民政部門如何在創新城鄉基層治理實踐中發揮作用
——來自上海的調研與思考

◎ 民政部第18工作組

2014年以來，上海在全市范圍內開展了一場具有劃時代意義的“創新社會治理、加強基層建設”改革實踐活動，2017年12月，民政部在上海召幵了“全國城鄉社區治理創新現場會”，向全國推廣了具有引領意義的“上海經驗”，各地反響熱烈。今年6月25日至29日，民政部第18工作組在上海調研蹲點期間了解到，在上海創新城鄉基層治理的實踐中，作為牽頭部門之一的上海市民政部門，圍繞中心、服務大局，勇于擔當、積極作為，發揮了重要作用。上海民政部門的做法，對于研究機構改革后新時代民政事業的發展思路具有很好的啟示借鑒意義。

實踐背景

上海作為全國最大的經濟中心城市，在國家發展大局中占有重要位置，對于上海的發展，黨的歷代領導人都十分關心、寄予厚望。2014年5月，習近平總書記考察上海時強調，上海要繼續當好全國改革開放排頭兵、科學發展先行者。2013年至2017年，習近平總書記連續五年參加全國人大上海代表團審議，對上海探索創新社會治理提出殷殷期盼，“希望上海努力走出一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路子。”上海市委、市政府牢記總書記囑托，緊緊把握習近平總書記“核心是人、重心在城鄉社區、關鍵在體制創新”的重要指示，以黨的領導系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策為原則，將“創新社會治理、加強基層建設”列為2014 年市委一號課題，由時任市委書記的韓正同志親自掛帥，舉全市之力開展調查研究。韓正同志當時講了四句話“問題倒逼、形勢要求、改革驅動、制度創新”，他親自主持召開了20多個專題會議和座談會，從方案制定、調研組組建、問題聚焦、對策研究等方面，全過程加強對課題調研的領導，經反復修改、多方征求意見，最終形成了一個市委調研總報告和“1+6”文件。文件抓住了當前影響基層社會治理的突出問題，提出了許多具有針對性和操作性的政策措施。

政策內容及成效

2014年12月31日，以《中共上海市委上海市人民政府關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》和6個配套文件正式出臺為標志，上海市構建起了創新社會治理發展的“四梁八柱”，拉開了深入貫徹落實習近平總書記系列重要講話精神、推進上海治理體系和治理能力現代化這一重大社會工程改革發展的序幕。《意見》作為總的指導意見，重在體現原則性和系統性。一是提出了五個堅持的原則，即堅持黨的領導、堅持核心是人、堅持依法治理、堅持改革創新、堅持重心下移；二是明確了兩個“進一步”的目標，即進一步完善治理體系，進一步提升治理能力；三是從街道、鄉鎮、居、村四個層面，區域化黨建、社會組織、網格化管理、隊伍建設、法制保障和組織保障等多方面提出了指導意見。上海市委辦公廳和市政府辦公廳印發的6個配套文件為專項政策，重在體現操作性和規范性，具體是：《關于深化街道體制改革的實施意見》《關于完善居民區治理體系加強基層建設的實施意見》《關于完善村級治理體系加強基層建設的實施意見》《關于組織引導社會力量參與社區治理的實施意見》《關于深化拓展網格化管理提升城市綜合管理效能的實施意見》《上海市社區工作者管理辦法（試行）》。

為了推進工作，上海市委專門成立了“創新社會治理加強基層建設推進領導小組”，并于2015至2017年連續三年將創新社會治理列入市委重點推進和督查工作清單，持續推進落實。由此，一個市、區、街鎮、居村四級縱向貫通，部門橫向協同，政社互聯互動的社會治理格局在上海逐步形成；一套黨建引領下重心下移、服務靠前、做實基層力量、強化信息支撐、加強法制保障的城鄉社區治理體系逐步建立。

民政部門在推動政策落實中的作用

加強和完善城鄉社區治理是貫徹落實上海市委“1+6”文件精神的重中之重，在2017年上海市“創新社會治理、加強基層建設”推進大會上，韓正同志明確要求：“組織、民政作為推進社會治理創新牽頭部門，要切實發揮好作用。”

上海市民政部門，積極貫徹韓正同志和上海市委的要求，認真學習、深刻領會《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》精神，并與上海市委“創新社會治理、加強基層建設”工作緊密銜接，堅持圍繞中心、服務大局，秉承“民政為民、民政愛民”理念，扎實落實各項任務。四年來，上海市委為落實創新社會治理工作，共分解細化了376項任務，其中，民政部門牽頭負責和參與的有155項，占比42%，—定程度上反映了民政工作的權重和地位。民政部門配合有關部門在基層黨建、街鎮體制改革等方面發揮了積極作用，并在法治建設、社區政務服務、社區自治共治、社會力量參與、基層社區工作者隊伍建設、社會組織參與社會治理、智能化信息系統建設等方面發揮了重要的牽頭作用，有力地助推了上海創新社會治理取得新進展。如上海市民政局堅持用法治思維和法治方式促進基層建設，于2015年向市人大提出修訂《上海市街道辦事處條例》、修訂《上海市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》、制訂《上海市居民委員會工作條例》的立法建議，并起草建議草案，經人大“三審三讀”，將實踐經驗通過法定程序固化為法規條文，使重大改革于法有據，構建了上海創新社會治理、加強基層基礎工作建設的法治保障體系。

啟示與思考

（一）充分認識“上海經驗”的重要意義和引領作用。“上海經驗”是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想的具體實踐，也為各地學習貫徹黨的十九大精神提供了重要示范。“上海經驗”強化了基層黨組織建設、基層政權建設和基層社會治理功能，實現了基層治理體制機制的改革創新，工作水平在全國處于領先地位，是我國基層治理、特別是城市治理發展的必然趨勢。上海為適應經濟社會的發展，從頂層設計的角度，將各區、街道長期以來在基層城鄉社區治理方面的探索，進行總結提煉，形成指導全市推行基層治理創新的政策意見。“上海經驗”對于東南沿海發達地區的一線城市具有直接的典型示范作用；對于中等發達地區和西部部分地區具有借鑒和引領作用；對于維穩任務繁重的邊疆地區，由于基層政府和鄉鎮不考核經濟指標，也同樣具有直接的典型示范作用，他們可以結合實際全面學習“上海經驗”，不排除存在既能解決當地基層治理問題，也可以利用后發優勢，實現中西部地區彎道超車的可能性。

（二）充分認識民政工作在“上海經驗”中發揮的重要作用及其啟示意義。上海基層社會治理的新體制是一個具有戰略意義的重大社會工程，將會在相當長的一個歷史時期內服務于上海的政治、經濟和社會建設。在這樣一個上海市委、市政府高度重視的中心工作中，民政部門能夠發揮重要的牽頭協調作用，這本身就反映出隨著經濟社會的發展，民政工作將越來越重要的必然規律。在持續推動城鄉社區治理水平整體提升過程中，上海市民政部門勇于擔當、積極作為，發揮了重要作用，提高了自身地位，實現了民政工作的實質性突破，為新時代民政工作提供了新的發展思路。

（三）積極探索新時代民政事業的發展方向。在中國特色社會主義進入新時代的形勢下，民政工作能否打破現有瓶頸，進一步提升民政工作服務改革發展穩定大局的能力和水平，進而在黨和國家的中心工作中承擔更重要的責任、發揮更大的作用，這是新形勢對民政工作提出的新要求，也是我們民政工作者需要深入思考、認真回答的時代課題。上海民政部門的做法給了我們很好的啟示，特別是對于機構改革后民政工作而言，這種啟示尤為重要。應對“上海經驗”進行深入、全面的調研和總結，并結合全國其他地方的先進經驗和做法，積極研究新時代民政工作的發展趨勢和規律，做好頂層設計，促進民政事業更好更快地發展。