檢察機關提起環境公益訴訟之探析

史成建

摘 要：十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，這一制度的提出為檢察機關參與環境公益訴訟提供了依據，指明了我國環境公益訴訟制度的發展方向。2015年7月1日，全國人大常委會授權最高人民檢察院提起公益訴訟試點，2017年新修訂的《行政訴訟法》、《民事訴訟法》，確立了檢察機關開展公益訴訟。本文將從司法實踐和理論出發，探析我國檢察機關提起環境公益訴訟制度。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；環境公益訴訟

一、問題的提出

我國環境公益訴訟制度安排及學理上的討論，主要以“公共利益受損而原告主體缺位”作為問題導向，相應立法、司法實踐也一直將“誰可以作為原告”作為環境公益訴訟制度建立的爭論焦點，[1]這也使得我國現行關于公益訴訟的立法出現了“重實體，輕程序，重民事，輕行政”的問題，缺乏通過環境公益訴訟這一司法行為來督促政府部門依法履行環保職責的安排。一般學者認為公益訴訟就“公益”和“訴訟”兩個詞匯定義簡單疊加就是公益訴訟。而在實際定義中，不能簡單的通過文義上的解釋來定義，而應著重于“訴訟”二字，從而探尋出訴訟的功能和目的。只有離析清楚這些問題，才能正確定義公益訴訟，才能體現公益訴訟應有價值。通過《元照英美法詞典》等詞典對“公益”和“訴訟”的解釋，可解釋為“公共事件超越任何一方個人利益，但對社會公眾的部分成員發生作用，公益訴訟介入事關的公共決策或重大事務，這些事務涉及公共機構的制度缺陷或權利濫用”。美國環境公益訴訟制度包含民事與行政兩個運行維度，而且環境行政公益訴訟制度是美國環境公益訴訟制度的焦點。[2]環境公益訴訟最初就是作為督促政府執法出現的，當時已經認識到“政府機關缺乏能力和意愿追責違法環境許可法的行為”。但我國仍聚焦于企業環境違法，對政府在環境執法層面問題仍重視不足。

二、檢察機關提起環境公益訴訟主體地位

（一）我國檢察機關提起環境公益訴訟的法理基礎

檢察機關是憲法賦予其法律監督權，檢察權包括國家利益、社會公共利益不受非法侵害，在國家利益、社會公共利益遭受非法侵害時，代表國家提起公訴。關于檢察機關提起公益訴訟的法理基礎，學界有以下幾種觀點：第一，“公益代表人”說。江偉教授提出：必須要設定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效的法律手段和權威的主體代表國家提起訴訟，檢察機關是最佳主體。第二，“法律監督監管說”。湯唯建教授認為：檢察機關作為國家的法律監督機關，理應對公益性法律的遵守情況進行監督。

（二）我國檢察機關提起公益訴訟的現狀

1.檢察機關擁有訴訟經驗優勢

檢察機關擁有精通訴訟業務的專業隊伍，專業素養明顯高于其他社會組織，“泰州天價環境公益訴訟案”中，原告泰州市環保聯合會勝訴的原因之一，也是由江蘇兩級檢察院提供支持起訴。許多學者認為環境保護部門更為適合提起公益訴訟，它們有較強的專業知識，但實踐中許多環保部門在調查取證后，選擇由檢察機關提起訴訟。在訴訟中，專業知識固然重要，但是法律專業知識和訴訟經驗更為關鍵。

2.檢察機關擁有取證制度優勢

檢察機關擁有調查取證權利，這是其他社會組織所無法比擬的權利，可以解決以往社會組織在環境公益訴訟案件取證難、阻力大、周期長的問題，如大連市環保志愿者協會提起“7.16”中石油事故污染環境賠償一案，該案最大的問題就是取證難，相關行政部門存在不愿配合的情況，需要由相關職能部門提供相關數據時，基本無相應規定支持職能部門應當提供。如果由檢察機關發起訴訟，這些問題就迎刃而解，相關職能部門也無須為向檢察機關提供證據資料的合法性而疑慮，從而使訴訟發起時，取得更加直接、充分的證據。

三、檢察機關提起環境公益訴訟的范圍及著力點

（一）環境民事公益訴訟

環境民事公益訴訟，是指由于環境污染造成社會公共利益遭受損失的情形下，檢察機關作為不確定受害者的訴訟代表，針對有關民事主體污染和破壞環境的行為提起的環境侵權訴訟行為。當通過行政行為已經難以彌補對環境所成的損失時，檢察機關可以提起民事環境公益訴訟。但檢察機關應遵循有限干預的原則、最后救濟原則。如果為一般社會影響或受損群體能夠快速反應，或能夠及時通過民事或行政救濟方式予以遏制，即不宜由檢察機關發動公益訴訟，從而避免司法資源無畏的浪費。

（二）環境行政公益訴訟

行政環境公益訴訟，是指環境相關管理部門及人員，由于在地方利益的驅使或地方保護主義等因素影響下，不作為、亂作為從而導致環境公共利益遭到的侵害。就目前中國的現狀來看，地方政府盲目追求GDP的發展，忽略生態環境保護與經濟協同發展，是導致中國當前生態環境公共利益遭受損害的重要原因，并且在本文第一部分已經提及政府在環境的不作為納入到司法程序，由司法督促政府正確履職。行政機關應當堅持依法行政，地方政府應拋棄原有的“先發展后治理”的陳舊理念。[3]在促進地方經濟發展的同時，環境行政機關不應再繼續沉默，而應當積極作為，堅持用環境標準為地方經濟健康、可持續的發展保駕護航。

（三）大力強化檢察機關提起環境行政公益訴訟，促進行政機關依法行政

環境公益訴訟應著重于環境行政公益訴訟，應該對行政行為進行審查，確認行政行為是否違反相關的法律規定，通過環境行政公益訴訟促進環境保護部門依法行政，強化對公眾環境的保護。美國的環境行政公益訴訟堪稱典范，但在我國背景下，如何設計環境行政公益訴訟制度，具有一定程度的挑戰性。美國環境行政公益訴訟制度設計以司法干預行政執法為出發點，我國應借助公益訴訟入法契機，借鑒美國經驗。總而言之，檢察機關提起環境公益訴訟的重心應從聚焦環境民事公益訴訟向環境行政公益訴訟，從企業環境違法向地方政府的怠政與環境違法的轉變。但也應注意過度行使檢察權力，不可“越俎代庖”。

參考文獻：

[1]郄建榮.《環保法修正案草案只字未提公益訴訟》.《法制日報》，2012年10月26日，第6版.

[2]候佳儒.《環境公益訴訟的美國藍本與中國借鑒》.《交大法學》，2015年第4期.

[3]孫海濤，趙國棟.《印度環境公益訴訟制度評析及啟示》.《河海大學學報（哲學社會科學版）》，2016年2月，第18卷第1期.endprint