加強城市基層黨建引領城市基層治理創新
——青白江區探索城市基層黨建“五化”的調查研究

中共成都市青白江區委黨校課題組

(中共成都市青白江區委黨校，四川成都　610300)

習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會的報告中指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。[1]這為城市基層黨建引領城市基層治理指明了方向。城市基層黨組織要緊緊圍繞城市基層治理結構變化對基層黨建提出的新課題，實現以城市基層黨建引領城市基層治理的創新。青白江區委堅持“黨員、群眾在哪里，黨建工作就跟進到哪里”，不斷健全完善城市基層黨建格局，以城市基層黨建引領城市基層治理創新，從而探索出一條符合青白江區特色和規律的城市基層黨建新路徑、新方法。

一、研究的背景

在工業化和城鎮化的推動下，中國的社會結構、人口格局、行為模式、利益要求等各方面都發生了很大變化。這些變化，在基層社會表現得尤為突出，傳統的基層治理模式已難以適應這些變化。青白江城市基層社會結構由單位制結構向社區制結構轉化，組織結構已由一元向多元發展，大量的“兩新組織”涌現，這種基層社會治理結構的變化，給青白江城市基層黨建引領城市基層治理帶來了一系列新的挑戰和亟待解決的矛盾問題。

一是社區結構的復雜化。隨著城鎮化、工業化的深入推進，青白江區社區結構發生較大變化，農轉社區的增多，失地農民、下崗工人在社區人數占比增大，群眾訴求復雜多樣、社會治理任務繁重、區域資源條塊分割等，無形中增加了社會治理的難度。二是新興領域的多樣化。“兩新組織”、商圈、樓宇的增多，大量的社會人員對黨組織缺乏認識，認為黨組織可有可無，城市基層黨組織的覆蓋面不夠廣，這無形的增加基層黨建的難度。三是基層生活的網絡化。第39次國內互聯網發展狀況報告指出：我國網民的規模和互聯網的使用普及率分別達到了7.31億和53.2%。手機網民用戶持續增加，已達到6.95億，使網民中用手機上網人數占比達到95.1%。[2]網絡已經成為基層群眾獲取信息、開展工作的重要手段和工具。網絡信息傳播的虛擬性、開放性、快捷性、爆炸性等特點，既增加了城市基層黨建的難度，同時也增加了城市基層治理的難度。

二、 青白江城市基層黨建引領基層治理創新的探索

青白江積極探索城市基層黨建引領基層治理，通過加強黨的領導、堅持重心下移、標準引領、互聯互通、特色引領助推基層治理的科學化規范化。

(一)堅持黨的領導，凸顯基層治理核心化

青白江區堅持把加強城市基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎貫穿于社會治理的全過程，以黨建為引領，以發動群眾參與為核心，統籌各種資源形成共治共享的基層治理體系，凸顯基層治理核心化。一是擴大組織有效覆蓋。深入分析社區黨組織面臨的新情況新特點，探索實行“按需設置黨組織”的工作模式，把支部建在“院落里”“聚居區”“產業鏈”和樓宇商圈里，保證組織全覆蓋。二是加強城市基層服務型黨組織建設。緊扣社區居民實際需求，以服務群眾、做群眾工作為主要任務，推動社區黨建工作重心向服務轉移，強化便民服務網絡建設，不斷提升社區黨組織帶動社區各類組織開展面向居民群眾的公共服務、市場服務、社會服務的能力。三是加強對城市基層社會組織的政治引領。結合城市社區實際，大力培育社區社會組織，優先發展與群眾日常生活密切相關的社區生活服務類、公益慈善類、文體活動類、法律服務類等社會組織。注重把社會組織管理骨干、優秀人才培養成黨員，把黨員培養成社會組織的業務骨干和領軍人才；引導城市基層社會組織承接政府購買服務。

(二)堅持重心下移，推動服務群眾精準化

“基層黨建就是要多做老百姓認同的事情，少做和不做老百姓不高興、不認同的事情。”[3]服務基層群眾重點在基層治理創新，基層治理重心在街道社區，加強基層黨建重心也在街道社區。青白江區堅持大抓基層、夯實基礎的鮮明導向，以強化街道黨工委職能作用為突破口，把管理和服務力量放到基層，明確街道社區職責，優化街道社區機構設置，激發基層黨組織活力。提升社區服務治理能力：按照精簡、統一、高效原則，把工作重心轉移到基層黨組織建設上來；堅持人往基層走、錢往基層投、政策向基層傾斜。針對城市社區居民的個性化需求，青白江區立足實際開展活動。一是好政策下移，運用“走基層”“雙報到”“三結三幫”和“青白江先鋒”等平臺，為結對幫扶的機關黨組織和黨員干部提供“適銷對路”的服務項目，更好地滿足轄區居民的個性需求。二是把資源下移，通盤考慮社區黨員隊伍的實際情況和特長優勢，通過走訪調研、座談交流、上門拜訪，設計更多公益項目，在一線總結和探索鮮活經驗，保證引領基層治理的精準化。

(三)堅持標準引領，保證黨建創新規范化

制度管根本、管長遠，治本還得靠制度。2017年1月18日趙樂際在全國組織部長會議上講話指出：“以標準化引領規范化，明確組織設置、功能定位、工作職責、黨員管理、服務群眾、運作保障等基本標準，使城市基層黨建有一個基本規范。”這為城市基層黨建工作指明方向，青白江加緊落實中央、省、市相關文件要求在標準化引領規范化方面狠下功夫。一是制定相關制度。先后制定了《青白江區村級組織工作運行規則(試行)》、《青白江區村(社區)黨組織工作規則(試行)》、《青白江區村(社區)干部管理辦法(試行)》、《青白江區村(社區)“兩委”班子及成員績效考核辦法(試行)》等制度，規范城市基層黨建引領城市基層治理。二是加大督促檢查和跟蹤問效力度，建立科學的考核制度，細化評價體系和考核辦法，把考核結果作為對黨組織及主要負責人業績評價的重要內容。三是健全激勵保障機制，加快推進街道綜合管理體制改革，為社區“松縛減壓”，更好地激發社區干部的積極性、主動性和創造性。

(四)堅持互聯互通，實現黨建信息智慧化

青白江區城市基層黨建引領城市基層治理插上了信息化的翅膀。把區級黨建信息化平臺架構在區委組織部，有機整合“黨員黨組織信息庫”、“企業法人數據庫”、“五個清臺賬”、“城市網格數據庫”，開發設計了“青白江黨建”信息平臺；一些基層組織建立“社區通”手機一站式平臺，采用線上動員、線下參與，提升引領基層治理的能力。從實體向網絡延伸。借助“互聯網+”平臺，按照“實體支部網絡化、網絡支部實體化”的思路，依托QQ群、微信、APP等，建立以組織之友、流動黨員之家、黨建天地等為代表的33個“社區E支部”，推動黨員教育由“實體空間”向“虛擬空間”延伸。彌牟鎮蜀韻南庭小區借助“蜀韻E家”APP平臺，在“服務蜀韻”欄目中定期發布黨群活動、黨費收繳、黨員發展、黨組織關系轉接等信息70條次。

(五)堅持聚焦特色，推進黨建工作品牌化

針對基層黨建工作“黨建引領不明顯、黨建主題不突出、工作特色不鮮明”等問題，青白江區積極引入企業品牌建設的理念，通過借腦借智、過程管理、宣傳展示，有效塑造了一批黨建品牌，進一步夯實了城市基層黨建基礎、鑄牢基層黨建引領城市基層治理基石。一是加強頂層設計，合理規劃。在全區制定《關于開展黨建品牌創建工作的通知》，明確提出“有鮮明的品牌標識、有完善的創建機制、有豐富的創建載體、有良好的社會影響”的四有創建標準，將黨建品牌建設“融入現有黨建優勢、融入發展努力方向、融入職能職責特性、融入發展改革民生、融入群眾關心關切”，推動社區黨建品牌由“大而全”向“小而精”、“小而實”轉變。二是品牌創建有側重。以社區文化為引領，圍繞和諧、穩定主題，以培育“服務文化、共建文化、和諧文化、傳統文化”為載體，深入推進“一社區一品牌”建設。如大彎街道化工路社區結合國有企業家屬小區的實際，緊緊圍繞“溫情家園”品牌定位，提出了“社區是我家”的工作理念，探索建立了“四項機制”，走出了一條小區從“棄管”到“齊管”的嬗變之路。三是品牌創建榜樣有引領。堅持先進示范、典型引路，在品牌創建中進一步強化品牌意識、輻射意識和奪標意識。大同鎮鳳祥社區黨委、大彎街道化工路社區黨委等2個基層黨組織獲評“成都市‘雙強六好’基層示范黨組織”稱號；大同鎮鳳祥社區黨委書記劉正德獲得“成都市優秀共產黨員”稱號；彌牟鎮國光社區黨委、祥福鎮康家渡社區黨委2個基層黨組織獲得“成都市先進基層黨組織”稱號。

三、青白江城市基層黨建引領基層治理創新的成效

(一)樹立了多元互動共建共享的新理念

“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉，努力使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。”[4]街道社區與駐區單位如果不能互聯互動、共建互補，就會成為制約城市基層黨建發展的瓶頸。駐區單位往往具有關系互不隸屬、層級高低不同、涉及領域很廣、相互之間很少交流等特點。青白江區委針對這些特點，通過組織紐帶把雙方緊密聯系起來，通過資源共享把雙方積極性調動起來，通過活動互聯把雙方優勢發揮出來，實現了街道社區與駐區單位共建互補。一是強化了共駐共建意識。打破行政隸屬的壁壘，將駐區單位通過黨組織的紐帶連接起來，實現駐區單位黨建與街道社區黨建有效聯動。二是建立了組織聯結紐帶。結對共建，駐區單位黨組織與街道社區黨組織簽訂共建協議，結成互助組。交叉任職，街道社區黨組織和駐區單位黨組織負責同志相互交叉任職。人才聯育，街道社區和駐區單位黨組織互派黨務干部掛職。活動共聯，實行動態開放的黨員教育管理模式，建立黨員組織活動開放點，面向街道社區和駐區單位的黨員開放。三是推動了資源共享共贏。信息共享，街道社區黨組織與駐區單位黨組織經常互通信息；陣地共享，對場所陣地、活動設施，相互開放，統籌使用；文化共享，推動街道社區和駐區單位共同營造健康向上的文化氛圍；服務共享，了解對方所困所需，互幫互助。四是凝聚了服務群眾合力。開展組團式服務，由街道社區黨組織牽頭，整合駐區單位力量，為老百姓解難題辦實事；開展黨員志愿服務，組織駐區單位黨組織積極參加社區黨組織開展的活動。

(二)找準了服務群眾化解矛盾的切入點

面對城市化的發展，青白江區化解了群眾訴求復雜多樣、社會治理任務繁重、區域資源條塊分割等問題，多措并舉及時發現并處理，避免了很多矛盾和隱患。一是完善了利益表達機制，建立黨代會代表、人大代表、政協委員聯系社區制度，二是完善了黨員干部直接聯系群眾制度，引導群眾理性合法表達利益訴求。三是完善了心理疏導機制，依托社會工作服務機構等專業社會組織，加強對城鄉社區社會救助對象、建檔立卡貧困人口、困境兒童、精神障礙患者、社區服刑人員、刑滿釋放人員和留守兒童、婦女、老人等群體的人文關懷、精神慰藉和心理健康服務。四是完善了矛盾糾紛調處機制，健全城鄉社區人民調解組織網絡，引導人民調解員、基層法律服務工作者、農村土地承包仲裁員、社會工作者、心理咨詢師等專業隊伍，在物業糾紛、家事糾紛、鄰里糾紛調解和信訪化解等領域發揮積極作用。

(三)增強了基層黨組織的凝聚力

通過加強組織建設，基層黨建活力和戰斗力在服務民生和凝聚人心中得到提升。青白江城市基層黨組織和廣大黨員的主體意識和發揮積極作用的激情被激發，街道黨員干部服務能力整體得到提升，街道各級干部職工通過轉變工作理念和加強創新實踐，改善了黨群關系，培養了優良的基層黨風和干部作風。區域黨群、干群關系進一步密切，圍繞民生主題推出“走基層”“三結三幫”等一批特色活動。成員單位積極主動安排時間深入基層察民情、幫民困、暖民心。使黨員服務奉獻社會熱情高漲。各種社會組織大量被培育，自愿者人數不斷增加，幫助群眾的能力也不斷提升，青白江城市基層黨建引領城市基層治理取得可喜成績，基層黨組織的戰斗力、影響力和凝聚力被空前激發。

(四)搭建了資源共享信息聯動的大平臺

青白江加強城市基層黨建引領城市基層治理，善于集聚各種資源，形成縱向領導有力、橫向協調有方的格局。一是有效的組織整合。社區黨建工作要擴大覆蓋面、消除空白點，不能僅僅依靠傳統街居組織開展黨建工作，還要積極拓展陣地。可以按照分類管理的要求，對不同黨員群體采取不同的組織方式、管理手段；同時，可以采取社區大黨委制度，推動社區黨建資源整合。二是科學的文化整合。社區居民具有不同的社會身份、文化水平，價值觀念差異較大。社區黨組織要在社區建設中發揮政治核心作用，堅持把社區文化建設作為黨建工作的重要抓手，用先進文化引導和整合社區文化。三是完善的利益整合。社區黨建工作應善于對居民的不同利益訴求進行有效協調，確保社區安定和諧。同時，通過設立黨員示范崗、黨員責任區、樓棟黨小組等形式，做好城市社區的服務工作，保證基層黨組織更好地發揮反映民意、整合利益、服務社區等功能，有效推進社區治理現代化和科學化。

(五)構建了品牌引領示范帶動的新模式

堅持黨建品牌為中心工作服務，只有服務于大局，建設黨建品牌才會有活力、有作為。一是黨建品牌促進發展戰略目標。緊緊圍繞發展戰略目標來謀劃黨建品牌，努力使黨建品牌建設與本部門、本地區長期發展戰略在指導思想上相一致，在工作目標上相協調，在工作部署上相呼應。如以黨建引領產業發展的“漁耀三方”“杏花飄香黨旗揚”黨建品牌。二是黨建品牌助力當前主要工作。緊密結合當前及今后一個時期的主要任務，堅持在完成主要任務中建設品牌、發展品牌，集中黨員的智慧和力量，引導黨員負起責任，挑起重擔，攻堅克難，以黨建品牌建設推進當前各項工作。如結合網格治理工作的“廣場小紅格”，以及“微權力e治理”等黨建品牌。三是黨建品牌服務民生工作。以解決群眾關心的熱點、難點問題為出發點和落腳點，從實事抓起，從群眾生活中的迫切問題抓起，從關系改革發展穩定大局的突出問題抓起，切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。如解決社區居民需求和服務難題的“六在社區”“敲門幫幫幫”“和順之家”等黨建品牌。

四、青白江城市基層黨建引領基層治理創新的啟示

總的來看，青白江區主動適應城市發展新形勢、新要求，堅持問題導向，堅持理念創新、思路創新、實踐創新，初步走出了一條適應青白江區特點和規律的城市基層黨建新路子。黨在城市的組織覆蓋和工作覆蓋有效擴大，基層黨組織的政治功能和服務功能明顯增強，黨領導城市發展、社會治理的能力顯著提升。青白江區的探索具有較強的前瞻性和系統性，較好地體現了新形勢下城市基層黨建的時代特征，把握住了城市基層黨建的內在規律，探索出了城市基層黨建引領城市基層治理的有效路徑。

(一)把基層黨建工作貫穿于社會治理的各個方面和全過程

隨著城市產業結構、社會結構、城鄉布局、居住形態等深刻變化，各級黨組織要把握城市特點和規律，創新組織架構，形成以街道黨組織為核心、駐區單位和居民區黨員群眾參與的城市基層黨建。城市基層黨建突破傳統縱向控制為特征的“單位黨建”模式，應把隸屬不同系統、掌握不同資源、比較松散的黨組織聯系成為緊密型的共同體。新形勢下，應抓住與社會治理現代化相匹配的城市基層黨建工作體系、功能、機制、載體和隊伍等基本要素，構建以城市基層黨建組織體系為主體，以社區黨建、行業黨建為支撐，以各主體的單位黨建為基礎，集組織網絡、運行平臺、工作機制、資源支撐等要素為一體的城市基層黨建工作基本架構，以推動社會治理協同化發展。

(二)把基層黨建工作放在黨與人民群眾的關系格局中來考慮

黨在國家治理體系中的領導核心作用，是由我國的根本政治制度和我黨的執政地位決定的，任何時候都不能改變。十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視黨的建設，強調全面從嚴治黨，其目的就在于更好地發揮黨在國家治理體系中的領導作用。因此，在任何時候和任何情況下，都必須將黨的建設放在國家治理體系的大格局中來考慮。

基層黨組織建設是完善基層社會治理機制的核心。無論基層社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，基層黨組織的領導地位不能動搖，核心作用不能削弱。同樣不可忽視的是，基層黨組織的領導地位與核心作用，必須通過不斷加強黨的建設、不斷改善和創新黨建工作方法才能真正實現。

面對多重轉型背景下的基層治理難題，應該從組織覆蓋、隊伍建設、作風建設和保障機制等方面著力，為發揮黨組織核心引領作用，健全基層治理機制，積極探索以融入式黨建為治理牽引，以院落(小區)基本單元為治理依托，以培育多元社會組織為治理支撐，以健全規則章程為治理保障的“黨組織領導、居委會管理、群眾主體、多元支撐、依法治理”基層治理體系和治理能力現代化的新路子；找到以適度規模的院落(小區)作為公共服務、群眾自治、社會組織協同參與、有機融合和有效落地的基本單元和互動平臺；完善有機協同的城市基層治理體系，彌補城市基層治理缺失的最基礎環節。

(三)推動黨的建設向社會治理新領域、新空間拓展

隨著城市產業結構調整和大數據的廣泛應用，以科技創新為引擎的新技術、新業態、新產業釋放了大量的新領域、新空間，傳統的單位黨建、社區黨建模式，已難以適應社會形態變化發展要求，黨組織對黨員管不到邊、管不到位的情況比較突出。同時，由于政府職能轉變和工作重心下移，城市基層黨組織承擔的社會治理任務越來越重，但其掌握的資源有限，與滿足黨員群眾需求還有較大差距。此外，隨著社會利益格局深刻調整，經濟快速增長過程中潛伏的隱性矛盾逐漸暴露出來，社會矛盾“觸點”增多、“燃點”降低，城市基層社會治理面臨許多新情況新問題。

加強城市基層黨建，要求充分發揮黨的組織優勢、組織功能、組織力量，打破體制屏障，堅持“人在哪里、黨員在哪里、黨的建設就推進到哪里”。應通過組織優化、力量下沉、打破條塊分割、封閉運行，實現上下聯動、共建共享，推進基層黨的組織全覆蓋、工作全覆蓋；通過優化組織設置，形成以社區為基本網格，條塊結合、以塊為主的城市基層黨建工作網絡架構，推動基層黨建與城市精細化管理有機融合；通過豐富“支部建在樓上”組織創新模式，推廣復制“金領驛站”黨建工作陣地，不斷擴大延伸黨聯系社會的“紐結點”，使城市基層黨建工作不斷適應城市產業布局、社群取向、網絡社會等新特點，增強黨在城市新興領域的影響力和號召力。

(四)完善黨建引領下的社會治理多元協同機制

當前，許多城市街道社區或依托黨建服務中心，或借助各類黨建聯盟，在一定程度上解決了共治平臺長效化運行的組織和制度保證。但在“共治”治什么、如何治的問題上，尚難以形成普遍共識。就街道黨組織作為“領導核心”而言，應力求把握好賦權與有序發展之間的相互關系。倘若有序賦權的問題得到解決，則社區共治就可能吸引更多公眾的參與，區域化黨建也就有可能更好地提升多元力量參與水平，激發共治的原動力。

就此而言，加強城市基層黨建引領基層治理，在整體布局上要注重系統性思維。一是向上要建強三級聯動機制。進一步明晰城區、街道、社區三級黨組織的職能定位、重點任務和工作舉措。按照明責、履責、負責、追責“四責合一”要求，確保責任到位，加強城區、街道、社區三級聯動機制建設。二是橫向上要建立多元共治機制。以居民區“大黨委制”為依托，實現社區黨建、單位黨建與新興領域黨建的深度融合，構建完善與政府組織、各類經濟組織、社會組織以及社區群眾、各駐區單位多元共治機制。三是在基層要不斷延伸和拓展黨建服務功能，加強黨建資源和社會資源的集約利用，打造社會治理人人有責、人人盡責的命運共同體。同時，不斷優化隊伍結構，加強對黨務干部的專業培訓，增強責任意識、使命意識，打造一支堅強有力的基層黨建工作骨干隊伍。

(五)彰顯黨組織領導社會治理現代化的能力

就黨的組織體系看，黨組織具有對黨的路線方針政策的貫徹執行功能與發展方向的引領功能，要加強對各類經濟組織、社會組織和廣大群眾的價值引領，組織動員群眾，凝聚社會、凝聚民心；就政治組織與基層政權、社會團體的關系看，基層黨組織具有社會整合功能，要加強各方利益的協調和整合，團結凝聚社會各界人士，調動一切積極因素；就黨組織的本質要求看，要積極拓展服務功能，加強服務型黨組織建設，使群眾有獲得感，滿意度不斷提高。

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