地方債務(wù)疏堵新組合拳

劉琳

時(shí)至年底，從中央到地方的一系列財(cái)政政策和措施顯示，2019年地方政府債務(wù)開前門、堵后門的工作，已經(jīng)開始布局。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年1～11月份，全國(guó)固定資產(chǎn)投資同比增長(zhǎng)5.9%，增速比1～10月份回升0.2個(gè)百分點(diǎn)，其中基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)3.7%，增速與1～10月份持平。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心研究員徐洪才對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，穩(wěn)投資是2019年經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵因素，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資又是穩(wěn)投資的重中之重。“地方政府債券的發(fā)行，將成為撬動(dòng)地方基建的重要砝碼。”

12月13日召開的中央政治局會(huì)議要求繼續(xù)打好三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，在2019年仍然面臨著重要任務(wù)。”徐洪才說(shuō)。

多位專家對(duì)記者表示，通過(guò)開前門的方式促進(jìn)基建投資，并通過(guò)堵后門的方式規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將成為2019年財(cái)政政策的一大重點(diǎn)。

債務(wù)限額或提前下達(dá)

目前，地方政府債務(wù)加大力度“開前門”的主要體現(xiàn)，是2019年部分新增地方政府債務(wù)限額或?qū)⑻崆跋逻_(dá)。

根據(jù)委員長(zhǎng)會(huì)議建議，12月底召開的十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議，將審議授權(quán)提前下達(dá)部分新增地方政府債務(wù)限額的議案。

“經(jīng)過(guò)最近幾年地方融資模式的改革和規(guī)范，發(fā)行地方政府債券、PPP融資等，成為地方政府有限的合規(guī)融資模式。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌對(duì)記者表示。

3100億 自28號(hào)文發(fā)布至2018年10月，全國(guó)棚改專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模累計(jì)已突破3100億元，發(fā)行高峰集中在8月、9月。

一般來(lái)說(shuō)，地方政府的發(fā)債額度在當(dāng)年3月經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)審議后下達(dá)，在4至5月各地開始進(jìn)入地方政府債券發(fā)行的實(shí)施環(huán)節(jié)。

在這種節(jié)奏安排下，以往各年度1至3月的發(fā)債額度都保持在較低水平，大多數(shù)年份的發(fā)債高峰可能集中在年中和下半年。

而這種節(jié)奏安排，在更需要突出前瞻性、靈活性的財(cái)政政策面前，可能會(huì)顯得有些被動(dòng)。“2018年上半年全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資放緩，在年中時(shí)數(shù)據(jù)上表現(xiàn)得已較為明顯。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授王雍君說(shuō)。同時(shí)，對(duì)地方基建起到基礎(chǔ)融資作用的地方政府債券，尤其是專項(xiàng)債，發(fā)行速度也較為緩慢。

“雖然政策對(duì)促進(jìn)提振基建及時(shí)進(jìn)行了部署安排，但政策發(fā)布到實(shí)施仍需反應(yīng)時(shí)間。”王雍君表示，“最終到8月份，地方政府發(fā)債節(jié)奏才明顯提速，并在8月到10月間，迅速完成全年債務(wù)限額。”

張斌表示，如果2019年新增地方政府債務(wù)限額可以提前下達(dá)，則有助于加速地方政府債券的發(fā)行節(jié)奏，地方債發(fā)行規(guī)模在全年的分布也將更加平均，同時(shí)面對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，還可為政策的反應(yīng)和實(shí)施，留出更為充裕的時(shí)間。

政府購(gòu)買再堵后門

2019年加強(qiáng)“堵后門”則主要體現(xiàn)在政府購(gòu)買可能將被再度收緊。

2017年5月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（下稱“87號(hào)文”），對(duì)多個(gè)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府購(gòu)買融資方式進(jìn)行了嚴(yán)堵，包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣等領(lǐng)域。

“鑒于當(dāng)時(shí)地方政府新的融資模式還沒(méi)有完善成熟起來(lái)，87號(hào)文為棚改、易地扶貧搬遷等項(xiàng)目的政府購(gòu)買融資模式，留了口子。”王雍君說(shuō)。

87號(hào)文指出，“黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)90”這就意味著，去年和今年雖然其他領(lǐng)域基建的政府購(gòu)買已經(jīng)屬于違規(guī)行為，但黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚改仍然可以通過(guò)政府購(gòu)買融資。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，經(jīng)過(guò)2017年至2018年地方政府融資模式的建設(shè)后，2019年政府購(gòu)買作為棚改的融資模式或?qū)⑹艿较拗啤?/p>

一位接近財(cái)政部的人士表示，這種建設(shè)主要包含兩個(gè)層面。一是在新的融資模式的建設(shè)方面，2018年3月，財(cái)政部、住建部印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（下稱“28號(hào)文”），開啟了棚改專項(xiàng)債的發(fā)行歷程。

據(jù)天風(fēng)證券研究員孫彬彬統(tǒng)計(jì)，自28號(hào)文發(fā)布至2018年10月，全國(guó)棚改專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模累計(jì)已突破3100億元，發(fā)行高峰集中在8月、9月，凈發(fā)行量分別達(dá)到975億元、1970億元。從發(fā)行的地域分布情況來(lái)看，山東、安徽、江西、江蘇、湖北為專項(xiàng)債的融資主力，五省合計(jì)的發(fā)行規(guī)模接近1900億元。

通過(guò)開前門的方式促進(jìn)基建投資，并通過(guò)堵后門的方式規(guī)避隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，將成為2019年財(cái)政政策的一大重點(diǎn)。

另一層面建設(shè)則來(lái)自于相關(guān)政策規(guī)定的完善和收緊。2018年6月財(cái)政部發(fā)布《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），明確列出了政府購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單，包括貨物和工程、服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目、融資行為等等。同時(shí)，提出政府購(gòu)買期限最長(zhǎng)不得超過(guò)3年。

“雖然還沒(méi)有明確規(guī)定棚改不允許政府購(gòu)買融資，但僅3年期限這一條，在實(shí)際操作中基本上就將棚改排除在政府購(gòu)買之外了，因?yàn)榕锔捻?xiàng)目規(guī)模大、耗時(shí)長(zhǎng)，所涉及的政府購(gòu)買期限一般都超過(guò)3年。”一位接近河北省財(cái)政廳的人士對(duì)記者說(shuō)。

王雍君對(duì)記者說(shuō)，未來(lái)政府購(gòu)買棚改服務(wù)模式如果明確取消，主要還是遵循地方債務(wù)開前門、堵后門的治理思路，在促進(jìn)基建投資的同時(shí)，加強(qiáng)防范地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

排查隱性債務(wù)趨嚴(yán)

“堵后門”的另一關(guān)鍵措施，體現(xiàn)在持續(xù)嚴(yán)查隱性債務(wù)，以及各地陸續(xù)發(fā)布防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施意見上。

12月10習(xí)，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布公告指出，一些地區(qū)和部門在推進(jìn)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，做好穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期工作等方面還存在一些突出問(wèn)題。其中便包括地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題，陜西省咸陽(yáng)市、廣西壯族自治區(qū)桂林市、黑龍江省七臺(tái)河市、湖南省湘潭市以簽訂借款合同等方式，新增地方政府隱性債務(wù)30.01億元。

“對(duì)隱性債務(wù)的排查，也應(yīng)在2019年作為防風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要措施持續(xù)下去。”張斌表示，“一方面是對(duì)歷史上形成的隱性債務(wù)的排查，另—方面是隨著對(duì)地方舉債的不斷收緊規(guī)范，一些地方可能會(huì)出現(xiàn)違規(guī)舉債的新情況，因此對(duì)新增的隱性債務(wù)也應(yīng)排查。

在排查隱性債務(wù)的基礎(chǔ)上，2018年11月以來(lái)，安徽、貴州、遼寧、河南、江蘇、青海等地先后發(fā)布防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)施意見。“一般來(lái)說(shuō)，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，安排部署化解隱性債務(wù)的方式，以及開前門遏止隱性債務(wù)增量，是各地防范化解地方隱性債務(wù)的主要方案。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇表示。

平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家張明認(rèn)為，相對(duì)于省級(jí)政府，信用評(píng)級(jí)較差、財(cái)政狀況堪憂的三四線城市及縣市級(jí)政府所發(fā)行的城投債更受到嚴(yán)重質(zhì)疑。2018年以來(lái)，這一類型的城投債發(fā)行難度陡升，甚至出現(xiàn)了取消發(fā)行的情況。

“尤其是西部和東北地區(qū)的平均負(fù)債率更為突出，未來(lái)對(duì)這些地區(qū)和市縣一級(jí)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的排查，以及風(fēng)險(xiǎn)防范化解的安排，應(yīng)更為重視。”張明說(shuō)。