制度資本視野下陜西自貿區的建設進展及評價

孫思陽+寇曉東

建設中國（陜西）自貿試驗區是國家制度創新布局的重大舉措，也是推進“一帶一路”倡議的重要支撐。經過半年多的實踐，陜西自貿區以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度開始運行，以負面清單為核心的投資管理制度初步建立，以貿易便利化為重點的貿易監管制度平穩推進，同時也在加快形成可向全國復制推廣的創新經驗。但是，與四川自貿區比較，陜西自貿區在制度創新過程中仍存在若干問題。提升政府治理能力，明確制度創新路徑，是陜西自貿區加快發展的關鍵。

從2013年起，國家設立上海自貿區，開始進行制度創新的重點布局，隨后相繼設立另外十余家自貿試驗區，旨在搶抓機遇以此促進制度創新，帶動經濟增長。

2017年4月1日，中國（陜西）自由貿易試驗區正式掛牌運行，目標是經過未來幾年的改革探索，形成與國際投資貿易通行規則相銜接的制度創新體系，營造出國際化、法治化、便利化的營商環境。走出具有陜西內陸特色的開放發展道路，打造出內陸改革新高地。

筆者認為，陜西自貿區是一類重要的制度資本項目。因此本文側重從制度資本視角，對陜西自貿區的建設進展、創新路徑及發展建議等開展相關研究。

陜西自貿區的制度創新探索

截至2017年9月，陜西自貿區內新增企業5219家，注冊資本1693.03億元。[1]其中，西安區域新增企業4497家（未含西咸新區），注冊資本1289.18億元。新增注冊資本1億元以上企業達118家，由此帶動西安四個開發區新增注冊資本呈現爆發式增長。

據統計，僅2017絲綢之路國際博覽會期間，陜西自貿區共簽訂117個招商引資合同項目，投資總額近2500億元人民幣，其中外資項目22個，投資總額22.6億美元。[2]華僑城“城鎮化+旅游+文化”綜合項目、[3]世界蘋果中心、海航現代物流等一批千億級投資項目和交易平臺，三星西安項目二期、華為全球技術中心、亞馬遜、新松機器人等重大項目相繼落戶自貿區。

特別要強調的是，陜西自貿區始終堅持以制度創新為核心，西安市為此成立了8個專題工作組，圍繞金融創新、政府管理、經濟合作、投資貿易、人文交流等領域重點開展制度創新，目前已梳理出18個創新案例，形成34項創新舉措。

1、行政審批制度創新

按照“成熟一批、下放一批”和“放得下、接得住、管得好”的原則，扎實推進向自貿區下放委托管理事項工作。同時緊扣“放管服”原則，向自貿區下放省級權限217項，市級權限103項。制定“十統一”標準改造升級自貿區綜合服務大廳，重點推出1455項服務事項“最多跑一次”。另外，針對創新政府管理方式，西安市已實現“一口受理，并聯審批，19事項聯辦”，并將辦理時間縮短至三個工作日。

2、金融體制機制創新

近期由陜西省自貿辦、中國人民銀行西安分行、國家外匯管理局陜西省分局印發的《金融服務中國（陜西）自由貿易試驗區建設的若干意見》，從金融政策方面著力推進人文交流和現代農業國際以及金融改革創新合作。搭建跨境電子商務人民幣結算平臺——“通絲路”，支持銀行和符合條件的支付機構為企業和個人提供跨境服務貿易貨物貿易、提供人民幣結算服務。提出支持“一帶一路”人文交流和現代農業國際合作具體金融措施，體現了對陜西自貿區特色產業發展的支持。[4]

3、負面清單管理模式

外商在陜西自貿區內投資，一律適用《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。建立外商投資信息報告制度和外商投資信息公示平臺，強化探索外商投資實際控制人管理，提升外商投資全周期監管的科學性、規范性和透明度。

4、貿易監管制度創新

完善運輸工具進出境和貨物進出口的應用功能，進一步優化口岸監管執法流程和通關流程，實現資質登記平臺功能、貿易許可，開展國際貿易“單一窗口”建設。[5]實施的“聯網監管+庫位管理+實時核注”實現了24小時通關便利。“國際貿易單一窗口”上線后，通關效率提升了30%-50%。另外，西安港與青島港海關檢驗檢疫部門正合力在近期打造兩港之間“一單到底”一站式通關監管模式，促成交易成本費用明顯降低。

5、農業合作領域創新

掛牌半年以來，陜西自貿區楊凌片區已在境外啟動建設了中美農業科技產業園、中哈現代農業示范園等多個園區，同時建立了綜合保稅區和國際農業科技合作交流基地，組建面向“一帶一路”沿線國家的現代農業合作聯盟和全球農業智庫聯盟。與此同時，大力發展生物產業、農產品加工貿易、農業裝備制造和現代農業服務業，積極培育以農業為特色的外向型產業集群，建設世界知名農業科技創新城市。

6、存在的不足

陜西自貿區掛牌半年來，在擴大投資開放、加快政府職能轉變等領域已經取得了一定成果，但也暴露出如下缺陷：

（1）創新力度不強。當前，陜西自貿區仍處于學習其他自貿區經驗的過程中，多數時間是跟在其他第三批獲批自貿區的改革步伐之后進行創新，不敢爭當排頭兵。其次，形成可復制可推廣的經驗相對較少，與區域外先進地區的合作相對空白。

（2）管理結構松散。省自貿辦作為協調機構，實施與統籌規劃的空間有限。各片區管理機構分散，辦事責任層層下放，上級領導無暇顧及、下層員工束手無策的現象較為普遍。因此導致辦事效率不高、創新進程緩慢等問題。

（3）服務水平滯后。雖然負面清單管理已經成為政府服務企業的主體方式，但在實際操作過程中，不少政務人員仍然具有“審查”的工作慣性，坐等企業上門。另外，自貿區政策出臺較為頻繁，服務人員業務掌握的熟練水平沒有跟上政策的出臺，企業的辦事效率因此大幅降低。

陜西自貿區與四川自貿區的比較分析

四川與陜西兩省在地理上毗鄰，經濟發展有相似之處，同為“一帶一路”倡議重要支點，因此本部分將同為第三批獲批的陜西、四川自貿區進行比較分析。endprint

1、四川自貿區的建設進展及制度創新

半年來，四川自貿區新增企業13078家，平均每天新增企業85家，注冊資本1824.7億元。其中1億元以上的項目131個，重點分布于總部經濟、融資租賃、智能終端、文化旅游、現代物流、裝備制造、國際貿易等產業。

目前四川借鑒了上海自貿區首批推出的14項制度，并已全部落地。通關便利化水平得到新的提升。早在2014年上半年，四川就率先在全國啟動學習上海自貿區改革經驗，并于半年后在全省全面展開。貿易便利化、投資管理、海關特殊監管區制度創新、金融、檢驗檢疫制度創新等五大領域27項改革事項已經全部完成。另外，成都正建設人民幣跨境結算中心，[6]同時設立自貿區專柜，減少辦理業務過程中審批環節和需要提交的證明材料，為符合要求的自貿區開辟綠色通道。

四川自貿區三大片區均建立了人才吸引機制。如成都雙流自貿區管理局在全國選聘了一批自貿試驗區領域的優秀專家學者，并聘請外籍高端人才，成立了“自貿智庫”。成都高新區自貿辦也面向社會公開招聘自貿區管理人才。另外，四川自貿區還與廣東自貿區簽訂戰略合作協議，[7]雙方將以制度創新為核心，建立“信息共享、創新共推、模式共建”的合作機制。在貿易、投資、現代物流、金融等領域開展聯動、協同創新，形成新一批改革創新成果，更好地發揮示范帶動、服務全國的積極作用。此外，四川自貿區也與香港在金融等領域開展合作，借鑒其成功經驗，建設更高更好的自貿區平臺。

目前，四川自貿試驗區已形成具有四川特色的改革舉措38項，同時《中國（四川）自由貿易試驗區第二批擬上報可復制可推廣經驗清單》也已準備上報，其中成都天府新區片區高新區塊的“盈創動力科技金融服務模式”，成為全國推廣的科技金融改革創新經驗之一。[8]該模式通過民間資金參與、政府引導、市場化運作，構建了以“盈創動力科技金融大廈”和“天府之星”為支撐的信息載體和物理載體，搭建了以統借統還平臺貸款、政策性融資產品、創業投資、天使投資、私募股權投資為核心的股權融資服務、債權融資服務和增值服務三大服務體系，為中小企業提供全方位“一站式”投融資服務，著力緩解中小企業融資貴、融資難的問題。[9]

2、陜西自貿區與四川自貿區的比較及其啟示

與四川自貿區相比，陜西的創新理念相對滯后，無論是在企業招商數量和注冊資本，以及人才培養制度與區域外部合作的情況看，都相對速度較慢。針對以上情況，提出對陜西自貿區的以下啟示。

勇于突破現行條規和政策，授權各自貿區片區在既定目標與定位下大膽創新。以新加坡自由貿易區作為對標目標，有選擇性地借鑒其制度創新體系、模式監管設計和相關政策。加大引智引資力度，落實國家人才戰略，加速國際化進程，提升面向高層次自貿區人才的服務體系。

積極與區域外先進地區進行戰略合作，形成產業聯合、優勢互補。如中哈邊境的霍爾果斯跨境自由貿易區，是“絲綢之路經濟帶”最前沿，也是世界上首個跨境自由貿易和投資合作區，區位優勢得天獨厚，是我國西北地區最大的陸路一類口岸，也是中哈兩國開放的一級通商口岸。陜西自貿區與其合作，能夠發展先行先試的創新模式和提質增效轉型升級，雙方探索建立承接產業轉移合作機制，共同加強對西部企業需求和經濟發展形勢的分析研判，實現投資企業信息平臺、數據庫的互聯共享。

陜西自貿區加快發展的對策建議

1、提升政府治理能力

在自貿區的制度創新改革進程中，加快政府職能轉變是一個側重點。[10]沒有政府職能的轉變，就很難有自貿區內投資領域的進一步開放，貿易的發展方式也會很艱難。針對陜西自貿區發展中出現的問題，本節主要針對加快政府職能轉變提出建議：

（1）強化業務培訓、提升服務水平。政府部門需要為企業提供事前、事中、事后的高效服務。窗口的受理人員需要通過定期或不定期的培訓，不斷提升業務能力水平，為企業提供準確的辦事流程和相關信息咨詢，真正起到便利企業和促進經濟發展的作用。

（2）放寬市場準入與細化配套細則。新版的負面清單已經出臺，陜西自貿區可以根據匹配度，分行業、條目細化和出臺配套政策方案，將流程標準化、政策透明化、責任主體明確化，打通政策的“最后一公里”。[11]

（3）建立政策落實協調機制。建議陜西省行業主管部門將更多審批權下放到自貿區，簡化審批流程并縮短審批時間。建立各部門協調機制，將協調落實到具體部門，避免企業浪費時間。

2、明確制度創新路徑

陜西自貿區制度創新對既有經驗依賴過多，而觀念上的滯后也影響著創新的推進。因此，陜西自貿區建設需要持續尋求突破。

（1）重點突破與協同推進相結合。陜西自貿區應先在貿易、金融等容易突破的領域進行政策的重點突破，最終帶動整個政策體系的變革。同時，各片區的政策創新及擴散應協同進行，不能搞“封閉主義”，只顧本片區的發展。

（2）制度創新與產業發展相結合。自貿區內應更加強調產業發展制度政策創新與動力的結合，同時創造良好的投資環境和營商環境。讓企業成為創新主體，引導創新要素向企業聚集。自貿區內可出臺相關舉措，強化企業技術創新的主體地位，促進企業創新能力的提升。

（3）自主創新和外部學習相結合。一方面，陜西自貿區要學習其他國家及地區的優惠政策及經驗，如在自由貿易區內設立集中物流服務、規定產品內銷比例等。另一方面，由于陜西的文化背景及地理位置與其他地區不同，因此不能重復別人走過的路，要根據實際在某些領域標新立異，為其他自貿區提供可借鑒的經驗。[12]

結 語

建設陜西自貿區，是我國對標國際高標準貿易規則、深化改革和擴大開放的重要舉措。陜西自貿區下一階段的重要使命，[13]就是要強化以制度創新為主要內容的供給側改革，為國內外投資者和企業家在陜西自貿區內創新創業，提供真正與國際接軌的營商環境。為此，需要加強改革系統集成，做強人文交流、現代農業等特色，發揮在中國西部的輻射帶動作用，盡快形成可復制可推廣的創新經驗。endprint

參考文獻

[1]陜西自貿區新增注冊企業5219戶，http：//sn.ifeng.com/a/20170915/5996913_0.shtml.

[2]打造“一帶一路”核心區 陜西駛入“追趕超越”快車道，http：//news.ishaanxi.com/2017/0602/659897.shtml.

[3]“引進來 走出去”陜西自貿區平臺優勢盡顯，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=cb22ba451e9e0a90&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/c1e28345a13491e31219a8bbf375b0bf.

[4]李濱.36條金融舉措服務陜西自貿區，http：//news.163.com/17/0814/01/CROUQBI900018AOP.html.

[5]西安海關發布《中國陜西自由貿易試驗區海關監管方案（試行）》，http：//www.sohu.com/a/136611767_160914.

[6]金融支持四川自貿區建設 成都片區出臺實施細則，http：//district.ce.cn/newareaqyzx/201710/11/t20171011_26504106.shtml.

[7]四川自貿區與廣東簽署自貿區戰略合作協議，http：//sh.qihoo.com/pc/detail？check=376cf6fe5fe41c75&sign=360_e39369d1&url=http：//zm.news.so.com/61189afbe2b74c6cbfabd679d6534d23.

[8]成都高新自貿試驗區盈創動力模式獲全國推廣， http：//www.sohu.com/a/193525996_115239.

[9]中國（四川）自貿試驗區官網，http：//www.sccom.gov.cn/web/zmq/home.

[10]趙紅軍. 政府治理能力現代化是自貿區制度創新的核心[J].中國金融家，2014（5）.

[11]羅月領.中國（上海）自貿試驗區政策創新的路徑依賴和路徑選擇[J].上海金融學院學報，2013（5）.

[12]王全興，王鳳巖.我國自貿區社會組織建設的制度創新初探[J].上海財經大學學報，2014（6）.

[13]王偲瑤，馬淑媛.陜西自貿區百日之變，http：//www.shaanxiftz.gov.cn/wzxw/zAz6be.htm.

作者簡介

孫思陽 西北工業大學人文與經法學院公共管理系研究生endprint