甘肅省農用地膜污染防治的法律對策研究

張麗 張海鐘

摘要：對農用地膜污染及防治現狀、存在問題進行了分析，指出了殘膜對環境和農作物產生的危害，提出了用法律手段回收殘膜，從法律、法規的角度探尋了管理和控制農用地膜污染防治，使治理農膜污染的工作有章可循，為解決農用地膜污染防治提供有力的法律依據。

關鍵詞：農業;農用地膜;污染防治;法律制度

中圖分類號：X71

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）2-0093-03

1 甘肅省農用地膜的污染現狀以及危害

1.1 現狀

甘肅省平均每年的農用塑料薄膜使用量大約12萬噸，其中農用地膜就約占70%。甘肅省的地膜覆蓋栽培面積居全國第二且涉及的作物種類多，已逐漸推廣應用到40多種農作物的種植上。隨著農用地膜的使用量、覆膜面積的逐步增加以及使用年數的增長，農田中殘留的塑料地膜不斷積累，而且還將呈逐年上升的趨勢。在長期使用地膜覆蓋的農田中地膜殘留量一般在60～90 kg/hm²，最高可達165 kg/hm甘肅省農用地膜污染防治的法律對策研究。半數以上的殘膜都沒有被收回，一些地膜使用者追求經濟效益，使用薄型化農用地膜，其強度低、易破碎，壽命只有4～5個月，回收困難，直接威脅著農業的持續發展[1]。

1.2 農用地膜污染的危害

由于地膜性能穩定，在自然條件下難易分解，可以在土壤中留存長達200～400年。因此，農田廢舊地膜具有嚴重的危害，主要表現在6個方面：一是影響農田土壤的特性，降低土壤含水量，引起土壤鹽漬化，降低土壤肥力;二是影響農作物生長發育，造成農作物大量減產;三是影響農機作業，容易纏繞犁驊，影響耕地質量;四是影響農村環境景觀，由于回收殘膜技術的局限性，加上處理回收殘膜的不足、方法的不妥，部分殘膜被吹至屋后、田間、樹梢、造成“視覺污染”;五是危害牲畜，地面露頭的殘膜與收割的牧草收在一起，牲畜誤吃殘膜后，阻隔食道引起消化不良，嚴重的導致死亡;六是殘膜分解出有毒有害物質，造成化學污染，給人體造成傷害。

2 甘肅省農用地膜的污染防治現狀

2.1 防治依據的地方性法規

2013年11月29日，甘肅省十二屆人大常委會第六次會議通過全國首部關于廢舊農膜回收利用方面的地方性法規《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》嚴格限定了農膜生產、銷售和使用的質量標準[2]，目的為了從源頭上防治、限制不符合規定的超薄農膜進入市場。同時，甘肅省人民政府倡導以“宣傳教育為先導、強化管理為核心、回收利用為手段”的原則。以此為基礎，大力宣傳正確的、合理的回收利用制度，推廣運用各種除膜方法以及新型的農用地膜，積極預防殘膜造成的污染。

2.2 防治主體所采取的手段

防治的主體除了各個立法機關以外，就是企業和農民，大多數企業都倡導清潔生產制度，把污染預防的綜合環境保護策略持續應用于農用地膜生產過程、產品設計和服務中，通過生產和使用對環境溫和的農用地膜，改善農業生產技術，減少農業污染物的產生，減少生產和服務過程對環境和人類的風險性。面對殘膜，農民的處理方式主要是：①通過人工撿拾，一些農民在秋收后將廢棄的地膜撿拾后作為垃圾處理。②集中后焚燒，農民在地里將廢模集中起來后就地焚燒。③不理不睬，遺留到地里。④拿回家引火，由于農村資源的匱乏和作物秸稈需要喂牲口，缺乏引火材料，大多數的農民都將殘膜拿回家做引火工具。

3 甘肅省農用地膜污染防治中的法律問題

3.1 主體方面的問題

3.1.1 地方性法規

2013年11月29日，甘肅省第十二屆人大常委會第六次會議審議通過了《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》，該條例的出臺，標志著甘肅省治理農田“白色污染”、推進廢舊農膜回收利用工作邁上法制化、規范化的新軌道。該條例雖然規定了殘膜的回收利用，但沒有主導完善殘膜回收利用網絡。作為甘肅省農用地膜保護的基本法而言，這只是片面的，有待進一步修改和完善。

3.1.2 企業

甘肅省雖然已經建立起了一些廢舊農膜回收、加工利用的企業，但是這些企業生產和排污秩序混亂，沒有系統性。即使采取了治理措施，也得不到相應的效果。加之農村殘膜沒有集中，無序擺放，各種垃圾隨意混亂的丟棄在一起，沒有歸類，讓企業對殘膜的回收具有很大的困難。由于企業布局分散，聚集規模小以及各種基礎設施的不完善，企業沒有較高的經濟效益，缺乏回收的積極性。

3.1.3 農民

甘肅省地處西北落后地區，大多數農民文化素質低下，環境保護意識薄弱，對地膜污染的危害缺乏一定的認識，只顧眼前利益，不顧長遠利益，往往只注重當年農產品的產量，而忽視后期對農田的清理工作，使農膜污染在農業生產中處于放任自流的狀態。更為嚴重的就是農民不考慮生態環境無節制地使用農膜，加劇了農村環境的惡化降低農作物產量，卻不注重殘膜的回收利用，使得農用地膜污染嚴重，造成了嚴重的危害。

3.2 農用地膜污染防治責任體制不健全

環境責任原則，又稱為“誰污染誰治理，誰開發誰保護”原則。該原則著重強調的是“污染者付費”的部分。污染者付費制度，指對環境污染造成的損失及治理費用應當由污染者本人承擔，而不應該由甘肅省人民政府負擔。但是針對該項制度甘肅省任然未出臺相關法律。關于農用地膜污染的法律責任的規制仍然處于空白，對污染主體的規定比較模糊，處罰措施也不具體，在一定程度上使得相關主體和污染者個人逃脫法律的制裁。與此同時，由于政府管理部門缺乏監管和協調，只要求生產商生產，而不要求回收，沒有系統性，處罰力度小，使得該問題沒有得到解決，責任更加混亂，沒有完善的和健全的防治責任體系[3]。我國2004年新修訂的《固體廢物污染環境防治法》補充了有關生產者責任延伸制的條款。但是，該法規并沒有界定相關主體應分別承擔哪些責任，也沒有明確對使用單位和個人回收行為的監督及未盡到回收責任的懲罰。

3.3 農用地膜的回收效率差

雖然已經出臺了《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》。但是該項條例并沒有得到推廣應用，也沒有得到有效的實施的原因主要有：一是由于廢舊農膜回收效益比較低，使得回收成本高且回收率低;二是由于殘膜不符合標準，地膜趨于薄型化，大多數是0.008 mm以下的超薄膜，其強度低、易破碎，從土地中撿拾困難，費工、費力、費時，回收難度大（成本高、回收率低、勞動強度大）;三是農民對廢膜殘留的危害認識不足，大量的地膜使用后沒有得到有效清理，隨著土壤的耕翻，殘片分布到整個田間耕層，回收困難，回收效果差;四是殘膜廉價，殘膜變賣所得，還不足抵人工費和運輸成本導致農民對殘膜的回收利用沒有積極性。同時，廢舊地膜回收渠道不暢、回收利用規模小、回收效率也比較低。

3.4 農用地膜污染檢測制度不健全

治理農膜污染，全面推進農用地膜污染防治.加快甘肅省的新農村建設和完善的檢測制度是密切相關的。但是當前甘肅省針對農用地膜的檢測力度不強，監測制度也不完善，沒有一部關于農膜檢測制度的法律，無法依據法律來規定農用地膜的使用數量是多少、使用方法是什么、使用類型有多少、使用范圍有多大、使用厚度是多少。同時，由于對農用地膜監測次數的不連貫以及農用地膜對環境的污染呈變化趨勢，以及有些地方覆膜年限的不同、覆膜區域的大小、地膜質量的好壞以及各個地區天氣的不同，使得污染檢測也有一定的難度，因此，以法律為依據對農用地膜的檢測是一個漫長的過程。

4 加強甘肅省農用地膜污染防治的法律對策

4.1 加強農用地膜污染防治的地方性法規的實施力度

雖然，甘肅省率先出臺了全國首部關于廢舊農膜回收利用方面的地方性法規——《甘肅省廢舊農膜回收利用條例》。但是到目前為止，該條例并沒有得到有效的實施，農用殘膜的污染問題任然存在?；蛘呤窃摋l例的普及力度小，大多數農民都不知道有這個條例更別說是了解了。因此，要減少甘肅省農用地膜的污染，首先，必須大力宣傳該條例，讓該條例得到合理、有效的實施，使防治農用地膜污染有法可依。其次，甘肅省各級農業行政主管部門要認真履行職責，嚴格執法，切實做好本行政區域廢舊農膜回收利用的指導和監督管理工作，在全省推廣使用《關于禁產禁銷禁用超薄地膜的通知》，全面禁止生產、銷售和使用超薄地膜，將超薄農用地膜納入農資打假監管范圍，加強對農膜生產企業和農膜經銷市場的監督管理，依法杜絕超薄農用地膜在省內生產、銷售和使用。再次，各個部門對市場上流通的省外地膜，要依據有關技術指標開展產品質量檢驗，杜絕省外超薄地膜在甘肅省內市場流通[4]?？傊艳r用殘膜清理回收工作納入政府行為，加強各級領導重視，建立必要的規章制度，強化制度管理。

4.2 開展宣傳教育，提高民眾環保的法律意識

黨的十七大報告中指出，要建設社會主義新農村建設，保護農村環境和生態文明就必須宣傳教育廣大農民，普及環境保護的法律法規[5]，讓農民自覺樹立強烈的環保意識，調動農民參與環境保護的積極性和主動性。因此要針對基層環境保護工作現狀和民眾的特點，采取符合實際、貼近民眾、靈活多樣、通俗易懂的形式，加大對農民的宣傳引導。如利用電視、廣播、短信、報紙、橫幅標語、傳單、板報、網絡、科技下鄉和田間現場會等各種各樣的形式，大力開展宣傳教育，提高農民群眾對地膜污染危害的長遠性、嚴重性、恢復困難性的認識，大力宣傳和講解農田殘膜的危害和回收利用的好處，教育廣大農民科學使用地膜[6]，自覺撿拾廢舊地膜，提高廣大農民的治理水平，提高農民回收地膜的自覺性，引導農民群眾自發保護農村環境。

4.3 健全農用地膜回收制度

在甘肅省全省應制定出臺《關于加強廢舊農膜回收利用，推進農村環境污染治理工作的意見》和《甘肅省廢舊農膜回收利用扶持獎勵辦法》、《農膜回收利用管理辦法》等。加大政策的扶持力度，加快制定有關回收殘膜的經濟政策，健全相關法律法規，如《農膜土壤殘留標準》對農膜殘留量要有明確規定，要制定必要的農田殘膜留量標準和殘膜留量超標準收費標準。在企業基礎設施的完善上也給予重點支持。例如，企業用地、用電、企業的稅收、信貸優惠以及各個項目的申報。與此同時，要在扶持政策以外制定一些優惠政策以鼓勵回收、加工、利用廢舊地膜的企業的發展，要調動企業參與的積極性。為了不增添政府的財政負擔同時體現“誰污染、誰治理”的原則，應要求地膜銷售部門和地膜消費者自行回收利用，不能自行回收利用的企業或個人要交納回收處理費用于對回收利用者的補償。

4.4 研發農用地膜的替代品

中國科學院蘭州化學物理研究所研制的可溶解地膜已初顯成效，以此為基礎開展地膜替代品和農業新技術的研究，加快研發經濟實用型新型農用地膜，大力推廣使用以天然產物和農產品為原料生產的全生物降解農用薄膜，尋找農膜替代品，減少普通地膜的應用量。如可以使用農作物秸稈或者利用木薯淀粉為原料生產全生物降解的農用薄膜，在自然條件下，它們可以在使用后12個月內100%地降解成為有機肥料[7]，這樣不僅可以合理的利用廢舊資源，而且可以減少地膜殘留物的污染，改善耕地質量優化土壤結構，促進微生物繁殖，增強土壤的有機性。同時，應鼓勵開發無污染、可降解的生物地膜等。如光解膜、液態地膜、生物降解膜和雙解膜等。

4.5 加大農用地膜污染防治的資金保障制度

針對超薄地膜回收難的問題，為避免增加農民的經濟負擔，應研究制定財政補助政策。如重點對農民使用厚度大于0. 008mm的地膜成本實施補貼;通過以獎代補，扶持廢舊農膜加工企業建設;加大資金投入，支持廢舊農膜回收利用技術的研發、技術推廣、試點示范、宣傳培訓以及開展以舊換新，從源頭上保證農田殘膜的可回收性。甘肅省財政廳和省級人民政府應分級設立廢舊農膜污染防治專項資金。將地膜污染防治列入科技重點支持項目，建立農田殘膜污染防治技術體系。加強農田殘膜回收與資源化利用成果的轉化應用。

5 結語

防治地膜污染是一個系統工程，需要各部門、各行業和廣大人民群眾的共同努力、支持和參與。要從根本上防治農用地膜的的污染，必須有一個與之相適應的法律體系。

參考文獻：

[1]劉桂珍.關于治理耕地“白色污染”的措施和建議[J].新疆農業科技，2008（4）.

[2]李文偉.塑料農膜與農業生產可持續發展[J].兵團教育學院學報，2006（1）.

[3]張超坤.加強農膜污染治理，促進農業可持續發展[J].廣西農業科學，2001（5）.

[4]胡有清.促進農用地膜環保化運用[J].中國農資，2016（9）.

[5]王新立，王金花，郭 激.金昌市農用地膜污染現狀及防治對策[J].甘肅農業，2013（13）.

[6]郭繼潮.“超薄”地膜使用的危害及對策[J].農業開發與裝備，2016 （1）.

[7]趙宏英，控制農村白色污染改善農業生態環境推進甘肅省多功能長效轉光膜推廣應用的對策[J].甘肅科技縱橫，2014（7）.