通過捐贈等方式支持人民調(diào)解工作。

（五）注重長遠(yuǎn)發(fā)展，優(yōu)化隊(duì)伍。按照黨的十八屆四中全會把人民調(diào)解員隊(duì)伍列入法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)序列的定位和要求，以“職業(yè)化、專業(yè)化、社會化”為方向，以“精員增質(zhì)”為目的，努力培養(yǎng)和打造一支數(shù)量少、業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高的專兼職人民調(diào)解員隊(duì)伍。吸收和利用社會資源優(yōu)化人民調(diào)解員隊(duì)伍。司法行政部門要指導(dǎo)各類人民調(diào)解組織大量吸收有政法工作經(jīng)驗(yàn)的退休人員、精通漢語和少數(shù)民族語言的大學(xué)生、律師、法律服務(wù)工作者及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者等擔(dān)任專職人民調(diào)解員，吸收威望高、品行佳、懂政策、明法規(guī)、善調(diào)解的人民群眾或宗教人士擔(dān)任兼職人民調(diào)解員，以提高隊(duì)伍整體素質(zhì)。強(qiáng)化人民調(diào)解員隊(duì)伍管理。建立將人民調(diào)解員薪酬與調(diào)解案件數(shù)量、質(zhì)量及調(diào)解難易程度相掛鉤的績效考核激勵機(jī)制；推行職業(yè)評價(jià)機(jī)制，全面系統(tǒng)考核人民調(diào)解員執(zhí)業(yè)情況，并將此作為人民調(diào)解員是否合格、是否應(yīng)受獎勵或懲罰的重要依據(jù)；實(shí)行等級考評機(jī)制，根據(jù)對人民調(diào)解員的專業(yè)水平、經(jīng)驗(yàn)和資歷、職業(yè)道德素養(yǎng)、糾紛調(diào)解質(zhì)量及社會評價(jià)等因素的綜合考評，建立人民調(diào)解員業(yè)務(wù)等級制，并根據(jù)人民調(diào)解員等級確定其薪資待遇。