我國自貿區海關稅收優惠政策定位與完善

李志天

摘要：我國的自貿區戰略巳近4年，已經初步形成和積累了一系列“可復制、可推廣”的經驗。目前正處于試驗的關鍵節點。在此背景下，通過研究自貿區定位，探究自貿區稅收政策的現狀。查找稅收政策面臨的問題并提出建議，對于完善海關稅收法律基礎、創新稅收征管制度、調整稅收征管方式，具有顯著的理論研究價值和現實指導意義。

關鍵詞：自由貿易區；海關稅收；優惠政策；制度創新

自貿區有廣義和狹義之分。廣義的自貿區（Free Trade Area，簡稱FTA）最典型的特征是“跨政府間的貿易區”。覆蓋范圍包括加入“自貿協議”全部成員的所有關稅領土。中國-東盟自貿區屬于FTA類型；而狹義的自貿區（Free Trade Zone，簡稱FTZ）典型的特征是“境內關外”，在一個國家的部分領土內，對于運入其中的任何貨物，就進口關稅和其他各稅來說，被認為在關境以外。我國的上海、廣州、天津、福建等自貿區屬于FTZ類型。

縱觀發達國家的自貿區，不難發現，“稅收優惠”在促進投資增長和產業集聚等方面發揮了積極作用，而在自貿區實施的諸多利好政策中，最吸引外界注意的莫過于海關的稅收優惠政策。但是，我國建立自貿區的初衷并不僅僅是要人為劃出一個“稅收優惠”的特別區域，而是要在新一輪的經濟體制改革過程中，通過制度創新，探尋新的經濟發展模式。因此，如何對自貿區內海關稅收政策進行準確定位，并設計出合理的政策進行控制和完善，是今后一段時間內需要認真思考的問題。

一、“制度創新”是我國自貿區海關稅收優惠政策的核心定位

（一）“轉型升級”是我國自貿區的設立初衷

近年來，美國、澳大利亞、日本等發達國家繞開被世界廣泛認可并遵循的WTO中相關規則，聯合發起了跨太平洋伙伴關系協議（TFP）談判，旨在挑戰經濟全球化現有貿易規則。TPF顛覆了全球貿易秩序的體系，強調國民待遇以及更加開放的貿易與投資自由度，倡導的協議內“零關稅”，超過WTO的多邊貿易自由度，蘊含著更高標準的貿易便利化，以圖形成有利于該區域發展的貿易和投資規則。雖然美國暫停了TFF談判，但是剩余國家的談判并沒有停止。若這一格局最終成型，我國將處于極為被動的局面。為了應對TFF所帶來的新的挑戰，避免受制于人，我國需要結合自身經濟發展特點，探索運用新的模式，努力維護經濟全球化規則，以發揮我國在國際貿易體系中的作用。2013年9月，上海自貿試驗區成立，我國自貿區發展戰略拉開序幕，這是我國交被動為主動邁出的重要一步。2015年4月，廣東、天津、福建掛牌新一批自貿試驗區，形成跨越大江南北的試驗體系。隨著我國自貿區的試驗成果的不斷顯現，2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西隨后設立七個自貿區，標志著我國自貿區建設步伐進一步加快。

（二）“復制推廣”是對我國自貿區的根本要求

改革開放30多年，我國的經濟特區、保稅區所取得的成就有目共睹，但是經濟特區、保稅區所實施的政策只能在區內適用，不能與國際市場無縫對接，尤其是制度政策開放程度上還存在很大差距。長此以往，不可避免地形成“政策洼地”效應。而自貿區不是特區，更不是保稅區，自貿區是要建立一個與國際市場完全接軌的市場空間，在制度政策上側重一個“試”字，應為本地區經濟發展進行先試先行和不斷創新，這就決定了自貿區不以“政策洼地”為優勢，而是通過開放尚未開放的領域，研究分析制度政策實施的利弊，按照統一稅制、公平稅負、促進競爭、持續發展的原則，探索研究自貿區在法律層級設置、政府職能轉變、稅收政策設置和信用體系構建等方面同新形勢相接軌的管理體制。包括準入前國民待遇、負面清單管理、貨幣自由關稅等。從而實現“貿易便利化、投資便利化、金融自由化”的既定目標。中國經濟和世界經濟高度關聯，作為“試驗田”，積累可復制、可推廣的經驗是對自貿區政策的根本要求，這也是我國自貿區的功能定位。

（三）“制度創新”是我國自貿區稅收優惠政策的柱心定位

自貿區作為一塊“試驗田”存在，雖然在自貿區內實施了包括多項稅收政策在內的一批優惠政策，但其目的并不是建立稅收優惠的隔離區，而是探索一條通過法制、稅制和管制三大制度的創新，來促進貿易、投資、金融三大領域開放，從而為全國深化改革探路。自2012年9月創建上海自貿（試驗）區以來，其制度政策上的很多創新成果已被其他自貿區復制推廣，而且包括準入前的國民待遇、負面清單管理制度，國家已決定從2017年開始對外商投資實施。因此。在自貿區內使用稅收優惠政策，并不僅僅在于通過降低關稅刺激總量增長，而更多的是要通過制度創新，探索具有行業導向的稅收政策。探尋新的經濟發展模式，這是我國自貿區稅收優惠政策的核心定位。在制度的創新過程中，制度的適用性是基本條件，而非所有經驗都要生搬硬套，必須根據承接地的制度環境和現實約束，主動進行適應性的調整和制度再創新，真正能夠改善制度承接地的經濟發展環境，進而支撐我國經濟轉型。

二、國內外自貿區海關稅收優惠“制度創新”上的差異

我國自貿區現有海關優惠稅收政策主要依據《總體方案》，而國外發達國家自貿區稅收政策更注重稅收的“法定性”，已經形成了涵蓋保稅、免稅、延稅、逆關稅減讓等在內完整地稅收優惠體系，征管機制完善。具體差異主要包括：

（一）稅收政策“琺定性”上的差異

稅收法定原則起源于英國，其基本內涵是”先立法后執法”，也就是說，如果沒有法律作為支撐，其確定的稅種、稅率以及征收程序等都屬于不合法的行為。基于這一點，世界上絕大多數國家都是先立法后實施征管行為。比如美國1931年出臺了《對外貿易區法案》、新加坡于1969年通過自貿區法案等。目前我國自貿區海關稅收制度涵蓋了推遲繳納進口關稅、融資租賃進口25噸以上飛機稅收優惠、生產型及生產服務型企業進口機器關稅減免、選擇性關稅、集中匯總納稅、保稅交易平臺保稅政策等，但是，由于起步較晚，目前的稅收政策主要依據的是國務院下發的《總體方案》以及下級部門的規范性文件，尚無更高層級的中央立法支撐。其中《總體方案》本身也不屬于行政法規，原則上并不能成為自貿區實施稅收優惠的直接依據。而其他規范性文件。往往以“經國務院批準”或“為落實《總體方案》要求”等作為開頭，這一“開場白”反應更多的是對上級指示的貫徹落實，并不能充分體現“稅收法定”原則。

（二）稅收優惠“系統性”上的差異

美國等發達國家的自貿區已經形成了涵蓋保稅、免稅、延稅、逆關稅減讓、關稅政策一體化等在內完整、系統的稅收優惠制度。反觀我國自貿區，即使《總體方案》以及下級部門的規范性文件確定了多項稅收優惠政策，但是內容較為零散、缺乏系統性，有的明顯帶有地區性差異，導致評估、問責和退出機制效能下降。尤其是沿用了保稅區部分稅收政策，而保稅區的主要執法依據是1997年海關總署發布的《保稅區海關監管辦法》，隨著生產經營方式和貿易業態的變化。已很難適應快速發展的需要。

（三）稅收優惠征管“導向性”上的差異

發達國家的自由貿區突出的是經濟自由化、市場一體化以及稅收政策的普適性，依靠統一的稅收優惠措施帶動自貿區繁榮。反觀我國自貿區，雖然采取了將融資租賃企業納入出口退稅試點范圍、對符合條件的進口飛機實行增值稅優惠、對“生產型”企業的進口機器設備免稅等措施，但是，從目前情況來看，這些稅收優惠政策的具有一定的局限性，其普適性不強，所帶來的“政策洼地馓應比較明顯，也可能使得部分企業在利益驅動下，扎堆到某一個或幾個行業中去，引起產業失衡。

三、以“制度創新”為核心。完善我國自貿區海關稅收優惠政策思路

我國已成為世界第二大經濟體，與之相適應的是，我國又是稅收大國之一，從“稅收大國”向“稅收強國”轉變是結構調整的任務之一，這需要一個艱辛而漫長的過程。通過前文，已經能夠看出，國外已經形成比較完整的稅收優惠政策。我國自貿區尚處于試點探索階段，自貿區海關應積極應對國際貿易和投資新規則，發揮自身優勢，以制度創新為核心，形成更多“可復制、可推廣”的稅收優惠政策。

（一）做好海關稅收優惠政策層級設計

2016年，國務院立法工作計劃提出，將《關稅法》列為研究項目，這充分說明國家對于關稅法定的重視。為了達到這一目的，可先由全國人大制定《中國自貿區法》，這是立法的第一步，也是頂層設計。而稅收制度的具體設計則可參考國際通行規則。在《中國自貿區法》框架下設立單獨章、節，以確立具體的稅收優惠制度，并為《關稅法》的立法預留了空間。在時機成熟的情況下出臺《關稅法》，并在此基礎上制定《關稅優惠條例》，形成完整的海關稅收優惠政策層級設計，按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優惠的規范管理。

（二）借墨國際經驗完善我國海關稅收優惠制度

國際條約作為我國重要的法律淵源，對國內立法必將產生深遠影響。實踐已經證明，我國每加入或者達成一項雙邊或多邊條約，其最直接的作用就是推動國內相關法制體系的完善。因此，完善我國自貿區海關稅收優惠制度過程中，應放眼世界，借助“一帶一路”戰略的實施，努力與國際接軌，力求符合經濟全球化的趨勢和稅收改革的國際化潮流，力爭制度創新方面取得更多的突破。同時，也不能一味的“拿來主義”和生搬硬套，在借鑒過程中，應充分考慮我國國情和產業發展特點，對于不適合我國國情和國際化潮流的稅收優惠政策，需要嚴加比較和甄別，理性借鑒，充分體現我國自身的特色和利益訴求。

（三）實踐中補充和完善海關稅收及優惠措施

各自貿區海關應結合自身特點，圍繞稅收政策規定。在實踐中對法規和實施細則進行補充和完善。比如：“跨境電商”繁榮了個性化訂單交易，撕裂了大宗進口貨物，對我國稅收體制尤其是海關稅收體制帶來了前所未有的沖擊。而我國海關稅收征管制度是建立在傳統國際貿易基礎上的，并沒有將“跨境電商”等新興業態涵蓋在內，在對“跨境電商”商品實際征管過程中，往往因為“郵遞”、“快件”等進境渠道的不同，導致同一商品賦稅水平的差異。“跨境電商”飛速發展的趨勢已經不可逆轉，自貿區海關應順勢而為，認真研究和分析“跨境電商”的發展特點、發展規律和未來趨勢，結合我國的國情并借鑒國際做法，通過明確征管范圍、計稅尺度、起征額度等要素，努力完善其稅收征管制度。另外，在補充、完善過程中，應結合具體情況，充分考慮稅收優惠政策所帶來的利弊，逐步完善，應允許局部先行先試和差異化安排，并優化評估機制和容錯機制。對于已經實施的稅收優惠措施，應當評估其實施效果，對于明顯沒有實施必要性、可行性的措施，應當停止實施或做出調整，盡可能避免稅收優惠政策碎片化、打亂仗的現象的出現。

（四）多采用“間接性”稅收優惠政策

美國、德國等域外白貿區為避免因“稅收洼地”出現的避稅、套利等風險，設計的稅收優惠逐步間接化，盡可能少采用由稅率和稅額構成的直接稅收優惠的政策手段，而是通過優化納稅時間的構成，減低納稅人的遵從成本。我國自貿區的試驗探索過程中，出臺了形式多樣的稅收優惠，而且沿用保稅區現有的一些政策，包括免稅緩稅政策、出口退稅政策、保稅加工政策、即征即退政策等。但是保稅區政策本身就是一種非中性、直接性的稅收優惠行為，由其帶來的“稅收洼地”效應日趨明顯，容易出現“有害”稅收優惠。因此，探索“間接性”稅收優惠政策，將成為我國自貿區海關稅收優惠政策是否可復制、可推廣的關鍵。

（五）不走“競爭化”稅收優惠路線

與區域性稅收優惠不同。我國自貿區是經濟市場化的試驗田，不是要發展巨型的免稅區或者經濟特區，也不適合走大幅降低關稅的稅收競爭路線，應該掌握一個“度”。這個“度”就是以不干擾市場對資源配置的基礎性作用為前提。筆者認為，應當在順應國際化潮流的基礎上，趨向于減少約束，擴大繳稅方式的自由度，走“協調化、不競爭”的發展道路。對于不具有比較優勢，同時也確實需要保護的關系到國計民生的產業，應通過合理設計，盡量做到稅收優惠與產業政策的高度協調。在自貿區開創初期，允許國內不同自貿區存在差異性的海關稅收優惠政策，但從長遠發展，最終要實現海關稅收的稅種、稅率、稅收優惠等基礎性制度變革的一致性，促進海關稅收的公平公正。

（六）重視涉稅“信用管理”體制建設

涉稅“信用管理”體制建設是一個系統工程，需要相互協作，群策群力。一要加強政府各部門之間的改革協作，建立起海關、工商、銀行、公安、外匯管理等各部門“信息互換、監管互認、執法互助”的三位一體協作機制，爭取在納稅服務、政策咨詢以及稅收稽查等方面開展更多交流合作；二要以降低納稅人遵從成本為出發點，積極探索推動稅收征管“權力清單”制度建設，通過簡政放權或權力下放等具體措施，實現海關稅收審批和稅務征管事項的動態管理；蘭要以重新修訂《中華人民共和國海關企業信用管理辦法》為契機，堅持“由企及物”的管理理念，將企業信用管理嵌入到通關一體化改革流程中，顯著增加高級認證企業稅收征管優惠的權重。完善一般認證、一般信用及失信企業的相關信用信息設置，以“差別化”管理和“雙隨機”理念，強化信用信息在海關稅收征管領域的應用，充分發揮“守法便利，違法懲戒”導向作用。

（七）通過優化征管模式提升稅收征管水平

近期，我國海關大力推動以“兩中心三制度”為核心內容的全國通關一體化改革，運用“守法便利”的原則，通過創新“由企及物、由物及企、物企結合”的風險管理理念。改變多層級、串聯式的管理格局，建立起海關總署、直屬海關、隸屬海關三級錯位分工和監管的方式，實現海關稅收治理體系與治理能力的現代化。尤其是“一次申報、分步處置”、“自主申報、自行繳稅”等措施，通過前置稅收風險分析、實施通關中驗估、放行后批量審核和稽查等，建立了新型的征管體系和屬地納稅人管理制度，加快了辦稅過程，提升征管水平，具有降低納稅人的遵從成本和提升遵從能力的雙重作用。自貿區海關應順勢而為，積極參與上述改革，做好海關稅收征管方式改革的排頭兵。

（八）向智能化轉型豐富稅收優惠實現方式

總署黨組高度重視海關信息化建設，多次強調要提升海關作業智能化水平，全面建設“智慧海關”。自貿試驗區在這方面應起到先鋒帶頭作用。在稅收征管方面，一是積極發揮海關在口岸管理中的主導作用，在“單一窗口”、關檢“三個一”、“三互”等綜合執法模式創新的基礎上，運用“云計算”技術。實現對各個稅收征管數據系統的有效統和，建立起與海關、工商、銀行、外匯管理等部門信息互通機制，弱化部門界限，強化職能協同，爭取在納稅服務、政策咨詢、稅收大數據交換以及稅務協查等方面開展交流合作；二是利用聯機分析、數據挖掘和數據可視化等技術，拉近離散存儲于不同系統中的海量數據彼此關系，建立起“海關稅收征管大數據庫”，自動實現企業、商品、貿易方式、征管方式等稅收計征要索的聚類分析和有效評估，從而為稅收征管及優惠措施調控提供更加有力的支撐；三是在積極探索稅單無紙化、“自主申報、自行繳稅”等征管模式的基礎上，強化“互聯網+征管”理念，通過掌上APP、“支付寶”等方式，打通稅款移動支付的新途徑，有計劃、有步驟地推進海關稅收征管的智能化轉型升級。

（九）加強對稅收征管的風險防控體系建設

從國際經驗來看，各國自貿區的稅收管理都相對寬松，給不法企業可乘之機，其中包括利用虛假貿易進行洗錢、設計結構復雜的交易進行偷逃稅犯罪。盡管我國采取審慎的管理措施，較其他國家相比，使企業的違法風險較低，但是隨著進一步深化自貿區改革，區內企業的涉稅風險隨之增大，因此，應該盡快建立完善的自貿區海關稅收風險防控系統。實現對稅收風險的精準防控：一是以“兩個中心三項制度”建設為契機。將安全準入和稅收征管作業統籌起來，通過優化風險參數前期設置和稅收中、后期征管效果的聯合評估機制，打造錯位管理、綜合監管模式和一體化風險防控體系；二是運用大數據分析技術，實現商品市場行情、行業監管信息、違法違規記錄、異常物流動態信息等碎片化信息的統籌整合，為稅收風險防范提供有力的信息支持；三是創新管理手段，構建“主動披露”渠道，促使企業自律，并常態化引進第三方中介機構協助開展企業稽查，消除社會大眾對行政行為的誤解，增強認同感、化解執行阻力，促進協同共治。

（本文發表時有所修改和刪減）